II SA/Rz 184/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] jest decyzja ostateczna Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] cofnął J. M. uprawnienia kategorii ABC wydane w dniu 21 lipca 2011 r. przez Prezydenta Miasta [...] w związku z orzeczonym przez Sąd Rejonowy [...] zakazem prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyjątkiem kategorii D prawa jazdy na okres trzech lat oraz nie wydawania uprawnień w okresie obowiązywania zakazu tj. do dnia 21 marca 2016 r., oraz odmówił wydania prawa jazdy kategorii D, do dnia zakończenia biegu środka karnego w/w wyroku, tj. 21 marca 2016 r.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w dniu 6 czerwca 2013 r. wpłynął do Urzędu Miasta [...] prawomocny odpis wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia 17 maja 2013 r., sygn. [...], celem wykonania orzeczonego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyjątkiem kategorii D prawa jazdy na okres trzech lat. W związku z powyższym Prezydent w dniu 14 czerwca 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia J. M. uprawnień do prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyjątkiem kategorii D prawa jazdy i nie wydawania ich w okresie obowiązywania zakazu. Prezydent podniósł, że w w/w wyroku sąd zaliczył J. M. na poczet orzeczonego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyjątkiem kategorii D prawa jazdy okres zatrzymania prawa jazdy począwszy od dnia 21 marca 2013 r. Wyjaśnił, że jako organ postępowania wykonawczego przyjął datę 21 marca 2013 r., tj. dzień od którego należy liczyć bieg terminu orzeczonego przez sąd środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyjątkiem kategorii D prawa jazdy. Prezydent wskazał, że odmówił wydania J. M. prawa jazdy kategorii D, do dnia zakończenia biegu środka karnego, tj. 21 marca 2016 r. – na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.) –

Decyzja ta stała się ostateczna.

Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Prezydent Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] wnosząc o jej uchyleniu w części dotyczącej odmowy wydania J. M. prawa jazdy kat. D, do dnia zakończenia biegu środka karnego orzeczonego wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 17 maja 2013 r., sygn. [...], tj. do dnia 21 marca 2016 r.

Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, mające wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Prokurator powołał się przede wszystkim na stanowisko WSA w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. II SA/Bd 815/13, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prowadzi do wniosku, iż w przypadku zastosowania przez sąd powszechny art. 42 § 2 kodeksu karnego i orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych jedynie określonego rodzaju, organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać (zwrócić) osobie, wobec której orzeczono taki zakaz, prawo jazdy kategorii, której ten zakaz nie obejmuje, jeżeli je ona posiadała. Nadto Prokurator zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że ustawa o kierujących pojazdami weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., zastępując uchylone tą ustawą stosowne przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do sytuacji osób, które nabyły uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii pod rządami poprzednich regulacji prawnych, a okres, na jaki został orzeczony środek karny, rozpoczął bieg pod rządami ustawy o kierujących pojazdami. Wobec braku przepisów przejściowych przyjąć trzeba, że do sytuacji takich osób zastosowanie mają nowe regulacje. W ocenie Sądu niezasadnym jest przyjęcie, że do osoby, która już posiada uprawnienia określonej kategorii odnosi się regulacja art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, bowiem z racji posiadanych uprawnień osoba taka nie ubiega się o wydanie dokumentu prawa jazdy danej kategorii, gdyż uprawnienie to już uprzednio nabyła. W takim stanie rzeczy skazany winien otrzymać z powrotem prawo jazdy tej kategorii, której nie obejmuje środek karny. W przeciwnym razie prawomocny wyrok sądowy byłby w istocie niewykonalny. Nadto Prokurator powołał się na stanowisko WSA w Opolu przedstawione w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. II SA/Op 338/13 w którym zaakcentowano m.in. kwestię konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, w konsekwencji czego, wobec braku innych jednoznacznych uregulowań w ustawie o kierujących pojazdami, nie można cofnąć uprawnień innych, aniżeli orzeczonych przez sąd karny, a orzeczenia odmienne wydane przez organ administracji stanowią niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną wyroku karnego z naruszaniem art. 42 § 2 kodeksu karnego i art. 182 § 2 kodeksu karnego wykonawczego.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie "Czy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczony z wyłączeniem pewnej ich kategorii stoi w sprzeczności z ustawą o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 roku wraz ze zmianami z dnia 18 stycznia 2013 roku, a jeżeli tak, to czy ustawa o kierujących pojazdami wyklucza możliwość orzekania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pewnej ich kategorii, a nadto czy organy administracji, z uwagi na treść przepisów ustawy o kierujących pojazdami, uprawnione są do ingerencji w treść prawomocnego wyroku karnego w zakresie prawomocnie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pewnej ich kategorii ?"

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I KZP 29/13 odmówił odpowiedzi na to pytanie zadane przez Sąd Okręgowy. W uzasadnieniu odniósł się jednak do niego merytorycznie.

Sąd Najwyższy stwierdził, że zakaz prowadzenia pojazdów określony w art. 42 k.k. może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów, albo wszelkich pojazdów mechanicznych. Treść przepisu nie budzi wątpliwości. Sąd zależnie od okoliczności konkretnej sprawy decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Orzekając o zakazie prowadzenia pojazdów określonego rodzaju sąd dokonuje konkretyzacji zakazu w sposób pozytywny (to jest przez wymienienie rodzajów pojazdów objętych zakazem) lub negatywny (to jest przez wyłączenie spod orzeczonego zakazu pojazdów danego rodzaju). Zgodnie z art. 182 § 1 zd. 1 k.k.w. w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli zaś skazany prowadził pojazd wykonując pracę zarobkową, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w., organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Rozwinięcie wskazanej regulacji stanowi art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi, że to starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów.

Z przytoczonych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że sąd orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, określając jednocześnie jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie przez właściwy organ administracji. Organ ten nie może przy tym rozszerzyć ani zawęzić orzeczonego przez sąd zakazu.

Odnośnie normy określonej przez art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami zauważyć należy, że przepis ten odwołuje się w zakresie swojej dyspozycji do art. 12 ust. 1 pkt 2 (stanowiącego że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu), wskazując, że artykuł ten (art. 12 ust. 1 pkt 2) stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii:

1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A;

2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B;

3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.

W doktrynie brak jest wypowiedzi dotyczących relacji art. 42 k.k. do art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Analizując przepisy ustawy o kierujących pojazdami rozważyć należy, czy odróżniają one osoby, które posiadają uprawnienie do kierowania określonymi pojazdami od osób, które o określone uprawnienie dopiero się ubiegają.

Zasadniczo trafne – zdaniem SN- są rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2013 r., II SA/Ol 337/13, publikacja elektroniczna, w których Sąd zauważył, że ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia wymogi jakie musi spełnić osoba, która ubiega się o prawo jazdy, którego wcześniej nie posiadała lub które utraciła od osób uprawnienia takie posiadających. Zastrzec jednak należy, że rozróżnienie to po części dotyczy przepisów, które jeszcze nie weszły w życie (co jak się wydaje nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny). Nie idzie tu jednak bezpośrednio o dokładną treść przepisów, tylko o sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę dwóch grup przypadków. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jednakże stosownie do art. 103 ust. 4 powołanej ustawy, przytoczonego przepisu nie będzie się stosować w przypadkach, o których mowa w nieobowiązującym jeszcze ust. 1 pkt 2 i 3 (gdy podstawą cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami będzie ponowne przekroczenie liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie 5 lat od dnia wydania skierowania na kurs reedukacyjny, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz popełnienie w okresie próbnym trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji). W tych przypadkach, zgodnie z art. 104 ustawy o kierujących pojazdami, osoba, w stosunku do której zostanie wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami będzie mogła uzyskać prawo jazdy po ponownym spełnieniu wszystkich wymagań stawianych osobom po raz pierwszy ubiegającym się o uprawnienie do kierowania pojazdem. Podkreślić należy, że art. 104 ustawy o kierujących pojazdami wszedł w życie w dniu 19 stycznia 2013 r. (zob. art. 139 ustawy), jednakże zawiera on w sobie odniesienie do przepisów jeszcze nieobowiązujących, to jest wspomnianego art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 (por. także art. 11 ust 6 ustawy). Niemniej, umożliwia on wnioskowanie a contrario, zgodnie z którym stwierdzić trzeba, że wymogi określone dla osób po raz pierwszy ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami nie mają i nie będą mieć zastosowania do osób, którym uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte między innymi w związku z orzeczeniem zakazu ich prowadzenia przez sąd (co wynika z braku powołania obowiązującego już art. 103 ust. 1 pkt 4 w treści art. 104 ustawy). Oczywistym więc jest, że wymogi te nie będą mieć zastosowania do tych osób także w zakresie uprawnień, które nie zostały im cofnięte.

Jeżeli zatem ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o uprawnienie do kierowania pojazdami od osób, które takie uprawnienie posiadają, to odpowiedzieć należy na pytanie, o jakiej grupie podmiotów mowa jest w art. 12 ust. 2 ustawy, który posługuje się w tej materii wyrażeniem "osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy". W świetle wcześniejszych rozważań należy przyjąć, że przepis dotyczy osób, które dopiero ubiegają się o wydanie prawa jazdy, a nie ma zastosowania do osób, które posiadają określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Takie rozumienie przepisu jest na poziomie systemowym zgodne z normą wyprowadzoną z art. 42 k. k., w sytuacji w której sąd pozbawił sprawcę uprawnień tylko do kierowania niektórymi kategoriami pojazdów. Odmienna interpretacja prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że środek karny może być istotnie modyfikowany przez art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Ograniczając się do najprostszego przykładu wskazać można, że zakaz prowadzenia pojazdów określonych w prawie jazdy kategorii A na podstawie ustawy o kierujących pojazdami rozciągałby się także na pojazdy wymienione w prawie jazdy kategorii B. W istocie więc orzeczenie sądu stawałoby się iluzoryczne, gdyż surowsza dolegliwość byłaby tu niejako automatycznie wprowadzana przez ustawodawcę. Nie do przyjęcia jest rozumowanie, że dolegliwość owych skutków (wyznaczona w ustawie) będzie przekraczać dolegliwość odpowiadającego im środka karnego zawartego w rozstrzygnięciu sądu. Oznaczałoby to bowiem, że ustawodawca wkroczył nieproporcjonalnie daleko w zakres kognicji sądu, co budziłoby wątpliwości dotyczące zgodności rozważanych regulacji z Konstytucją.

Wskazane argumenty przekonują do tego, aby wyrażenie "osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy" w rozumieniu art. 12 ust 2 ustawy o kierujących pojazdami odnosić do podmiotu, który ubiega się o wydanie prawa jazdy potwierdzającego istnienie uprawnień, których nie posiadał w chwili prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie karne. W tym znaczeniu przepis ten przewiduje negatywne skutki skazania, ale nie ingerujące w zakres orzeczenia sądu i nie naruszające proporcji między sankcją orzeczoną przez sąd, a jej dalszymi konsenkwencjami przewidzianymi ex lege przez ustawodawcę. Wracając do podanego przykładu, zakaz prowadzenia pojazdów określonych w prawie jazdy kategorii A oznaczałby niemożność nabycia prawa do prowadzenia pojazdów wymienionych w prawie jazdy kategorii B w czasie obowiązywania zakazu. Jeżeli jednak skazany takie uprawnienie posiadał w chwili wydawania prawomocnego wyroku karnego, to art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie miałby do niego zastosowania.

Powyższe uwagi znajdują potwierdzenie przy analizie funkcjonalnych aspektów rozważanych norm. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że art. 42 k.k. wyznacza faktyczną dolegliwość karną, jak również realizuje funkcję prewencyjną zakazu, która wyraża się w zapewnieniu bezpieczeństwa na drogach. Ustawa o kierujących pojazdami, stanowiąc akt administracyjny, którego zasadniczym celem jest regulacja problematyki technicznej sfery ruchu drogowego w odniesieniu do kierujących pojazdami, dopiero wtórnie może być rozpatrywana jako akt powołany w celu realizacji funkcji prewencyjnej w zakresie bezpieczeństwa na drogach między innymi w stosunku do sprawców przestępstw przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji.

Podsumowując, orzeczenie przez sąd środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju nie narusza przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151 t.j. ze zm.).

Sąd w całości podziela przytoczoną in extenso argumentację Sądu Najwyższego.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to wadliwość decyzji Prezydenta Miasta [...] w zaskarżonej części z powodu naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, mającego wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt II wyroku.