II SA/Wr 89/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówił M.J., A.J. i M.K. wydania uwierzytelnionych odpisów następujących dokumentów: 1) wniosku (pisma) D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. w przedmiocie wydania kserokopii dokumentacji projektowej budynku Hotelu [...] we W. przy ul. S., 2) pełnomocnictwa bądź upoważnienia do odbioru w imieniu wnioskodawcy powyższej dokumentacji, 3) postanowienia o wydaniu D. Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we W. dokumentacji budowlanej hotelu [...]."

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że o wydanie uwierzytelnionych odpisów ww. pism zwrócił się do organu pełnomocnik wnioskodawców wskazując jako podstawę prawną swojego żądania przepis art. 73 § 2 kpa. Organ powiatowy stwierdził, że wskazane pisma nie stanowią akt sprawy zakończonego postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku zamieszkania zbiorowego – Hotelu [...] III przy ul. S. we W., w którym stronami byli M. J. i A. J., zatem brak jest podstaw do żądania przez wnioskodawców wydania uwierzytelnionych odpisów ww. pism. Udostępnienie dokumentacji projektowej na wniosek D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. (czynność materialno-techniczna) nie zainicjowało, w ocenie organu, wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym stronami byliby wnioskodawcy, w związku z tym brak jest podstaw do wydania żądanych dokumentów, tym bardziej że organ nie posiada pism wskazanych przez wnioskodawców określonych w punktach 2 i 3.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli wszyscy wnioskodawcy, żądając jego uchylenia i zobligowanie organu I instancji do wydania żądanego odpisu wniosku lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że udostępnienie innemu organowi dokumentacji z akt postępowania w związku z prowadzonymi przez ten organ czynnościami stanowi czynność materialno-techniczną i nie może być utożsamiane z czynnościami procesowymi podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym celem rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. Z tego powodu wniosek innego organu o wydanie dokumentu z akt postępowania, w związku z prowadzonymi przez ten organ czynnościami wyjaśniającymi, nie jest częścią akt postępowania , podobnie jak odpowiedź na ten wniosek. Wydanie takiego wniosku nie jest zatem możliwe w trybie art. 73 § 2 kpa. Wydanie takiego dokumentu może nastąpić w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Dodatkowo, nawet gdyby uznać taki wniosek za stanowiący część akt postępowania, to warunkiem otrzymania przez stronę uwierzytelnionych kopii z akt jest wykazanie przez nią ważnego interesu w ich uzyskaniu. Wnioskodawcy domagają się wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów, gdyż, w ich ocenie, stanowią one dowód na brak interesu Komendanta WPSP we W. w pozyskaniu kserokopii dokumentacji projektowej budynku hotelu [...] a ponadto powołują się na utratę zaufania do PINB dla m. W.. Zdaniem organu odwoławczego powołane we wniosku powody żądania nie stanowią o istnieniu ważnego interesu w ich uzyskaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie A.J., M.J. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz nakazanie organowi wydanie uwierzytelnionego odpisu kopii pisma na podstawie, którego wydano przedmiotową dokumentację oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał dokładnie wszelkie działania i czynności jakie miały miejsce w niniejszej od daty 26 kwietnia 2013 r., tj od daty wpływu pierwszego pisma skarżących do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. o ochronę dokumentacji projektowo-budowlanej wykonanej dla potrzeb prowadzonych postępowań administracyjnych w przedmiocie rozbudowy Hotelu [...]we W. i zaniechanie udostępniania przedmiotowej dokumentacji osobom, podmiotom nieuprawnionym do wglądu, a w szczególności sporządzania z niej kopii, zdjęć czy też jej powielania i utrwalania na nośnikach elektronicznych.

Następnie zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 8 k.p.a. przez jednostronne i nieobiektywne wyjaśnienie sprawy, nie ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, pominięcie dowodów wskazanych w zażaleniu, ograniczenie się wyłącznie do własnych hipotez i to w oparciu o wybiórczy materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Jako nieporozumienie pełnomocnik skarżących odczytał uzasadnienie postanowienia, że udostepnienie akt jest czynności amaterialno-techniczną. Podkreślił, że czynność materialno-techniczna ma swoje unormowanie w konkretnym przepisie prawa i jest realizacją tej normy prawnej, zatem zasłanianie się przez DWINB i akceptowanie czynności materialno-technicznej jako samodzielnej czynności, bez powiązania jej z przepisem prawa materialnego stanowi ewidentne pogwałcenie prawa.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie odniósł się do istotnych zarzutów zażalenia, ponieważ przemilczał bezpodstawny zarzut odmówienia wnioskodawcom prawa strony w niniejszym postępowaniu, jak również nie podważył ważnego interesu strony w uzyskaniu żądanego uwierzytelnionego odpisu wniosku DWKPSP o wydanie dokumentów z akt odbioru zakończonej rozbudowy hotelu [...].

Organ wojewódzki nie wykazał w logiczny, rzeczowy sposób brak ważnego interesu wnioskodawców uzyskaniu uwierzytelnionego odpisu, bowiem stawianie pod adresem wnioskodawców pytań i to o charakterze prywatnym, odczytać należy jako ingerencja organu w konstytucyjne zasady wolności wnioskodawców.

Wskazane w skardze kwestie powodują, że skarżący utracili do organu zaufanie i zrodziła się obawa, że dokumentacja może ulec zagubieniu.

Skarżący wykazali zatem swój konkretny, aktualny, indywidualny i ważny interes upoważniający do spełnienia przez organ żądania wnioskodawców.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił przy tym zarzut skargi odnośnie wniosku z dnia 8 stycznia 2014r., wskazując, że pełnomocnik został poinformowany w siedzibie organu w dniu 7 stycznia 2014 r. o odesłaniu akt sprawy I instancji do tego organu wraz z zaskarżonym postanowieniem, a więc już po jego wydaniu. W chwili wydawania rozstrzygnięcia DWINB dysponował aktami sprawy, o czym świadczy adnotacja "+akta" na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez PINB skarżonego postanowienia. Poinformowano także pełnomocnika, że postanowienie DWINB ostatecznie kończy sprawę wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów i nie ma wymogu prawnego i uzasadnionej potrzeby przechowywania przez organ II instancji akt organu powiatowego. W razie wniesienia skargi do WSA organ występuje bowiem do organu I instancji o przekazanie akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a.").

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

W badanej przez Sąd sprawie ważne jest przede wszystkim prawidłowe odczytanie żądania pełnomocnika wnioskodawców skierowanego do organu nadzoru budowlanego i trybu w jakim oczekuje załatwienia tego żądania. Bezsporne jest, że w dniu 31 maja 2013 r. skarżący zwrócili się z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o kopię pisma KGPSP/KWPSP na podstawie, którego wydano dokumentacje projektową budowy hotelu [...] we W. oraz kserokopię upoważnienia wydanego osobie odbierającej przedmiotową dokumentację od PINB. W piśmie tym nie zawarto w sposób jednoznaczny w oparciu o jaką ustawę i przepisy w niej zawarte mają zostać wydane kserokopie tych pism. Dlatego też na skutek niezadowalającej odpowiedzi organu zawartej w piśmie-zawiadomieniu z dnia [...] r., kolejnym pismem (z dnia 30 sierpnia 2013 r.), profesjonalny pełnomocnik działający w imieniu M.J., A.J. i M. K. szczegółowo doprecyzował swój poprzedni wniosek (z dnia 31 maja 2013r.) poprzez zawarcie następującego żądania: " By wyeliminować przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dowolności interpretacji treści żądania moich mocodawców, składam kolejny raz w trybie art. 73 § 2 kpa wniosek z żądaniem wydania uwierzytelnionych odpisów z akt poniższych pism (podkreślenie wnioskodawcy):

1) wniosku (pisma) D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. w przedmiocie wydania kserokopii dokumentacji projektowej budynku Hotelu [...] we W. przy ul. S.,

2) Pełnomocnictwa bądź upoważnienia do odbioru w imieniu wnioskodawcy powyższej dokumentacji,

3) Postanowienia o wydaniu D. Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we W. dokumentacji budowlanej hotelu [...]."

W uzasadnieniu żądania pełnomocnik wskazał, że "celem wyeliminowania jakichkolwiek interpretacji przez organ treści niniejszego wniosku należy zaznaczyć, że wskazana podstawa prawna żądania, jednoznacznie określa meritum sprawy. Dodać należy, że organ nie może bezpodstawnie zasłaniać się, iż do powyższych pism nie mają zastosowania przepisy kpa (...)".

W dalszej treści pisma przywołał przepis art. 51 § 3 Konstytucji RP w myśl którego "Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbioru danych. Ograniczenie tego prawa może określać ustawa." W ocenie skarżących, organ nadzoru budowlanego usiłuje zbyć wnioskodawców nie rozstrzygnięciami prawnymi lecz tylko pismami zawiadamiającymi, które nie mają charakteru aktu rozstrzygającego w sprawie.

Jak podkreślił pełnomocnik, inwestor jest bowiem właścicielem projektów budowlanych, ma prawo żądania od organu ochrony swej własności, co nie zwalnia organu z tego obowiązku, mimo że równocześnie dokumentacja ta stanowi dowód w sprawie.

W tak jednoznacznie określonym przez wnioskodawców trybie, w jakim należy załatwić ich wniosek, obowiązkiem organu było zastosowanie się do wskazanego trybu postępowania.

W ocenie Sądu, na skutek tak sprecyzowanego wniosku, organy administracyjne, będąc związane żądaniem skarżących załatwienia wniosku w trybie przepisów Rozdziału II "Udostepnianie akt", w szczególności art. 73 k.p.a., podjęły prawidłowe rozstrzygnięcie.

Podkreślenia wymaga, że zakres obowiązku określonego w art. 73 k.p.a. wyznaczają przede wszystkim względy materialne. Jak podkreśla Zbigniew R. Kmieciak w swojej publikacji pt. "Zakres udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym"( w RPE i S rok LXX –zeszyt 2 – 2008) "Termin akta sprawy należy rozumieć szeroko(tzw. materialne pojecie akt sprawy). Obejmuje ono całą dokumentację dotyczącą konkretnego postępowania, nie tylko w postaci pism czy druków (podania, dowody doręczenia, ekspertyzy, opnie, protokoły, adnotacje, notatki, glosy), ale także w postaci zdjęć, map, rysunków, planów, szkiców itp. (...) Prawo wglądu odnosi się więc nie tylko do dokumentów papierowych, ale także taśm audio i wideo, mikrofilmów, mikrofisz czy nośników elektronicznych.(...) Jako akta sprawy (akta dotyczące postępowania) należy udostępnić nie tylko akta założone przez organ prowadzący postępowanie lub uzyskane od innych organów specjalnie dla danej sprawy, ale w zasadzie wszystkie akta związane z przedmiotem postępowania, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy." Oznacza to, że akta określonej indywidualnej sprawy obejmują wszystko to co zostało zgromadzone w prowadzonym postępowaniu od chwili wszczęcia postępowania (tylko niekiedy zalicza się do akt sprawy udokumentowane czynności wstępne) aż do zakończenia postępowania w formie decyzji administracyjnej (niekiedy ugody administracyjnej).

Zatem na podstawie art. 73 k.p.a. strona może żądać wydania uwierzytelnionej kserokopii nie jakiegokolwiek dokumentu będącego w posiadaniu organu administracji publicznej, lecz wyłącznie dokumentu zgromadzonego w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt k.p.a.

Pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia 23 kwietnia 2013 r. nie stanowi materiału dowodowego akt administracyjnych w sprawie rozbudowy budynku zamieszkania zbiorowego – Hotelu [...] przy ul. S. we W., zakończonych następującymi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi przez Prezydenta W. (będących w posiadaniu PINB dla m. W.): nr [...]. Tymczasem we wniosku z dnia 30 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżących jednoznacznie wskazał, że żąda wydania mu uwierzytelnionej kserokopii ww. pisma KWPSP( z 23 kwietnia 2013 r.), a więc pisma innego organu, które wpłynęło po blisko 3,5 roku od zakończenia podstępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy hotelu [...] , w oparciu o przepis art. 73 k.pa. W tej sytuacji, skoro pismo powyższe DKWPSP, którego kopii domagają się skarżący od organu nie zalicza się do materiału dowodowego akt administracyjnych zakończonych ww. decyzjami administracyjnymi, to nie było prawnie dopuszczalnym, w ocenie Sądu, domaganie się jego wydania w trybie art. 73 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga szczególnie fakt, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia prawidłowo i wyraźnie pouczył, że skarżący mają prawo ubiegać się o wydanie kserokopii przedmiotowego pisma w innym trybie, tj. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Tych dwóch trybów, tj. z art. 73 k.p.a. i z ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można bowiem utożsamiać. Należy podkreślić, że strona może żądać wglądu /wydania kserokopii do/z innych akt niż akta konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej, ale na podstawie przepisów szczególnych, do których niewątpliwie należy ustawa o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie art. 73 k.p.a.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nie zamyka bowiem drogi skarżącym do ubiegania się o wgląd lub wydanie uwierzytelnionej kserokopii żądanego pisma KWPSP w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ustawie tej znajdują się przepisy określające stosowną procedurę, w przypadku gdyby organ nie uwzględnił żądania składającego stosowny wniosek.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a. oraz zarzutu niepodważenia przez organ II instancji stwierdzenia organu powiatowego w zakresie odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu nie są słuszne, gdyż pismo Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia 23 kwietnia 2013 r. nie spowodowało wszczęcia żadnego postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów art. 1 k.p.a., a co zatem idzie nie jest zasadne ubieganie się o jego wydanie w trybie przepisów k.p.a., w tym art. 73 k.p.a.

Nie ma także żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy rozważanie zarzutu dotyczącego zanegowania przez skarżących wydania dokumentów projektowo-budowlanych innemu organowi administracji publicznej jako czynności materialno-technicznej.

Już tylko na marginesie należy dodać, co nie miało jednakże żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, że w dniu 8 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżących zapoznał się w Sądzie z aktami sprawy, w tym i żądanym od organu I instancji ww. pismem.

Odnośnie natomiast wydania pozostałych kopii dwóch pism, tj. pełnomocnictwa/upoważnienia dla osoby odbierającej dokumentację projektową i postanowienia organu o wydaniu tejże dokumentacji DKWPSP, należy podzielić w całości argumentację organu I instancji, że skoro organ nie jest w posiadaniu tychże pism, to nie było faktycznej możliwości wydania ich kserokopii. W złożonej skardze pełnomocnik skarżących odstąpił zresztą od tego żądania, wnosząc do Sądu o nakazanie przez Sąd organowi wydanie uwierzytelnionego odpisu tylko kopii pisma, na podstawie którego wydano przedmiotową dokumentację.

W tych okolicznościach uznać należy, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.