I SA/Bk 110/14

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł S. W. w Ł. (zwanemu dalej: "Skarżącym") dokonanie zwrotu do budżetu Miasta Ł. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2008-2009, udzielonej przez Miasto Ł. w 2012 r. w kwocie 409.044 zł tytułem wyrównania niedopłaconej należnej dotacji za w/w lata na prowadzenie 7 szkół, wraz z odsetkami, liczonymi

w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych od dnia przekazania w/w kwoty do dnia zapłaty, oraz zobowiązał Stowarzyszenie do zwrotu tych kwot

w wyznaczonym terminie na wskazane konto.

2. Po wniesieniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r.

nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało

w mocy decyzję Organu I instancji.

3. Na powyższą decyzję Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu, wnosząc

o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Organu

I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) brak w przepisach podstawy prawnej do uznania, że kwota wypłacona

z tytułu zasądzonego przez sąd cywilny wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. zaniżenia dotacji należnej za 2008 r. i 2009 r., staje się nową dotacją udzieloną

w 2012 r. w dniu wypłaty zasądzonych należności;

2) naruszenie art. 90 ust. 1-3c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej przywoływana jako "u.s.o."), poprzez brak jego zastosowania w zakresie w jakim zostały określone dotacje przyznane i wypłacone za poszczególne lata;

3) naruszenie art. 90 ust. 3e u.s.o. poprzez jego błędną interpretację,

że Prezydent Miasta Ł. może dokonywać kontroli dotacji, której nie wypłacił. Tymczasem, jak wskazał Skarżący, zgodnie z tym przepisem, kontrola dotacji należnych za poszczególne lata możliwa jest tylko w zakresie dotacji przyznanej (czyli wypłaconej) zgodnie z przepisami ustawy przez Miasto Ł. Skarżący podkreślił, że spór o wysokość dotacji zakończony prawomocnym orzeczeniem jednoznacznie wskazuje, że Miasto Ł. nie chciało przyznać Skarżącemu Stowarzyszeniu dotacji za poszczególne miesiące w latach 2008 i 2009 łącznie

na sumę 409.044 zł;

4) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1, art. 124 ust. 3 oraz 236, art. 252 ust. 1,

art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., zwana dalej: "u.f.p."), poprzez brak podstaw do ich zastosowania;

5) naruszenie przez Prezydenta Miasta Ł. oraz SKO powagi rzeczy osądzonej wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. (sygn. [...]), polegające na tym, że Prezydent poprzez inne ustalenie stanu faktycznego sprawy usiłuje za pomocą decyzji administracyjnej doprowadzić do zwrotu kwot zasądzonych wyrokiem sądowym;

6) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Organu

I instancji powinna być utrzymana w mocy podczas gdy powinna ona być uchylona;

7) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. – poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez brak uchylenia decyzji Organu I instancji i umorzenia postępowania;

8) art. 10 K.p.a. w zakresie w jakim Organ II instancji nie zawiadomił odwołującego się o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz o złożeniu ostatecznych wniosków w sprawie;

9) art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie jako dowodu w sprawie oraz w decyzji pisma z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz dołączonych do niego załączników – pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

5. Spór w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zasadności orzeczenia

o zwrocie przez Skarżącego należności stanowiącej uzupełnienie dotacji za lata 2008-2009, udzielonej przez Miasto Ł., przekazanej na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z odsetkami.

6. Wywód rozpocząć należy od istoty dotacji i cech swoistych stosunku dotacyjnego, by następnie przejść do dotacji tzw. "oświatowej".

W obecnym stanie prawnym ustawodawca przewidział definicję dotacji

i zawarł ją w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 126 u.f.p. dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Biorąc pod uwagę tę definicję legalną przyjąć zatem należy, że dotacją jest transfer budżetowy, który łącznie spełnia następujące cechy:

- podlega szczególnym zasadom rozliczania, (które w przypadku dotacji

z budżetu j.s.t. regulują art. 251 – 253 u.f.p.);

- jest udzielany na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;

- jest przeznaczony na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, przy czym wymóg ten towarzyszy obecnie każdemu transferowi dotacyjnemu. Nie ma bowiem znaczenia, czy dotacja ma charakter podmiotowy

(art. 131 u.f.p.), przedmiotowy (art. 130 u.f.p.), czy też celowy (art. 127 u.f.p.) – ustawodawca nakazuje bowiem spełnić wymóg realizacji zadania publicznego.

W tym kontekście oznacza to, że każda dotacja nosi znamiona "celowości",

co jednak w przypadku dotacji podmiotowej, czy przedmiotowej nie przydaje jej przymiotu "celowej".

Jak podnosi się w doktrynie, współczesna praktyka dotacyjna wskazuje,

że dotacja stanowi swoistą zapłatę za wykonanie zadania publicznego zleconego

do realizacji określonej jednostce, o czym może świadczyć sama instytucja zawieranych w tym zakresie umów dotacyjnych (por. A. Ostrowska, Komentarz

do art. 126 u.f.p., w: E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2013, s. 508-509).

Podkreślić jednak należy, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia "dotacja" w oderwaniu od terminów ustawowych towarzyszących tej instytucji, jak "budżet j.s.t", czy "szczególne zasady rozliczania". Zatem, aby w pełni odtworzyć definicję normatywną i oddać istotę instytucji dotacji z budżetu j.s.t. oraz wynikającego z tego stosunku dotacyjnego, sięgnąć należy także do norm zawartych w art. 211 u.f.p. oraz 251 u.f.p. w zw. z art. 252 u.f.p.

Zgodnie z normą wyrażoną w ustępie 1 art. 211, budżet j.s.t. jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Ust. 2 stanowi, że budżet j.s.t. jest uchwalany na rok budżetowy. Z kolei ust. 3 wskazuje,

iż rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Art. 251 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu j.s.t. w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Z kolei art. 251 ust. 3 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1 jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

W ust. 4 ustawodawca precyzuje pojęcie "wykorzystania dotacji" wskazując, że następuje ono w szczególności przez zapłatę za realizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Art. 252 ust. 1 u.f.p. wskazuje, że dotacje udzielone z budżetu j.s.t., wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub

w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami

w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2. Z kolei art. 252 ust. 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1 jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

7. W u.f.p. (art. 126) wskazuje się na trzy typy dotacji: 1) dotacje celowe

(art. 127 u.f.p.), 2) dotacje przedmiotowe (art. 130 u.f.p.) oraz 3) dotacje podmiotowe (art. 131 u.f.p.). Mimo, że wyróżnienie tych typów dotacji w przepisach ustawowych następuje jedynie w odniesieniu do wydatków budżetu państwa, w orzecznictwie przyjmuje się, że mają one zastosowanie także do dotacji z budżetów j.s.t.

(por. Wyrok TK z dnia 18 grudnia 2008 r., K 19/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 182).

Dotacje podmiotowe, jak wskazuje M. Pilich (komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, LEX 2013), mają bez wątpienia najszerzej określone przeznaczenie, dofinansowaniu nie podlega bowiem ani cel (przedsięwzięcie społecznie użyteczne), jak to ma miejsce w przypadku dotacji celowej, ani produkt (usługa), jak to ma miejsce w przypadku dotacji przedmiotowych. Ze środków dotacji podmiotowych wspierana jest natomiast określonego rodzaju działalność podmiotu prawnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego, także w przepisach materialnoprawnych rangi ustawowej określony zostaje krąg beneficjentów dotacji.

Beneficjent dotacji podmiotowej rozlicza się z otrzymanych środków publicznych dowodami poniesienia kosztów właściwych jej przeznaczeniu, które wynika łącznie z art. 131 u.f.p. i przepisów źródłowych dla konkretnej dotacji podmiotowej (w przypadku tej sprawy chodzi tu o art. 90 ust. 3d dodany przez ustawę nowelizującą u.s.o. z mocą obowiązującą od dnia 22 kwietnia 2009 r.

w brzmieniu: "dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone

na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki". Warto wskazać,

że ust. 3d art. 90 u.s.o. w takim brzmieniu obowiązywał do 1 stycznia 2014 r.).

Jak podnosi M. Pilich (op. cit.), dotychczas prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym dotacji udzielanej na podstawie art. 90 u.s.o. można przypisać charakter mieszany, podmiotowo-celowy; podmiotowy, gdy chodzi o przyznanie, celowy w zakresie wykorzystania przyznanych środków (podobne stanowisko zaprezentował także tut. Sąd w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. I SA/Bk 6/13). Stanowisko to jednak, co zasługuje na aprobatę, komentator poddał korekcie .

Dotacja "oświatowa", przyznawana jest na postawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Tą "odrębną ustawą" w tym przypadku jest ustawa o systemie oświaty, która w poszczególnych ustępach art. 90 statuuje podmiotowe prawo m.in. szkół niepublicznych do otrzymania dotacji z budżetów j.s.t. Prawu temu, co nie budzi wątpliwości, towarzyszy obowiązek poszczególnych j.s.t. do udzielenia takich dotacji, co wynika wprost z brzmienia art. 90 ust. 1, 2a (a nie uległo ono zmianie

od 1 stycznia 2008 r.): "otrzymują dotację", "dotacje (...) przysługują"’).

Powiązanie tej dotacji z budżetem j.s.t. uwidacznia się szczególnie w treści art. 90 ust. 2a u.s.o. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 2a u.s.o., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły

w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez j.s.t., o której mowa

w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Szczególnym rygorem u.s.o. objęła także sposób przekazywania dotacji, wskazując w art. 90 ust. 3c ich przekazanie na rachunek bankowy szkoły

w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia miesiąca (w takim brzmieniu przepis ten obowiązywał od 24 maja 2007 r. do 31 grudnia 2013 r.). Z kolei w art. 90 ust. 3e wskazano, że organy j.s.t., o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.

Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., odnoszącym się

do prawa organu stanowiącego j.s.t. do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, wyłącznie dopuszczalną formą kontroli przyznanej dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów na których przyznano dotację, jako że dotacja ma charakter podmiotowy. Nie podlega rozliczeniu dotacja w zakresie kierunków jej wykorzystania – celowości. Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. ‘rozliczenie dotacji’ należy rozumieć jako czynności z zakresu księgowości, rachunkowości o charakterze materialno-technicznym. Natomiast ‘tryb udzielania i rozliczania’ oznacza reguły

i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji. Chodzi więc o ilość uczniów jako podstawę udzielenia dotacji" (sygn. II GSK 1609/11).

Konkludując powyższe podkreślić należy, że z art. 90 u.s.o. wynika, że szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych otrzymują dotacje na każdego ucznia. Dotacje te mają charakter podmiotowy i mają na celu dofinansowanie bieżącej działalności ustawowo wskazanego podmiotu. Wysokość dotacji uzależniona jest od liczby uczniów, a warunkiem jej przyznania jest wskazanie przez osobę prowadzącą szkołę planowanej liczby uczniów w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wypełnienie wskazanych obowiązków daje zatem podstawę do uruchomienia danej szkole dotacji, która to jest (a nie "może być") przekazywania w sposób określony w art. 90 ust. 3c u.s.o., czyli w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia miesiąca, na rachunek bankowy szkoły.

8. Z analizy powyższych przepisów we wzajemnym powiązaniu oraz przedstawionej argumentacji wysnuć należy wniosek, że istotną cechą dotacji, w tym dotacji o której mowa w art. 90 u.s.o., i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z ‘roczności’ budżetu. Podkreślić należy, że poprzez zastosowanie sformułowania ‘dotacje udzielone z budżetu j.s.t. w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego’ podkreśla funkcjonującą w systemie finansów publicznych zasadę roczności (por. także A. Ostrowska, op. cit. s. 671 i komentarz

do analogicznie brzmiącego art. 168 u.f.p. odnoszącego się do dotacji z budżetu państwa).

Uwypuklić należy, że owa ‘roczność’, wynikająca z konstrukcji samego budżetu j.s.t., co do zasady dotyczy tak udzielającego dotacji, jak też podmiotu

ją otrzymującego i w konsekwencji rozliczającego. Skoro bowiem budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, to dotacja udzielana jest także na dany rok budżetowy, na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ona ograniczona.

Biorąc to pod uwagę uznać należy, że transfer należności z tytułu dotacji po upływie roku budżetowego (w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego, potwierdzającego wysokość nie przyznanej i nie wypłaconej a przysługującej należności), ‘czystą’ dotacją nie jest. Jest to natomiast wypłata należności, które należą się z tytułu dotacji, która nie została udzielona/przyznana i w konsekwencji wypłacona. Należność z tytułu nie wypłaconej w terminie (chodzi tu o rok, w którym dotacja powinna być wypłacona i rozliczona) dotacji przypomina de facto instytucję refundacji.

Wykorzystanie dotacji, jak wskazał ustawodawca, następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Zatem warunkiem sine qua non wykorzystania dotacji jest najpierw jej udzielenie, potem zaś realizacja zadań publicznych, na które została ona udzielona/przyznana. Nieprzypadkowa jest tu wskazana kolejność zdarzeń, w szczególności jeśli chodzi o dotacje oświatowe

o charakterze podmiotowym.

Wnioskując a contrario przyjąć należy, że jeżeli dotacji na realizację zadań

w danym roku nie przyznano/udzielono, to jednocześnie nie może być mowy o jej wykorzystaniu (jakimkolwiek, prawidłowym lub nie), co nie przeczy realizacji zadań publicznych np. z innych środków, niepochodzących z dotacji).

10. Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy wskazać należy,

że uzupełnienie dotacji za lata 2008-2009, przekazane na podstawie wyroku sądowego Skarżącemu w roku 2012, dotacją nie jest, i nie może tym samym podlegać rygorom stawianym instytucji dotacji, w tym jej rozliczeniu (ani za rok,

w którym należna dotacja przysługiwałaby – gdyż wówczas jej nie przyznano, ani tym bardziej za rok, w którym należność została wypłacona jako uzupełnienie dotacji

za lata poprzednie, co z kolei wynika z podmiotowego charakteru dotacji, o której mowa w art. 90 u.s.o. i ilości uczniów w danym roku jako podstaw udzielenia dotacji).

Skoro bowiem dotacji nie udzielono w roku, w którym powinna była ona zostać udzielona, to mimo realizacji zadań publicznych nie można jej (dotacji) było wykorzystać i w konsekwencji rozliczyć za rok, za który przysługiwała.

W konsekwencji także, nie można od podmiotu, który mimo braku dotacji

w roku, w którym podmiot ten powinien był ją otrzymać (co wynika z obligatoryjności dofinansowania niepublicznych szkół i placówek przez j.s.t. i co potwierdził sąd powszechny prawomocnym orzeczeniem), oczekiwać i wymagać, by dokonał rozliczenia wydatków, które zmuszony był ponieść z własnych (nie dotacyjnych) środków. Brak jest bowiem w przepisach prawa wymogu rozliczania wydatkowania – tak jak dotacji – własnych środków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych, tym bardziej, że do 22 kwietnia 2009 r. nie istniała podstawa prawna statuująca kierunek przeznaczenia dotacji, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie przez organy obu instancji prawa materialnego w opisanym powyższej stopniu, skutkuje tym, że nie ma potrzeby szczegółowego ustosunkowywania się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego. W realiach niniejszej sprawy, brak było podstawy prawnej domagania się od Skarżącego Stowarzyszenia zwrotu kwoty, przyznanej tytułem dotacji, na podstawie prawomocnego wyroku sądu.

11. Z podanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw.

z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności decyzji uzasadnia art. 152 tej ustawy

a w zakresie kosztów - art. 200 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).