III SA/Wa 2434/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania Z. M. (dalej: "Skarżący") od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezes Zarządu PFRON określił Skarżącemu wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r., na łączną kwotę 87.707,00 zł.

W odwołaniu Skarżący utrzymywał, że nie zalega z płatnościami wobec PFRON i zarzucił naruszenie art. 21 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji", poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu agencji pracy tymczasowej jako podmiotu zobowiązanego do wpłat na PFRON oraz przepisów postępowania, tj. art. 121, art. 122, art. 124, art. 187, art. 191 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: "O.p.".

Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił, że art. 21 ust. 1 i 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zobowiązuje pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Skarżący był zobowiązany do dokonywania wpłat na Fundusz oraz do składania deklaracji według ściśle określonego wzoru, ale z tych obowiązków nie wywiązał się.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Skarżącego, iż agencja pracy tymczasowej nie jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm.), dalej: "K.p.". Wskazał, że z przepisu art. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 166 poz. 1608 ze zm.) wynika, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II FSK 949/10.

Minister Pracy i Polityki Społecznej podał, że Skarżący prowadził działalność gospodarczą pod nazwą A. w K. i był pracodawcą, który przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w art. 21 ustawy o rehabilitacji, podlegał obowiązkowi wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Prezes Zarządu PFRON wszczął postępowanie mające na celu określenie wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r. i wezwał Skarżącego do przedstawienia dowodów będących w jego posiadaniu w postaci potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów, m.in. orzeczeń o stopniu niepełnosprawności pracowników, złożonych do ZUS deklaracji ZUS DRA, innych dokumentów potwierdzających stan zatrudnienia w okresie od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r. w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Skarżący nie nadesłał organowi wymaganych prawem deklaracji, ani żadnych danych, na których organ mógłby się oprzeć ustalając zobowiązanie, nie przedstawił również żadnych dowodów mogących potwierdzić, że informacje przekazane przez ZUS nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy, a zatrudnienie wykazywane w tych deklaracjach różni się od tego, które strona wykazałaby w deklaracjach PFRON.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji korzystając z uprawnień wynikających z art. 49c pkt 3 ustawy o rehabilitacji skorzystał z danych zgromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie składanych deklaracji ZUS przez Skarżącego i na ich podstawie ustalił, że Skarżący w ww. okresie, jako pracodawca, zatrudniał powyżej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy.

Organ odwoławczy uznał, że Prezes PFRON podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie przedstawił dowodów mogących potwierdzić, iż dane przekazane do ZUS nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy, a zatrudnienie wykazywane w tych deklaracjach różni się od tego, które należy wykazywać w deklaracjach PFRON. Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że nałożony przepisem art. 187 O.p. nakaz zebrania przez organ podatkowy w sposób wyczerpujący materiału dowodowego nie oznacza, że organ podatkowy ma obowiązek zastąpić w udokumentowaniu działalności gospodarczej podatnika (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2001 r., SA/Bk 1298/00, niepubl.). Podatnik powinien sam ujawnić wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (wyrok NSA z dnia 24 maja 2004 r., FSK 78/04 i FSK 79/04, niepubl.), zwłaszcza w sytuacji, gdy posiada on dowód, którym organ nie dysponuje (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., I SA/Łd 450/2001, niepubl.). Podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 21 § 3 O.p. organ podatkowy jest obowiązany wydać decyzję zawsze, kiedy postępowanie wykaże niewykonanie lub nieprawidłowe, co do wysokości, wykonanie zobowiązania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący ww. decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej zarzucił naruszenie:

1. art. 21 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że agencja pracy tymczasowej objęta jest przepisami oraz obowiązkami wynikającymi z ustawy o rehabilitacji, podczas gdy przepisy tej ustawy nie dotyczą agencji pracy tymczasowej z uwagi na fakt, iż ze względu na charakter działalności tego rodzaju podmiotów nie mają one faktycznego wpływu na wybór pracowników, których zatrudniają (w tym również zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych). Ekonomicznie bowiem z pracy tych osób korzysta pracodawca użytkownik. Wpłaty na PFRON są przy tym nieproporcjonalnie wysokie dla tego rodzaj podmiotów z uwagi na bardzo dużą liczbę pracowników, obsługiwanych przez agencje pracy tymczasowej w stosunku do rozmiarów działalności przedsiębiorstwa agencji.

2. art. 121, art. 122, art. 124, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 4 O.p. w związku z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezesa PFRON, mimo wystąpienia uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, których w toku postępowania dopuściły się organy administracji publicznej, polegających na:

a) naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej,

b) uchyleniu się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszeniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

- oparcie się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, które było prowadzone przez Prezesa PFRON,

- brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, w szczególności poprzez zupełny brak odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania,

- utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezesa PFRON mimo naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżący jest objęty wyrażonym w art. 21 ustawy o rehabilitacji obowiązkiem wpłat na PFRON.

W uzasadnieniu skargi Skarżący utrzymywał, że agencja pracy tymczasowej nie podlega przepisom ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Skarżącego, agencja pracy tymczasowej jest wprawdzie dla współpracujących z nią pracowników tymczasowych pracodawcą w znaczeniu formalnym, jednakże faktycznie praca jest świadczona na rzecz pracodawcy użytkownika, z którym agencja zawarła odpowiednią umowę. Jeśliby przyjąć, że agencje pracy tymczasowej są zobowiązane do wpłat na PFRON, to taka regulacja stanowiłaby całkowite zaprzeczenie celów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Agencje bowiem nie mają wpływu na to, czy pracodawca użytkownik zatrudni daną osobę niepełnosprawną. Instytucja obowiązkowych wpłat na PFRON nie spełniałaby więc w zupełności swojej funkcji promocji zatrudnienia osób niepełnosprawnych.

Skarżący wyjaśnił, że od początku prowadzenia działalności gospodarczej nie realizował obowiązków dot. PFRON od pracowników tymczasowych, których każdego miesiąca było kilkudziesięciu. Obowiązki te wypełniał od kilku pracowników agencji, składając pisma do PFRON informujące o ilości pracowników agencji (własnych) oraz pracowników tymczasowych. Zatem już po pierwszych miesiącach organ mógł powziąć wątpliwości, co do ewentualnych nieprawidłowości postępowania Skarżącego w wypełnianiu tych obowiązków. Proces ten jednak trwał kilka lat, co spowodowało, iż zaległości Skarżącego z tytułu wpłat na PFRON urosły do ogromnych - kilkudziesięciotysięcznych - kwot za każdy rok.

Skarżący zarzucił nieprawidłowość rachunkową wyliczeń zaległości

w poszczególnych miesiącach. Np. podstawą wyliczeń zaległości za grudzień 2009 r. są dokumenty ZUS, które dotyczą stanu zatrudnienia w miesiącu październiku 2009 r., tym samym nie mogą być prawidłową podstawą do wyliczenia zaległości z tytułu PFRON za grudzień 2009 r.. itd.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zarzut Skarżącego, iż podstawą wyliczeń zaległości za grudzień 2009 r. są dokumenty ZUS, które dotyczą stanu zatrudnienia w październiku 2009 r., uznał za niezrozumiały, gdyż z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż dane dotyczące zatrudnienia w październiku 2009 r. nie były podstawą do wyliczenia zaległości z tytułu PFRON za grudzień 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona. W niniejszej sprawie u podstaw sporu legło stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, iż agencja pracy tymczasowej, o której mowa w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych jest pracodawcą zobowiązanym mocą art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do wpłacania składek na Fundusz.

Dla rozstrzygnięcia tego sporu konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, gdyż to one regulują status agencji pracy tymczasowej. I tak, art. 1 tej ustawy stanowi, iż ustawa reguluje zasady zatrudniania pracowników tymczasowych przez pracodawcę będącego agencją pracy tymczasowej oraz zasady kierowania tych pracowników i osób niebędących pracownikami agencji pracy tymczasowej do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika. Z przytoczonego przepisu wprost wynika, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą dla pracowników tymczasowych.

Ustawa o zatrudnianiu pracowników tymczasowych nie zawiera definicji "pracodawcy", ale w art. 5 odsyła do stosowania przepisów prawa pracy w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie. Uprawnionym jest więc sięgnięcie do definicji "pracodawcy" zmieszczonej w Kodeksie pracy. Zgodnie z art. 3 K.p. pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników.

Stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 Nr 69, poz. 415, ze zm.) agencje zatrudnienia są instytucjami rynku pracy realizującymi zadania określone w tej ustawie. Zgodnie z ust. 4 ww. art. 6 agencjami zatrudnienia są podmioty wpisane do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, świadczące usługi w zakresie pośrednictwa pracy, pośrednictwa do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, poradnictwa zawodowego, doradztwa personalnego lub pracy tymczasowej. Z kolei art. 7 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych stanowi, iż agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas wykonania określonej pracy.

W świetle przytoczonych przepisów agencja pracy tymczasowej, o której mowa w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych spełnia wszystkie kryteria pracodawcy w rozumieniu art. 3 K.p. (jest jednostką organizacyjną zatrudniającą pracowników).

Ustawodawca przypisał agencji pracy tymczasowej funkcje należące do pracodawcy. Po pierwsze, umowę o pracę z pracownikiem tymczasowym zawiera agencja pracy tymczasowej (art. 9 i art. 13 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych). Po drugie, wynagrodzenie za pracę wypłaca pracownikowi tymczasowemu agencja pracy tymczasowej (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych). Po trzecie, świadectwo pracy wydaje pracownikowi tymczasowemu agencja pracy tymczasowej (art. 18a ust. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych).

Z przytoczonych regulacji bez wątpienia wynika, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą dla pracowników tymczasowych. Podnieść przy tym należy, iż ustawodawca w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych rozróżnia pojęcia "pracodawca użytkownik" i "pracodawca". Określenie "pracodawca użytkownik" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako pracodawca lub podmiot niebędący pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy wyznaczający pracownikowi skierowanemu przez agencję pracy tymczasowej zadania i kontrolujący ich wykonanie. Z przepisu tego wynika, że pracodawca użytkownik nie jest pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy. Jak już zaś wcześniej powiedziano, znaczenie terminu "pracodawca", zgodnie z wolą ustawodawcy, należy odkodowywać przez pryzmat postanowień art. 3 K.p.

Z woli ustawodawcy zostały przyjęte takie rozwiązania prawne, które agencję pracy tymczasowej sytuują jako pracodawcę, natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca obowiązany jest dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz. Żaden przepis prawa nie zwalnia agencji pracy tymczasowej będącej pracodawcą z obowiązku dokonywania wpłat na Fundusz, jest więc ona mocą ww. przepisu zobowiązania do ich dokonywania. Skoro tego nie czyniła, tak jak w niniejszej sprawie, Prezes PFRON prawidłowo określił wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON, m.in. na podstawie art. 21 § 3 O.p. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Podejmując działalność w formie agencji pracy tymczasowej Skarżący miał świadomość lub powinien mieć świadomość jakie regulacje prawne prawodawca przyjął w ww. ustawach. Powinien więc mieć świadomość, iż może zaistnieć taka oto sytuacja, że nie będzie mógł skorzystać z dobrodziejstwa art. 21 ust. 2 ustawy o rehabilitacji. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Argumenty podniesione w skardze i piśmie procesowym nie mogą być uwzględnione, gdyż de facto podważają one istotę przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań pranych. Tymczasem kwestia merytorycznej zasadności dokonanej przez racjonalnego ustawodawcę regulacji w omawianej materii pozostaje poza zakresem kontroli sądowej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 949/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, że przepisy normujące kwestię, która legła u podstaw niniejszego sporu nie budzą wątpliwości. Ustawodawca zdecydował, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą, więc rozważania Skarżącego np. na temat różnic pomiędzy pracodawcą a pracodawcą tymczasowym jest nieprzydatna Rozważania takie byłyby istotne, gdyby na gruncie przepisów nie można było zdefiniować tych dwóch pojęć i z przepisów nie wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości, czy agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą (taka sytuacja nie występuje).

Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, iż organ podatkowy nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, w sytuacji takiej jak występująca w niniejszej sprawie, tj. gdy dowody posiada Skarżący i pomimo wezwania do przedłożenia stosownych dokumentów, nie przedkłada ich organowi. W takiej sytuacji Fundusz jest uprawniony do skorzystania z danych zgromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 49c pkt 3 ustawy o rehabilitacji), co w niniejszej sprawie uczynił Prezes PFRON. Zatem wbrew zarzutom skargi nie zostały naruszone przepisy postępowania podatkowego. Zastrzeżeń nie budzi też uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wynika z niego jakie przepisy zostały zastosowane w sprawie, jaki stan faktyczny został ustalony w sprawie, dokonana została subsumcja norm prawnych do ustalonego stanu faktycznego oraz wskazano przesłanki, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania Minister Pracy i Polityki Społecznej poddał kontroli decyzję organu pierwszej instancji.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut skargi, iż podstawą wyliczeń zaległości za grudzień 2009 r. są dokumenty ZUS, które dotyczą stanu zatrudnienia w październiku 2009 r. Zauważyć trzeba, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił decyzję Prezesa PFRON z dnia [...]czerwca 2012 r. określającą Skarżącemu wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r., ponieważ dane o stanie zatrudnienia, na których oparł się organ pierwszej instancji wydając decyzję różnią się od uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zalecił temu organowi wyjaśnienie powstałych rozbieżności. Prezes PFRON wywiązał się z obowiązku nałożonego nań ww. decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. obszernie wyjaśniając jakie dane wziął pod uwagę ustalając stan zatrudnienia i wysokość opłat na Fundusz. W decyzji tej wyraźnie wskazano jaki stan zatrudnienia przyjęto w konkretnym miesiącu i wbrew stanowisku skargi podstawą wyliczeń zaległości za grudzień 2009 r. są dokumenty ZUS, które dotyczą stanu zatrudnienia w tym miesiącu. Wynika to z porównania znajdujących się aktach sprawy dokumentów z treścią ww. decyzji.

Zważywszy na zarzut skargi wyjaśnić jeszcze trzeba, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wydania decyzji na podstawie art. 21 § 3 O.p. (przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie mocą art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji) natychmiast lub w krótkim czasie po dopuszczeniu się nieprawidłowości przez podatnika. Przywołany przepis stanowi, iż jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zatem organ uprawniony jest do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania w każdym czasie, byle nastąpiło to przed upływem okresu przedawnienia zobowiązania.

Mając na uwadze powyższe Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.