II SA/Wa 63/14

Uzasadnienie

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., zwalniający posterunkową P. B. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.).

W uzasadnieniu rozkazu Komendant Główny Policji wskazał, co następuje:

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Komendant Miejski Policji w [...] wystąpił z wnioskiem o zwolnienie [...] P. B. – kursanta Ogniwa [...] Referatu Kontroli [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przedmiotowy wniosek uzasadniony został usunięciem policjantki ze szkolenia i wyłączeniem ze stanu słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego oraz nieprzerwanym przebywaniem na długotrwałych zwolnieniach lekarskich. P. B. otrzymuje wynagrodzenie pomimo, że nie pełni służby, a jej postępowanie uchybia zasadom sprawiedliwości społecznej. Komendant Miejski Policji w [...] podkreślił, że [...] P. B. została usunięta ze szkolenia podstawowego z powodu nieuzyskania zaliczenia przewidzianego w programie szkolenia, natomiast policjanta usuniętego ze szkolenia podstawowego nie kieruje się ponownie, zaś warunkiem uzyskania kwalifikacji zawodowych niezbędnych do mianowania na stanowisko służbowe jest ukończenie przez policjanta szkolenia zawodowego podstawowego. Dlatego dalsze pozostawanie [...] P. B. w służbie Komendant Miejski Policji w [...] uznał za bezcelowe.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wszczął postępowanie administracyjne w powyższym przedmiocie i w toku tego postępowania wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie zwolnienia ze służby w Policji [...] P. B. z uwagi na ważny interes służby.

Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...], pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wyrażającym opinię Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...], poinformował, że Zarząd Wojewódzki, po zapoznaniu się z materiałami postępowania stwierdza, że w jego ocenie nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zwolnienia [...] P. B. ze służby na podstawie wskazanego przepisu. W konkluzji swojego wystąpienia Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] zawnioskował o ponowne skierowanie [...] P. B. na kurs podstawowy do innej Szkoły Policji.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. zwolnił [...]. P. B. ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z dniem [...] września 2013 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż P. B. nie realizując żadnych obowiązków służbowych z powodu usunięcia ze szkolenia podstawowego, przebywając na długotrwałym zwolnieniu lekarskim (333 dni) w pełni korzysta z przysługujących jej praw, w tym prawa do uposażenia, prawa do urlopu oraz innych świadczeń pieniężnych. Ponadto policjantka nie uzyskała wiedzy i umiejętności niezbędnych do samodzielnego pełnienia służby i jej dalszego kontynuowania. Podkreślił, że warunkiem uzyskania kwalifikacji zawodowych, niezbędnych do mianowania na stanowisko służbowe jest ukończenie przez policjanta szkolenia zawodowego podstawowego, zaś w świetle obowiązujących przepisów nie kieruje się ponownie na szkolenie policjanta usuniętego ze szkolenia podstawowego. Tym samym dalsze pozostawanie P. B. w służbie należy uznać za bezcelowe. Na podstawie art. 108 § 1 Kpa rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby.

P. B. odwołała się od powyższego rozkazu do Komendanta Głównego Policji, który w całości podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W ocenie organu II instancji niezaprzeczalnym pozostaje, że sytuacja [...] P. B. wpływa negatywnie na organizację służby w jednostce. W kontekście zagrożenia zjawiskami przestępczymi, szczególne znaczenie posiada funkcjonowanie pionu służby prewencyjnej – do czego przyczynia się każdy policjant. P. B. mimo rocznego stażu służby nie ukończyła szkolenia podstawowego, co pozwoliłoby jej posiąść umiejętności i wiedzę niezbędną do realizacji zadań służbowych wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Rozkazem Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] września 2012 r. została usunięta ze szkolenia i wyłączona ze stanu słuchaczy szkolenia zawodowego podstawowego z powodu nieuzyskania zaliczenia przewidzianego w programie szkolenia zawodowego podstawowego. Jako podstawę prawną swojego działania Komendant Szkoły Policji w [...] wskazał § 43 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji (Dz. U. Nr 126, poz. 877, ze zm.). Przywołany przepis stanowi, iż słuchacza usuwa się ze szkolenia, jeżeli nie uzyskał zaliczenia lub nie zdał egzaminu przewidzianego w programie szkolenia zawodowego policjantów. Ponadto, w myśl § 46 ust. 2 tego aktu prawnego, nie kieruje się ponownie na szkolenie policjanta usuniętego ze szkolenia podstawowego.

W przywołanym rozkazie Komendant Szkoły Policji w [...] jako termin stawienia się policjanta w jednostce macierzystej wskazał dzień [...] września 2012 r. Od tego też dnia, aż do dnia zwolnienia ze służby, wymieniona przedkładała zaświadczenia lekarskie o niezdolności do służby.

Brak przeszkolenia zawodowego oraz ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia powodują, że zadania, które powinny być przydzielone [...] P. B. z konieczności obciążają innych policjantów. Może to rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkuje obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy. Powyższa sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. P. B. nie ukończywszy przeszkolenia podstawowego i nie realizując nałożonych na nią obowiązków jednocześnie w pełni korzysta z przysługujących jej praw policjanta.

Przytoczone powyżej argumenty, w ocenie organu, wypełniają nie tylko pojęcie ważnego interesu służby, ale szerzej – ważnego interesu społecznego. W ważnym interesie służby leży, aby nie pozostawał w stosunku służbowym policjant, który nie posiada jakichkolwiek kwalifikacji zawodowych (w związku z czym, stosownie do art. 34 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, nie może być mianowany na stanowisko służbowe, a także nie może wypełniać podstawowych czynności policjanta), nie może ich – w świetle obowiązujących przepisów – nabyć, a dodatkowo przebywa na zwolnieniu lekarskim.

Art. 41 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy stanowi jedyną możliwą podstawę prawną rozwiązania stosunku służbowego z P. B. Nie jest bowiem możliwe zastosowanie choćby art. 41 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy (zwolnienie w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej), albowiem nie jest możliwe przeprowadzenie opiniowania wobec policjanta stale nieobecnego w służbie i niewykonującego żadnych zadań i czynności służbowych.

Organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, której nie może wypełniać w przypadku gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić. W kontekście powyższego Komendant Główny Policji wskazał, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 Kpa, gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. Wskazać przy tym należy, iż w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki czynności dotyczących stosunku służbowego policjantów.

Polemizując z zarzutami odwołania organ wskazał, iż w sprawie bezspornym jest, że powodem usunięcia wymienionej ze szkolenia i wyłączenia ze stanu słuchaczy było – jak wynika z rozkazu personalnego Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] września 2012 r. – nieuzyskanie zaliczenia przewidzianego w programie szkolenia zawodowego podstawowego. Nie jest w tej sytuacji rolą Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jako organu I instancji, ani też Komendanta Głównego Policji jako organu odwoławczego, ustalanie czy w dniu [...] września 2012 r. podczas składania egzaminu komisyjnego P. B. w istocie znajdowała się w stanie psychofizycznym umożliwiającym jej udział w zaliczeniu komisyjnym, tym bardziej, że w istocie byłoby to postępowanie polegające na podważeniu treści oświadczenia, jakie wymieniona złożyła przed przystąpieniem do egzaminu. Słusznie zatem Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał za nieuzasadnione żądanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika strony, a odnoszących się do przebiegu leczenia oraz jej stanu zdrowia. Powyższe dowody nie mogłyby bowiem wpłynąć na ocenę zaistniałego stanu faktycznego, tj. sytuacji, gdy w służbie pozostaje policjant nieposiadający jakichkolwiek kwalifikacji zawodowych, nieposiadający w świetle obowiązujących przepisów możliwości zdobycia tychże kwalifikacji zawodowych, a ponadto pozostający na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

Nie jest rolą organów w tej sprawie ponowne badanie okoliczności nieuzyskania przez wymienioną zaliczenia przewidzianego w programie szkolenia zawodowego podstawowego.

Sprawa postępowania powypadkowego oraz przebiegu szkolenia zawodowego, w którym uczestniczyła P. B. w Szkole Policji w [...], jak również jej usunięcia z tego szkolenia, stała się przedmiotem korespondencji pomiędzy Przewodniczącym Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] a Zastępcą Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji, w której wskazano m. in., że nie znaleziono podstaw do uchylenia rozkazu z dnia [...] września 2012 r. Komendanta Szkoły Policji w [...] o usunięciu wymienionej ze szkolenia podstawowego i wyłączeniu ze stanu słuchaczy.

Komendant Główny Policji nie przeczy, że przebywanie P. B. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim może mieć związek z urazem, jakiego doznała w dniu [...] września 2012 r. podczas odbywania szkolenia zawodowego podstawowego. Jednakże fakt ten nie może skutkować dalszym bezterminowym pozostawaniem w służbie policjanta nieposiadającego żadnych kwalifikacji zawodowych, i tak już przez ponad 10 miesięcy niewykonującego jakichkolwiek czynności służbowych. Na ocenę tej sytuacji nie mogą też wpłynąć zastrzeżenia wobec sposobu przeprowadzenia postępowania powypadkowego ani ustalenie czy uraz ten miał charakter wypadku pozostające w związku ze służbą czy też nie.

Natomiast, co do wniosku zawartego w opinii Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] z dnia [...] lipca 2013 r., o ponowne skierowanie policjantkę na kurs podstawowy, do innej Szkoły Policji, należy podkreślić, że działania takiego w sposób bezpośredni zabraniają przepisy obowiązujące w tym zakresie prawa (§ 46 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 9 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji – Dz. U. Nr 126, poz. 877, ze zm.).

P. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, zarzucając:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

- przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie;

- przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jedynie formalne uzyskanie opinii organizacji zawodowej bez faktycznego odniesienia się do treści tej opinii w wydanym rozstrzygnięciu;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- przepisu art. 7 Kpa, polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji o zwolnieniu [...] P. B. ze służby w Policji;

- przepisu art. 24 § 3 Kpa, poprzez niewyłącznie od udziału w postępowaniu pracownika organu administracji publicznej w osobie Zastępcy Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji, [...] T. S., do bezstronności którego przy wydawaniu decyzji zachodzą uzasadnione wątpliwości;

- przepisu art. 107 Kpa, poprzez niepełne uzasadnienie rozkazu personalnego i skopiowanie uzasadnienia organu I instancji, co skutkowało nierozpoznaniem merytorycznym części zarzutów i nieuwzględnieniem ich przy wydawaniu decyzji;

- przepisu art. 108 § 1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, co spowodowało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku podstaw ku temu.

W konkluzji skargi P. B. wnosiła o:

uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.;

uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego rozkazowi personalnemu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymanego w mocy przez rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r.;

zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m. in., iż powody nieukończenia przez nią szkolenia podstawowego mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

P. B. uległa wypadkowi podczas pobytu na szkoleniu w Szkole Policji w [...], zaś zdarzenie stanowiło wypadek w służbie. Wzięła udział w egzaminie, mimo że jej stan zdrowa nie pozwalał na efektywne przystąpienie do niego. Powoływanie się przez organy Policji na złożone przez skarżącą oświadczenie o gotowości przystąpienia do egzaminu nie ma przy tym znaczenia o tyle, że nie pozostawiono jej w tym zakresie wyboru i nie wskazano możliwości późniejszego ponownego przystąpienia do szkolenia, czy do samego egzaminu. To stan zdrowia skarżącej uniemożliwił jej ukończenie szkolenia, a zatem to on był pierwotną przyczyną usunięcia ze służby, zaś nieukończenie szkolenia było jedynie skutkiem doznanego przez nią urazu. Okoliczności te nie zostały w ogóle uwzględnione przy wydawaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, co z pewnością miało wpływ na jego treść.

Rolą zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego było zbadanie – poprzez przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego – rzeczywistej przyczyny usunięcia skarżącej ze szkolenia. W przeciwnym wypadku okazałoby się bowiem, iż rozkaz o usunięciu ze szkolenia i wyłączeniu ze stanu słuchaczy jest nie tylko niezaskarżalny, ale także nieweryfikowalny na dalszym etapie postępowania, a jednocześnie stanowi podstawę do wydania dalszych decyzji wobec P. B. (w tym w szczególności decyzji o usunięciu ze służby w Policji). Nie można uznać, że Komendant Wojewódzki Policji jest związany treścią rozkazu personalnego o usunięciu ze szkolenia i że już przez samo wydanie takiego rozkazu traci kompetencje do samodzielnego badania w toku postępowania w przedmiocie usunięcia ze służby, traci kompetencje do ustalenia, jaka jest przyczyna nieukończenia szkolenia. Stanowiłoby to bowiem naruszenie zasad prawa administracyjnego, w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie czynności tychże nie podjęto zarówno z urzędu, jak i pomimo wniosku skarżącej. Takie zachowanie organów administracji publicznej stanowi naruszenie praw obywatela, które to prawa znajdują się pod ochroną przepisów Kpa.

Jak podkreślił Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] w opinii z dnia [...] lipca 2013 r., skarżąca z jednej strony czuła na sobie presję przełożonego, a z drugiej bała się usunięcia ze Szkoły Policji. W tym stanie rzeczy nie można złożonego przez nią oświadczenia (o możliwości przystąpienia do egzaminu) traktować jako w pełni suwerennego, niezależnego i zgodnego z jej samopoczuciem, wolą oraz stanem wiedzy na temat jej zdrowia. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę na żadnym etapie postępowania.

W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] stwierdził, że w jego ocenie że nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zwolnienia P. B. ze służby z powodu ważnego interesu służby. Podkreślono, iż jej absencja chorobowa jest skutkiem wypadku w służbie i nie może być podnoszona jako argument do zwolnienia. Zwrócono również uwagę, iż Szkoła Policji mimo posiadanej w tej sprawie wiedzy i obowiązku świadomie nie podjęła z urzędu czynności związanych z wypadkiem, co spowodowało przystąpienie przez funkcjonariuszkę do egzaminu w stanie zdrowia, który na to nie pozwalał. Wypunktowane liczne zastrzeżenia, co do samego przebiegu egzaminu i okoliczności, w jakich P. B. otrzymała ocenę niedostateczną.

Złożenie oświadczenia potwierdzającego stan psychiczny przez [...] B. nastąpiło wskutek presji przełożonego i ryzyka usunięcia ze Szkoły Policji, a także, że złożenie takiego oświadczenia nie jest przewidziane w rozporządzeniu MSWiA z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji.

Organ do powyższych argumentów nie ustosunkował się.

Rozkaz personalny z dnia [...] października 2013 r. został podpisany przez Zastępcę Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji Komendy Głównej Policji, [...] T. S.. [...] T. S. już wcześniej zajmował stanowisko w niniejszej sprawie. Złożył on podpis pod pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] (co pozwala na wysunięcie tezy, iż jest on autorem tego pisma). Pismo to zawierało stanowisko i wyjaśnienie w przedmiocie ponownego skierowania na szkolenie zawodowe podstawowe P. B., w tym m. in. twierdzenia, iż P. B. posługiwała się "ściągą", "podjęła suwerenną i w pełni przemyślaną decyzję o uczestniczeniu w zajęciach dydaktycznych", "należy domniemywać, że P. B. nie uznała doznanego wówczas urazu jako wypadku w służbie", "zdarzenie z dnia [...] września 2012 r. nie jest wypadkiem w związku z pełnieniem służby w Policji" czy wreszcie "nie znajduję również podstaw do uchylenia rozkazu z dnia [...] września 2012 r.".

Powyższe wyraźnie dowodzi, iż [...] T. S. powinien był zostać wyłączony od udziału w postępowaniu, z uwagi na okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Zawarte w cytowanym piśmie stwierdzenia bezsprzecznie wskazują na to, że już przed otrzymaniem odwołania od rozkazu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] miał on wyrobione zdanie na temat sytuacji skarżącej.

Niewątpliwie wydanie decyzji (rozkazu) przez osobę, która już zajęła stanowisko w sprawie, budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy przy wydawaniu decyzji zachowa ona bezstronność i nie oprze się na zajętym już uprzednio stanowisko. W związku z tym jedynym dopuszczalnym posunięciem winno być wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu.

Użycie w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Komendant Główny Policji nie wykazał, że nie jest możliwe zastosowanie innego rozwiązania niż zwolnienie ze służby. Należy zwrócić uwagę na podane w rozkazie organu II instancji (powtórzone za rozkazem organu I instancji) uzasadnienie, z którego wynika, że przyczyną zwolnienia ze służby jest pobieranie wynagrodzenia, mimo niespełnienia służby, co uchybia interesowi społecznemu. Tymczasem jest wręcz przeciwnie – osobie poszkodowanej wskutek wypadku w służbie powinna zostać udzielona wszelka niezbędna pomoc, a w żadnym wypadku nie mogą spotkać ją represje z tego tytułu. Trudno uznać, by ważny interes służby mógł przemawiać za zwolnieniem z niej policjantki, która nie uchybiła swoim obowiązkom i która nie wykonuje czynności związanych z pełnioną służbą z przyczyn niezawinionych i niezależnych od niej. Nie można podzielić wyrażonej pośrednio tezy, jakoby fakt przebywania skarżącej na zwolnieniu lekarskim przemawiał za zwolnieniem jej ze służby ze względu na ważny interes służby, skoro kontuzja, której doznała skarżąca, stanowiła wypadek w służbie.

P. B. przebywa na zwolnieniach lekarskich od ponad roku. Nie jest zrozumiałe, dlaczego nagle konieczne stało się nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i jakie szkody miałoby wyrządzić nienadanie takiego rygoru.

P. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, zarzucając:

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

- przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie;

- przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jedynie formalne uzyskanie opinii organizacji zawodowej, bez faktycznego odniesienia się do treści tej opinii w wydanym rozstrzygnięciu;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- przepisu art. 7 Kpa, polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji o zwolnieniu [...] P. B. ze służby w Policji;

- przepisu art. 24 § 3 Kpa, poprzez niewyłącznie od udziału w postępowaniu pracownika organu administracji publicznej w osobie Zastępcy Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji, [...] T. S., do bezstronności którego przy wydawaniu decyzji zachodzą uzasadnione wątpliwości;

- przepisu art. 107 Kpa, poprzez niepełne uzasadnienie rozkazu personalnego i skopiowanie uzasadnienia organu I instancji, co skutkowało nierozpoznaniem merytorycznym części zarzutów i nieuwzględnieniem ich przy wydawaniu decyzji;

- przepisu art. 108 § 1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, co spowodowało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku podstaw ku temu.

W konkluzji skargi P. B. wnosiła o:

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji – rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.;

a. uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego rozkazowi personalnemu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymanego w mocy przez rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r.,

b. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała miedzy innymi, iż powody nieukończenia przez nią szkolenia podstawowego mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

P. B. uległa wypadkowi podczas pobytu na szkoleniu w Szkole Policji w [...], zaś zdarzenie stanowiło wypadek w służbie. Wzięła udział w egzaminie, mimo że jej stan zdrowa nie pozwalał na efektywne przystąpienie do niego. Powoływanie się przez organy Policji na złożone przez skarżącą oświadczenie o gotowości przystąpienia do egzaminu nie ma przy tym znaczenia o tyle, że nie pozostawiono jej w tym zakresie wyboru i nie wskazano możliwości późniejszego ponownego przystąpienia do szkolenia, czy do samego egzaminu. To stan zdrowia skarżącej uniemożliwił jej ukończenie szkolenia, a zatem to on był pierwotną przyczyną usunięcia ze służby, zaś nieukończenie szkolenia było jedynie skutkiem doznanego przez nią urazu. Okoliczności te nie zostały w ogóle uwzględnione przy wydawaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, co z pewnością miało wpływ na jego treść.

Rolą zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego było zbadanie – poprzez przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego – rzeczywistej przyczyny usunięcia skarżącej ze szkolenia. W przeciwnym wypadku okazałoby się bowiem, iż rozkaz o usunięciu ze szkolenia i wyłączeniu ze stanu słuchaczy jest nie tylko niezaskarżalny, ale także nieweryfikowalny na dalszym etapie postępowania, a jednocześnie stanowi podstawę do wydania dalszych decyzji wobec P. B. (w tym w szczególności decyzji o usunięciu ze służby w Policji). Nie można uznać, że Komendant Wojewódzki Policji jest związany treścią rozkazu personalnego o usunięciu ze szkolenia i że już przez samo wydanie takiego rozkazu traci kompetencje do samodzielnego badania w toku postępowania w przedmiocie usunięcia ze służby, traci kompetencje do ustalenia, jaka jest przyczyna nieukończenia szkolenia. Stanowiłoby to bowiem naruszenie zasad prawa administracyjnego, w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie czynności tychże nie podjęto zarówno z urzędu, jak i pomimo wniosku skarżącej. Takie zachowanie organów administracji publicznej stanowi naruszenie praw obywatela, które to prawa znajdują się pod ochroną przepisów Kpa.

Jak podkreślił Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] w opinii z dnia [...] lipca 2013 r., skarżąca z jednej strony czuła na sobie presję przełożonego, a z drugiej bała się usunięcia ze Szkoły Policji. W tym stanie rzeczy nie można złożonego przez nią oświadczenia (o możliwości przystąpienia do egzaminu) traktować jako w pełni suwerennego, niezależnego i zgodnego z jej samopoczuciem, wolą oraz stanem wiedzy na temat jej zdrowia. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę na żadnym etapie postępowania.

W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] stwierdził, że w jego ocenie że nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zwolnienia P. B. ze służby z powodu ważnego interesu służby. Podkreślono, iż jej absencja chorobowa jest skutkiem wypadku w służbie i nie może być podnoszona jako argument do zwolnienia. Zwrócono również uwagę, iż Szkoła Policji mimo posiadanej w tej sprawie wiedzy i obowiązku świadomie nie podjęła z urzędu czynności związanych z wypadkiem, co spowodowało przystąpienie przez funkcjonariuszkę do egzaminu w stanie zdrowia, który na to nie pozwalał. Wypunktowane liczne zastrzeżenia, co do samego przebiegu egzaminu i okoliczności, w jakich P. B. otrzymała ocenę niedostateczną.

Złożenie oświadczenia potwierdzającego stan psychiczny przez [...] B. nastąpiło wskutek presji przełożonego i ryzyka usunięcia ze Szkoły Policji, a także, że złożenie takiego oświadczenia nie jest przewidziane w rozporządzeniu MSWiA z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji.

Organ do powyższych argumentów nie ustosunkował się.

Rozkaz personalny z dnia [...] października 2013 r. został podpisany przez Zastępcę Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji Komendy Głównej Policji, [...] T. S. [...] T. S. już wcześniej zajmował stanowisko w niniejszej sprawie. Złożył on podpis pod pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] (co pozwala na wysunięcie tezy, iż jest on autorem tego pisma). Pismo to zawierało stanowisko i wyjaśnienie w przedmiocie ponownego skierowania na szkolenie zawodowe podstawowe P. B. w tym m.in. twierdzenia, iż P. B. posługiwała się "ściągą", "podjęła suwerenną i w pełni przemyślaną decyzję o uczestniczeniu w zajęciach dydaktycznych", "należy domniemywać, że P. B. nie uznała doznanego wówczas urazu jako wypadku w służbie", "zdarzenie z dnia [...] września 2012 r. nie jest wypadkiem w związku z pełnieniem służby w Policji" czy wreszcie "nie znajduję również podstaw do uchylenia rozkazu z dnia [...] września 2012 r.".

Powyższe wyraźnie dowodzi, iż [...] T. S. powinien był zostać wyłączony od udziału w postępowaniu, z uwagi na okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Zawarte w cytowanym piśmie stwierdzenia bezsprzecznie wskazują na to, że już przed otrzymaniem odwołania od rozkazu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] miał on wyrobione zdanie na temat sytuacji skarżącej.

Niewątpliwie wydanie decyzji (rozkazu) przez osobę, która już zajęła stanowisko w sprawie, budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy przy wydawaniu decyzji zachowa ona bezstronność i nie oprze się na zajętym już uprzednio stanowisko. W związku z tym jedynym dopuszczalnym posunięciem winno być wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu.

Użycie w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Komendant Główny Policji nie wykazał, że nie jest możliwe zastosowanie innego rozwiązania niż zwolnienie ze służby. Należy zwrócić uwagę na podane w rozkazie organu II instancji (powtórzone za rozkazem organu I instancji) uzasadnienie, z którego wynika, że przyczyną zwolnienia ze służby jest pobieranie wynagrodzenia, mimo niespełnienia służby, co uchybia interesowi społecznemu. Tymczasem jest wręcz przeciwnie - osobie poszkodowanej wskutek wypadku w służbie powinna zostać udzielona wszelka niezbędna pomoc, a w żadnym wypadku nie mogą spotkać ją represje z tego tytułu. Trudno uznać, by ważny interes służby mógł przemawiać za zwolnieniem z niej policjantki, która nie uchybiła swoim obowiązkom i która nie wykonuje czynności związanych z pełnioną służbą z przyczyn niezawinionych i niezależnych od niej. Nie można podzielić wyrażonej pośrednio tezy, jakoby fakt przebywania skarżącej na zwolnieniu lekarskim przemawiał za zwolnieniem jej ze służby ze względu na ważny interes służby, skoro kontuzja, której doznała skarżąca, stanowiła wypadek w służbie.

P. B. przebywa na zwolnieniach lekarskich od ponad roku. Nie jest zrozumiałe, dlaczego nagle konieczne stało się nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i jakie szkody miałoby wyrządzić nienadanie takiego rygoru.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga jest zasadna.

Art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji umożliwia zwolnienie policjanta ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby. Takie sformułowanie przepisu stanowi, iż zwolnienie ze służby jest fakultatywne i wymaga wykazanie przez organ w drodze uznania administracyjnego, że zwolnienie policjanta jest rzeczywiście w zaistniałym stanie faktycznym sprawy niezbędne dla dobra służby.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy Policji obu instancji nie wykazały aby w powyższym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki uzasadniające zwolnienie P. B. ze służby w Policji, które to przesłanki stanowiły by jednocześnie dobro tej służby.

Organy obu instancji w sposób bardzo pobieżny odniosły się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a zwłaszcza, co do przyczyn czasowej niezdolności do służby policjantki oraz nie dostrzegły związku przyczynowo skutkowego pomiędzy doznanym wypadkiem w trakcie szkolenia a treścią rozkazu Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] września 2012 r. o usunięciu policjantki ze szkolenia.

Przypomnieć tu należy, iż od dnia [...] lipca 2012 r. P. B. odbywała w Szkole Policji w [...] szkolenie podstawowe.

W dniu [...] września 2012 r., przebywając na tym szkoleniu, doznała wypadku – skręcenia stopy z oderwaniem fragmentu kostnego kości skokowej, co spowodowało, iż w następstwie tego wypadku od dnia [...] września 2013 r. przez 333 dni przebywała na zwolnieniu lekarskim. Z powodu powyższego wypadku policjantka nie uczestniczyła w ostatnich trzech tygodniach szkolenia, które kończyło się egzaminem, albowiem od dnia [...] września 2012 r. przebywała w domu i była poddana dalszemu leczeniu w poradni chirurgicznej (dane z protokołu powypadkowego).

W dniu [...] września 2012 r., w bliżej nieustalonych okolicznościach, policjantka podpisuje oświadczenie stwierdzające, że jej stan psychofizyczny umożliwia jej bez ograniczeń udział w egzaminie z tymże dniu. Pozostaje zatem niewyjaśnione pytanie - na jakiej podstawie prawnej zostało od niej odebrane powyższe zaświadczenie, skoro od dnia [...] września 2012 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim i nie uczestniczyła w zajęciach szkoleniowych oraz na jakiej podstawie policjantka uzyskała zaliczenia niezbędne do dopuszczenia do egzaminu, przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji, skoro w całym szkoleniu nie uczestniczyła z uwagi na zwolnienie lekarskie. Wskazać tu należy, iż przepisy powyższego rozporządzenia przewidują szczegółowe ocenianie słuchacza z zakresu opanowania wiedzy i umiejętności (§ 26) poprzez ocenianie na bieżąco oraz okresowo (§ 27,§ 28, § 29). Nadto z przepisu § 33 ust. 2 wyraźnie wynika, iż do egzaminu dopuszcza się słuchacza, który uzyskał zaliczenia wymagane programem szkolenia zawodowego policjantów.

Wskazać tu także należy, iż rozkazem Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] września 2012 r. policjantka zostaje usunięta ze szkolenia w trybie § 46 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji, jednakże dlaczego wcześniej nie zastosowano wobec P. B. § 43 ust. 1 pkt. 5) – zwolnienia jej ze szkolenia w związku z przerwą w szkoleniu spowodowaną długotrwałą chorobą oraz nie zastosowano § 45 ust. 1 ewentualnie ust. 3 umożliwiającego dokończenie szkolenia. Dlaczego także w treści przedmiotowego rozkazu Komendanta Szkoły Policji w [...] nie zawarto obligatoryjnego w niniejszej sytuacji zapisu wskazanego w § 47 ust. 2 rozporządzenia – "przewidziany do egzaminu końcowego poprawkowego".

Podkreślenia wymaga tu także okoliczność, iż przepisy nie przepisują możliwości odwołania słuchacza od rozkazu Komendanta Szkoły Policji.

Także poważne obawy budzi fakt, iż wypadek, któremu uległa P. B. został zgłoszony dopiero w dniu [...] października 2012 r. a protokół powypadkowy pochodzi z dnia [...] lutego 2013 r., zaś całe postępowania zostało zakończone w dniu [...] kwietnia 2013 r. – gdy skarżąca pokwitował otrzymanie protokołu. W tym zakresie, pomimo odnotowanie wypadku w księdze przebiegu służby (wpis w tej księdze o godzinie 22:15) oraz powiadomienia o nim dowódcy plutonu oraz dyżurnego Szkoły Policji w [...] (zapisy z protokołu powypadkowego), nikt z przełożonych nie wszczyna procedury powypadkowej, zostaje ona dopiero wszczęta przez policjantkę w dniu [...] października 2012 r.

Niniejszej sprawy, co do powyższych okoliczności rzeczywistej przyczyny usunięcia ze szkolenia oraz przyczyny absencji chorobowej - wskazywanych w postępowaniu administracyjnych przez skarżącą oraz przez Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów Województwa [...] (pismo z dnia [...] lipca 2013 r.) - oba organy policji w ogóle nie wyjaśniły. Poprzestały w tej materii jedynie na stwierdzeniu, iż nie kieruje się ponownie na szkolenie policjanta usuniętego ze szkolenia podstawowego (§ 46 ust. 2 powyższego rozporządzenia) i z tego powodu skonstatowały, iż brak uzyskania przez P. B. wymaganej wiedzy i umiejętności niezbędnych do pełnienia służby w Policji oraz długa absencja chorobowa, stanowi o zaistnieniu przesłanki ważnego interesu służby, przemawiającego za zwolnieniem P. B. ze służby, w ramach art. 41 ust. 2 pkt 5) ustawy pragmatycznej.

Także w trakcie trwania 333 dni zwolnienia lekarskiego P. B. organ nigdy nie kwestionował jego prawidłowości, a także nie dokonał ustalenia czy policjantka, na skutek doznanego wypadku w ogóle nadaje się do służby w Policji.

Dlatego bez wyjaśnienia tych wszystkich powyższych zagadnień, które z przyczyny losowej wyłączyły P. B. z możliwości kontynuowania szkolenia i w dalszym następstwie stanowiły przyczynę jej absencji chorobowej, nie można w ogóle mówić o prawidłowym wydaniu decyzji uznaniowej, skoro podstawowe elementy stanowiące o ważeniu przez organ wszelkich istotnych zagadnień w niniejszej sprawie zostały pominięte.

Wskazać tu także należy, iż instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5) ustawy pragmatycznej wymaga rzetelnego wykazania z jakich przyczyn dany policjant nie może pełnić służby w Policji. Ustawodawca nie wskazał tu katalogu takich przyczyn, ograniczając się w tej materii do obowiązku wykazania przez organ ważnego interesu służby, przemawiającego za zwolnieniem danego policjanta. Na ogół sytuacja taka występuje, gdy policjant swoim zachowaniem narusza wizerunek Policji, gdy jest oskarżony o popełnienie przestępstwa w związku z pełnioną służbą, albo nadużywa zwolnień lekarskich i jednocześnie torpeduje działania organu do ustalenia jego rzeczywistego stanu zdrowia. W niniejszej sprawie żadna z takich - albo podobnych do wyżej wskazanych przykładowych sytuacji nie występuje.

W konsekwencji powyższego także chybione jest zastosowanie przez organ pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego, bez dokładnego wykazania dlaczego było to niezbędne dla dobra służby.

W tym stanie sprawy zasadne są zarzuty skargi – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik, to jest art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i związane z obowiązkiem właściwego ważenia interesów w tym właściwej oceny interesu służby – naruszenia procedury administracyjnej, to jest art. 7, art. 107 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił również zasadność zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez organ drugiej instancji przepisu art. 24 § 3 Kpa, albowiem [...] T. S. podpisywał zaskarżoną decyzję i jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji podpisywał pisma do Przewodniczącego NSZZ Policjantów oraz w swoich wystąpieniach wskazywał na swój pogląd w przedmiotowej sprawie. Powyższe okoliczności mogą wskazywać na brak obiektywizmu w podejmowaniu decyzji drugoinstancyjnej oraz wyczerpują przesłanki wskazane w art. 24 § 3 Kpa.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ winien ustalić jakie były rzeczywiste przyczyny nieuzyskania przez P. B. zaświadczenia ukończenia szkolenia podstawowego i dokonać prawidłowego wyważenia dóbr stanowiących o ważnym interesie służby w aspekcie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz w aspekcie ewentualnej możliwości zastosowania wobec P. B. § 43 ust. 1 pkt. 5 oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c), art. 152 oraz art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.