II SA/Wa 149/14

Uzasadnienie

Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 135n ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia

1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta [...] z dnia [...] października 2013 r. o uznaniu J. K. winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i odstąpieniu od ukarania w postępowaniu dyscyplinarnym.

W uzasadnieniu orzeczenia Komendant Główny Policji wskazał, co następuje:

[...] J. K. - [...] został obwiniony o to, że: w dniu [...] kwietnia 2013 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne, polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej, w ten sposób, że raportem z dnia [...] marca 2013 r. zwrócił się bezpośrednio do Komendanta Głównego Policji, [...] M. D., nie wykonując w ten sposób ciążącego na nim obowiązku przestrzegania drogi służbowej, który to obowiązek został określony w § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261 ze zm.) oraz nie wykonał polecenia Komendanta Głównego Policji, zawartego w § 1 pkt 5 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji - o obowiązku przestrzegania drogi służbowej przy przekazywaniu informacji i dokumentów wyższym przełożonym, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 pkt 7 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów i § 1 pkt 5 wyżej wymienionego zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji.

Komendant [...] na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, orzeczeniem z dnia [...] października 2013 r. uznał J. K. winnym popełnienia zarzuconego mu przewinienia dyscyplinarnego i odstąpił od jego ukarania.

J. K. w odwołaniu do Komendanta Głównego Policji podniósł, iż składając bezpośrednio raport (obwiniony nazywa go skargą) z dnia [...] marca 2013 r. do Komendanta Głównego Policji [...] M. D., wyraźnie w jego treści - już w pierwszym zdaniu - wskazał, że jest to pismo merytorycznie, stanowiące skargę w rozumieniu przepisów o postępowaniu skargowym - art. 222 Kpa. Zatem jego raport nie powinien być rozpatrywany jako sprawa osobowa. Skarżący twierdził, iż nie naruszył powyższym pismem przepisów dotyczących drogi służbowej i taki zarzut jest nieprawidłowy. Zatem podczas wydania orzeczenia dyscyplinarnego doszło do naruszenia art. 132 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji oraz naruszenia § 1 pkt 7 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i § 1 pkt 7 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nadto organ pierwszej instancji naruszył zasady proceduralne – nie przesłuchał wskazanych przez niego świadków oraz nie dołączył do akt postępowania dyscyplinarnego materiałów z rzeczonego postępowania skargowego. Skarżący wskazał także na niezachowanie wymogów obiektywizmu z uwagi na niewyłączenie się Komendanta [...] – przez co doszło do naruszenia art. 135c ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy o Policji – albowiem pismo z dnia [...] marca 2013 r. w swojej treści zawierało wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec [...] P. B., Komendanta [...]. Ponadto obwiniony wskazał, iż w ostatnim okresie czasu, poprzedzającym wydanie orzeczenia, złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych informacje wykazujące podejrzenie nieprawidłowości w podejmowanych czynnościach służbowych przez wymienionego policjanta, złożył do Prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez [...] P. B., a także informował Komendanta Głównego Policji o innych nieprawidłowościach w funkcjonowaniu Wyższej Szkoły Policji w [...]. W ocenie skarżącego od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym powinie także wyłączyć się rzecznik dyscyplinarny [...] S. K., albowiem podejmował wcześniej czynności dotyczące raportu obwinionego z dnia [...] marca 2013 r., a zatem mógł być nieobiektywny w niniejszej sprawie.

Komendant Główny Policji ustalił, iż J. K. złożył raport z dnia [...] marca 2013 r., adresowany do Komendanta Głównego Policji, [...] M. D. W dokumencie tym, na jego pierwszej stronie, w lewym górnym rogu znajduje się informacja określająca twórcę dokumentu, tj. [...] J. K [...]. W raporcie tym na pięciu kartach formatu A-4 obwiniony wniósł skargę na Komendanta [...] - [...] P. B., który w jego ocenie przy podziale w marcu 2013 r. dodatków służbowych (motywacyjnych) nie przestrzegał polecenia Komendanta Głównego Policji zawartego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i w związku z tym faktem J. K. wniósł o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko [...] P. B. Ponadto obwiniony w przedmiotowym raporcie wniósł także o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko [...] D. M., [...], gdyż jak wskazał policjantka ta nie wykonała polecenia Komendanta Głównego Policji zawartego w przytoczonym wcześniej piśmie. W rzeczonym raporcie J. K. umieścił także wniosek do Komendanta Głównego Policji o zobowiązanie Komendanta [...] do naprawienia wyrządzonej mu szkody oraz uzasadnił podniesione w raporcie kwestie. Na końcu swojego wystąpienia, pod tekstem, J. K. umieścił swój własnoręczny podpis.

Raport J. K. wpłynął do Komendy Głównej Policji w dniu [...] kwietnia 2013 r. i został zadekretowany do realizacji dyrektorowi Biura Kontroli Komendy Głównej Policji. W dniu [...] maja 2013 r. Komendant Główny Policji w piśmie skierowanym do przełożonego dyscyplinarnego J. K., tj. do Komendanta [...], polecił wszczęcie wobec obwinionego postępowania dyscyplinarnego za pominięcie drogi służbowej przy składaniu przedmiotowego raportu.

Organ drugiej instancji uznał, iż przedmiotowe pismo sporządzone przez skarżącego w dniu [...] marca 2013 r. stanowiło raport i dlatego powinno zostać złożone drogą służbową. Nie przestrzegając zasady drogi służbowej, policjant naruszył § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz nie wykonał polecenia Komendanta Głównego Policji, zawartego w § 1 pkt 5 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji - o obowiązku przestrzegania drogi służbowej przy przekazywaniu informacji i dokumentów wyższym przełożonym, przez co wypełnił dyspozycję art. 132 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Organ podkreślił, iż policjant z uwagi na treść art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji jest zobowiązany do przestrzegania drogi służbowej, która jest charakterystyczną formą zwracania się do przełożonych w Policji. Taką zasadę zwracania się w sprawach służbowych do Komendanta Głównego Policji przewiduje w § 16 ust. 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r., który dotyczy wszystkich policjantów. Jedynym odstępstwem od takiego postępowania jest przepis art. 58 ust. 2 i ust. 3 ustawy o policji, który w tym przypadku nie ma zastosowania.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, organ pierwszej instancji prawidłowo nie zakwalifikował przedmiotowego pisma z dnia [...] marca 2013 r. jako skargi przewidzianej w art. 222 Kpa, ale prawidłowo uznał to pismo za raport, złożony z pominięciem obowiązującej drogi służbowej. Ustalenia takie są oczywiste w kontekście stanu faktycznego sprawy. Dlatego też podniesione w odwołaniu zarzuty nieprzeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków oraz dowodów z dokumentów dotyczących treści raportu nie są zasadne, gdyż dowody te nie dotyczą oczywistego zarzutu naruszenia zasady drogi służbowej. Z tych też względów brak było podstaw do wyłączenia się od udziału w niniejszym postępowaniu dyscyplinarnym Komendanta [...] oraz rzecznika dyscyplinarnego w rozumieniu przepisu art. 135c ustawy o Policji.

Organ podkreślił, iż obwiniony posiada znaczny staż i praktykę w służbie w Policji, posiada stopień policyjny w korpusie [...] i pełni kierownicze funkcje ([...]) w [...], zatem jako doświadczony policjant, posiadający kwalifikacje zawodowe powinien realizować polecenia przełożonych, w tym przestrzegać drogi służbowej. Dlatego też jego wina, co do popełnienia zarzucanego mu czynu nie budzi wątpliwości.

Jednocześnie organ stwierdził, że odstąpienie przez przełożonego dyscyplinarnego od ukarania J. K. na postawie art. 135j ust. 5 ustawy o Policji było zasadne, bowiem wynikało z przesłanek, określonych w przywołanym przepisie, w tym dotychczasowym przebiegiem służby policjanta i dobrą opinią służbową. Ponadto w toku postępowania dyscyplinarnego słusznie uznano, że stopień szkodliwości zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego nie jest znaczny oraz uwzględniono to, że obwiniony nie był dotychczas karany dyscyplinarnie.

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie Komendanta Głównego Policji, zarzucając mu:

Obrazę prawa materialnego - poprzez przyjęcie, że zachowanie obwinionego wypełnia znamiona przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji.

Obrazę przepisów normujących przebieg postępowania dyscyplinarnego - poprzez:

- nieprzesłuchanie zasadniczych świadków wskazanych we wnioskach dowodowych obwinionego,

- niezałączenie do akt postępowania dyscyplinarnego materiałów z postępowania skargowego prowadzonego w Komendzie Głównej Policji w związku z pismem obwinionego z dnia [...] marca 2013 r., mimo żądania rzecznika dyscyplinarnego,

- niezachowanie wymogów obiektywizmu z uwagi na niewyłączenie się Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji,

- niezachowanie wymogów obiektywizmu z uwagi na niewyłączenie się rzecznika dyscyplinarnego [...] S. K.

Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia wynikający z przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.

W konkluzji skargi wniósł o uchylenie orzeczeń dyscyplinarnych organów obu instancji i zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz obwinionego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi J. K. między innymi wskazał, iż błąd w ustaleniach faktycznych obu organów polegał na mylnym zakwalifikowaniu jego pisma z dnia [...] marca 2013 r. jako raportu a nie jako skargi, składanej w trybie przepisów art. 222 Kpa.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga jest zasadna.

Orzeczenie Komendanta [...] z dnia [...] października 2013 r. dotknięte jest okolicznością stanowiącą przesłankę do jego wznowienia - art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji - w związku z naruszeniem przez ten organ art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść podjętego orzeczenia.

[...] J. K. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. delegowany był do czasowego pełnienia służby w [...] i podstawie art. 133 ust. 2 ustawy o Policji, jego przełożonym dyscyplinarnym był Komendant Szkoły Policji w [...]. W dniu [...] sierpnia 2013 r. w związku z zakończeniem okresu delegowania obwinionego do czasowego pełnienia służby w [...], nastąpiła zmiana jego przełożonego dyscyplinarnego. Od dnia [...] sierpnia 2013 r. przełożonym dyscyplinarnym J. K. jest Komendant [...] P. B. Tenże Komendant [...] P. B. wydał w dniu [...] października 2013 r. orzeczenie dyscyplinarne w sprawie J. K., jako jego przełożony.

W tym aspekcie sprawy wskazać należy na dwie istotne okoliczności.

Otóż dla uznania skarżącego winnym zarzucanego mu czynu istotne i decydujące było zakwalifikowanie pisma sporządzonego przez skarżącego bezpośrednio do Komendanta Głównego Policji w dniu [...] marca 2013 r. W ocenie organu dyscyplinarnego pismo to stanowiło raport – co nakładało na autora pisma przekazanie go drogą służbową. Natomiast zdaniem skarżącego pismo to stanowiło skargę w rozumieniu art. 222 Kpa, co oczywiście wykluczało zastosowanie obowiązku drogi służbowej.

Nadto w przedmiotowym piśmie z dnia [...] marca 2013 r., adresowanym do Komendanta Głównego Policji, J. K. wprost pomawia Komendanta [...] P. B. o niewłaściwy podział dodatków motywacyjnych w marcu 2013 r. i domaga się wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego.

Zatem w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność przewidziana w art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji wymagająca wyłączenia się Komendanta [...] w osobie [...] P. B. od udziału w niniejszej sprawie, albowiem zawarte w piśmie (raporcie) J. K. zarzuty mogą wskazywać na taki stosunek osobisty pomiędzy obwinionym a Komendantem [...]P. B., który może wywoływać wątpliwości, co do bezstronności przełożonego. Stosunek ten mógł zdecydować o zakwalifikowaniu przedmiotowego pisma z dnia [...] marca 2013 r. jako raportu, a nie jak tego domagał się skarżący jako skargi w rozumieniu art. 222 Kpa i przez to w istocie, poprzez taką kwalifikację rzeczonego pisma, zdecydować o wyniku sprawy.

Podkreślić tu należy, iż zasada bezstronności przejawia się także poprzez wyłączenie od orzekania osób mogących z przyczyn osobistych posiadać nieobiektywny ogląd danej sprawy.

Powyższa zasada jest jedną z kluczowych zasad praworządności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe uchybienie jest na tyle istotne, iż nakazywało uchylenie powziętego z taką wadą orzeczenia dyscyplinarnego.

Komendant Główny Policji, mimo wskazania w odwołaniu na naruszenie zasady wyłączenia się piastuna organu od rozpatrywania danej sprawy, nie ocenił powyższego aspektu sprawy z należytą wnikliwością i utrzymał dotknięte powyższym, istotnym uchybieniem, orzeczenie organu pierwszej instancji, dlatego też wydane przez Komendanta Głównego Policji orzeczenie należało również uchylić.

Nadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wątpliwości budzi także kwalifikacja zarzutu dyscyplinarnego z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji.

Otóż przy założeniu, iż policjant istotnie naruszył zasady drogi służbowej, przewinienie takie stanowi nieprawidłowe wykonywanie czynności służbowej – składania raportu z pominięciem przełożonego – czyli stanowi czyn przewidziany w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Kwalifikacja czynu z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji wymaga uprzedniego wydania przez przełożonego konkretnego rozkazu, którego podwładny odmawia wykonać albo w ogóle rozkazu tego nie wykonuje. Natomiast przedstawienie raportu z pominięciem drogi służbowej wskazuje na nieprawidłowe wykonywanie przez policjanta ogólnych obowiązków służbowych, wynikających z hierarchicznego podporządkowania.

Jednakże powyższa uwaga jest drugorzędna, wobec istotnego, wyżej wskazanego uchybienia, stanowiącego samoistną przesłankę do wznowienia postępowania dyscyplinarnego.

W tym stanie sprawy pozostałe zarzuty skargi nie mają dla jej rozstrzygnięcia istotnego znaczenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.