I OSK 2526/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 297/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marszałka Województwa Podlaskiego na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Prezydent Miasta Białegostoku, działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Białymstoku przy ul. P. i ul. G., oznaczoną na dzień wywłaszczenia jako działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...], zobowiązując w pkt 4 Skarb Państwa - Marszałka Województwa Podlaskiego do jego wypłaty za część przedmiotowej nieruchomości w łącznej wysokości 1530,06 zł. Decyzja ta została doręczona Marszałkowi Województwa Podlaskiego, jako stronie postępowania administracyjnego, w dniu 2 stycznia 2012 r. W dniu 25 stycznia 2012 r. do Urzędu Miejskiego w Białymstoku wpłynęło odwołanie od tej decyzji, podpisane przez działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Białymstoku. W odwołaniu podniesiono, że przedmiotowa decyzja została doręczona Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych /dalej: WZMiUW/ w dniu 11 stycznia 2012 r. Wojewoda stwierdził, że WZMiUW jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, realizującą ustawowe zadania własne samorządu województwa oraz zadania z zakresu administracji rządowej, działając z upoważnienia i na rzecz Marszałka Województwa Podlaskiego. Na podstawie art. 129 § 2 k.p.a., Dyrektor WZMiUW, był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji w terminie do 16 stycznia 2012 r. W sytuacji uchybienia tego terminu i braku wniosku strony o jego przywrócenie, Wojewoda Podlaski jako organ odwoławczy, stosownie do art. 134 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia.

W skardze Marszałek Województwa Podlaskiego zarzucił naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy strona działa przez pełnomocnika oraz naruszenie art. 134 k.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie w sytuacji, gdy nie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody oraz decyzji Prezydenta Białegostoku w części dotyczącej odszkodowania za część nieruchomości. Wskazano, że strona skarżąca posiada umocowanie prawne do załatwiania w imieniu Marszałka spraw wynikających z ustawy - Prawo wodne i działa jako jego pełnomocnik. Ponieważ pełnomocnik z treścią decyzji zapoznał się w dniu 11 stycznia 2012 r., a odwołanie zostało wniesione 25 stycznia 2012 r., dlatego nie uchybiono terminowi do jego wniesienia. Podniesiono również, że organ odwoławczy w analogicznych sprawach, po wniesieniu skarg przez stronę skarżącą, uchylił swoje postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że podmiotem skarżącym jest Marszałek Województwa, a Dyrektor WZMiUW działa z upoważnienia.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując na sporną w sprawie kwestię, czy WZMiUW występował jako właściwie umocowany pełnomocnik. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. WSA wskazał, że w aktach administracyjnych nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego ustanowienie WZMiUW pełnomocnikiem w sprawie. Organ I instancji wydając decyzję nie miał wiedzy o jego istnieniu, kierując pisma procesowe w sprawie na adres Marszałka Województwa (Urzędu Marszałkowskiego). Na tym etapie postępowania nie podnoszono też, że w sprawie jest ustanowiony pełnomocnik i że to na jego adres należy doręczać korespondencję. Ponadto, zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a dołączone do akt sądowych pismo z 5 sierpnia 2011 r. nie stanowiło pełnomocnictwa procesowego do działania przez Dyrektora WZMiUW w imieniu Marszałka Województwa Podlaskiego, lecz upoważnienie do załatwiania z jego upoważnienia spraw administracyjnych. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie przyjął, że wobec doręczenia decyzji organu I instancji w dniu 2 stycznia 2012 r., uchybiono terminowi do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 16 stycznia 2012 r. Wewnętrzna organizacja i reguły przekazywania pism pomiędzy jednostkami organizacyjnymi podległymi Samorządowi Województwa, są wewnętrzną sprawą tych podmiotów i nie rzutują na odmienny sposób obliczania terminów procesowych. Nawet gdyby przyjąć, że WZMiUW, niezależnie od Marszałka Województwa, ma status strony w sprawie lecz został pominięty, to i tak należało przyjąć, że wobec doręczenia decyzji Marszałkowi w dniu 2 stycznia 2012 r., odwołanie wniesione 25 stycznia 2012 r. zostało złożone po terminie. W takiej sytuacji 14-dniowy termin do jego wniesienia biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom uczestniczącym w postępowaniu. Niewniesienie w tym terminie odwołania przez żadną ze stron, którym zapewniono w nim udział powoduje, iż decyzja staje się ostateczna z upływem 14-dniowego terminu liczonego od daty ostatniego doręczenia. W tym przypadku osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., ma prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Dyrektor WZMiUW, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Podlaskiego, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności nie zauważył, że organ winien doręczać pisma Dyrektorowi WZMiUW w Białymstoku, jako reprezentantowi Marszałka Województwa Podlaskiego,

b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż organ stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie poprzedził dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a.,

c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8, 10 i 12 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że Marszałek Województwa Podlaskiego nie brał aktywnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a pisma organu I instancji przekazywał WZMiUW w Białymstoku, doręczanie pism bezpośrednio WZMiUW w Białymstoku miałoby więc na celu realizację zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 10 i 12 k.p.a. (wskazać należy, że takie stanowisko organ zajmował w innych analogicznych sprawach). Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego w/w, a w tym zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.,

d. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa – zasad ogólnych 7, 8, 10, 12 k.p.a. Zarzut ten opiera się nie tylko o wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa procesowego (wówczas byłby skonsumowany lub miałby charakter implikujący), ale także o naruszenie art. 15 k.p.a. bowiem postanowienie wydane zostało bez wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego co w konsekwencji uniemożliwiło zrealizowanie zasady dwuinstancyjności. Oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu należy uznać za rażące naruszenie prawa procesowego,

e. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że pomimo dysponowania wiedzą o tym, że w sprawie z upoważnienia Marszałka Województwa Podlaskiego działa Dyrektor WZMiUW, organ nadal kierował pisma do Marszałka, który przekazywał je do WZMiUW. Tym samym Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 40 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zauważył też, że organ nie poprzedził wydania postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do jego przekroczenia i niezasadnie zastosował art. 134 k.p.a., stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Doręczanie pism – decyzji bezpośrednio WZMiUW zapewniłoby stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając wnikliwe i szybkie działanie organu posługującego się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Dyrektor WZMiUW występuje z upoważnienia Marszałka Województwa Podlaskiego we wszystkich sprawach dotyczących prawa wodnego, w tym odszkodowań i Wojewoda Podlaski w niektórych z nich respektuje i sam wyraża zaprezentowane powyżej stanowisko. WSA w wyroku z dnia 16 marca 2005 r. I SA/Wa 188/05 stwierdził, że za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na przepis art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który powiązano z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ w wyniku niewłaściwego wyjaśnienia stanu faktycznego WSA nie zauważył, że organ I instancji winien doręczać pisma Dyrektorowi WZMiGW co spowodowało, że doszło do przekroczenia terminu z art. 129 § 2 k.p.a. i niezasadnego zastosowania art. 134 k.p.a. W konsekwencji doszło do naruszenia zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, a to art. 8, art. 10 i art. 12 k.p.a., gdyż Marszałek nie brał czynnego udziału w postępowaniu, a otrzymywane pisma przekazywał WZMiUW.

Sprawa, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji i zakończona została decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2011 r., dotyczyła ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako działki nr [...],[...] i [...] obr. [...] w Białymstoku. Adresatem tej decyzji w punkcie 4. był Skarb Państwa, reprezentowany przez Marszałka Województwa Podlaskiego. Z akt administracyjnych wynika, że Marszałek Województwa Podlaskiego był zawiadamiany w toku postępowania jako strona, na adres Urzędu Marszałkowskiego, ul. K. [...] w Białymstoku. Tak oznaczona strona i na ten adres zawiadomiona została o podjęciu zawieszonego postępowania /postanowienie Prezydenta M. Białegostoku z dnia 28 stycznia 2011 r. – k.112 akt adm./, trzykrotnie, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy /k. 121, 130 i 139 akt j.w./, a także o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 22 listopada 2011 r. /k.169/, na którą za Marszałka nikt się nie stawił. Również zawiadomienie z dnia 30 listopada 2011 r., dokonane w trybie art. 10 § 1 k.p.a. /k. 186/, wysłane zostało na adres Urzędu Marszałkowskiego, ul. Kardynała Wyszyńskiego 1 w Białymstoku. Na wymieniony wyżej adres organ I instancji doręczył w dniu 2 stycznia 2012 r. Marszałkowi Województwa Podlaskiego, jako stronie, decyzję z dnia 29 grudnia 2011 r.

W takim stanie sprawy nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Prezydent Miasta Białegostoku dysponował wiedzą, że w sprawach tego rodzaju, co rozpoznawana, Dyrektor WZMiUW działa jako pełnomocnik Marszałka Województwa. Akta administracyjne nie zawierają jakiegokolwiek dowodu na poparcie tej tezy, zaś odwoływanie się do innych spraw i na tej podstawie wywodzenie wiedzy po stronie organu o istnieniu pełnomocnictwa, jest całkowicie nieuprawnione. Wskazać należy, że to w konkretnej sprawie strona ustanawia pełnomocnika i informuje o tym fakcie organ prowadzący postępowanie. Jak już wyżej stwierdzono, akta administracyjne organu I instancji nie zawierają jakiegokolwiek dowodu pozwalającego na przyjęcie, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego Marszałek ustanowił pełnomocnika. Dopiero po wydaniu decyzji złożone zostało odwołanie podpisane z upoważnienia Marszałka przez Dyrektora WZMiUW, uzupełnione przy piśmie z dnia 6 lutego 2012 r. o Uchwałę z dnia 2 sierpnia 2011 r. w sprawie powołania Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Białymstoku. Oznacza to, że dopiero w postępowaniu odwoławczym Marszałek ustanowił pełnomocnika.

Także nie można przyjąć, jak to zdaje się sugerować skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jest przedstawicielem, któremu zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. organ był obowiązany doręczać pisma. Będąc jednostką organizacyjną realizującą zadania własne samorządu województwa oraz zadania z zakresu administracji rządowej, Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych działa jedynie z upoważnienia i na rzecz Marszałka Województwa Podlaskiego, nie jest więc przedstawicielem, o jakim mowa w art. 30 § 2 i 3 k.p.a. Zatem trafne jest stanowisko, że Dyrektor WZMiUW nie był pełnomocnikiem Marszałka ani jego przedstawicielem w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2011 r. Zatem konkluzja jest taka, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania, jest nieusprawiedliwiony.

W świetle powyższego chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 126 k.p.a. z argumentacją sprowadzającą się do twierdzenia, że postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jeszcze raz powtórzyć należy, że stroną postępowania był Marszałek Województwa Podlaskiego, który w postępowaniu przed organem I instancji nie ustanowił pełnomocnika, jako strona był zawiadamiany o podejmowanych czynnościach i wreszcie był adresatem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., którą doręczono Marszałkowi w dniu 2 stycznia 2012 r. Nie można więc mówić o jakimkolwiek naruszeniu, nie mówiąc już o rażącym, wymienionych wyżej przepisów postępowania. Skutkiem tego prawidłowe jest stanowisko, że skoro decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2011 r. doręczono Marszałkowi w dniu 2 stycznia 2012 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął stronie z dniem 16 stycznia 2012 r. Natomiast wewnętrzna organizacja i przekazywanie pism pomiędzy stroną – Marszałkiem Województwa a podległą jednostką organizacyjną, nie ma jakiegokolwiek wpływu na terminy procesowe. Wobec tego złożenie odwołania przez Dyrektora WZMiUW w dniu 25 stycznia 2012 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Tym samym WSA zasadnie nie dopatrzył się, aby zaskarżone postanowienie Wojewody Podlaskiego wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie stwierdzić należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej, poza przytoczeniem poglądu piśmiennictwa nie wskazuje, na czym w rozpoznawanej sprawie uchybienie temu przepisowi miało polegać. Brak uzasadnienia postawionego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego oceny.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.