I OSK 2295/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 557/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr Prezydent m. st. Warszawy wniósł o wywłaszczenie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy przez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w Warszawie w Dzielnicy T. przy ulicy G., oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni 0,0544 ha.

Starosta Miński wyjaśnił, że z treści decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych przy ul. G. 9 w Dzielnicy T. m. st. Warszawy, a także z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do tej decyzji wynika, iż przedsięwzięcie to polegało na realizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w ramach modernizacji i rozbudowy Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych m. in. na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. G. 9 w Dzielnicy T. m. st. Warszawy. Starosta Miński wyjaśnił, że wnioskodawca potwierdził fakt dokonania realizacji celu wywłaszczenia w pkt 3 obecnego wniosku. Cel publiczny, na potrzeby którego przedmiotowa nieruchomość była niezbędna został już zrealizowany (Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych). Organ pierwszej instancji zauważył, że zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia wnioskodawcę możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż cel publiczny został już zrealizowany. Brak celu publicznego skutkuje brakiem materialnej przesłanki z art. 112, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r, nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej jako u.g.n. Jeżeli określony cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia. W takich przypadkach stosunki miedzy inwestorem, jako posiadaczem, a właścicielem kształtują się według zasad określonych w przepisach art. 224-231 kodeksu cywilnego, a rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy rozpatrywać na drodze postępowania cywilnego. Przepis art. 122 a u.g.n., na którym wnioskodawca opiera swoje żądanie ma zastosowanie w sytuacjach jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu.

Mając na uwadze powyższe Starosta Miński decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Od powyższej decyzji Prezydent m. st. Warszawy wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Wojewoda Mazowiecki na podstawie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego fakt realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie oznacza, iż niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o wywłaszczenie działki. Organ wojewódzki stwierdził, iż z art. 122 a u.g.n. wynika, że stosuje się go tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto Stołeczne Warszawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdzi, iż przepis art. 122 a u.g.n., usuwa wątpliwości dotyczące sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Dotychczas bowiem powstawały wątpliwości w przypadku, gdy realizacja celu publicznego następowała w czasie, gdy postępowanie wywłaszczeniowe było w toku, pomimo obowiązywania zasady, że nie wydaje się decyzji o wywłaszczeniu, gdy cel publiczny został zrealizowany. Powyższe wątpliwości odnosić się mogły do możliwości przewidzianych w art. 122 u.g.n.- jeżeli bowiem przed terminem, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, doszło do niezwłocznego zajęcia nieruchomości w celu realizacji celu publicznego, to realizacja ta mogła się zakończyć, zanim decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Na gruncie przepisu 122a u.g.n. zastosowano konstrukcję podobną jak w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. starosta wydaje nie decyzję o wywłaszczeniu, ale decyzję o nabyciu praw do nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis 122 a u.g.n. ma zastosowanie natomiast tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można zdaniem sądu stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. Nie może ulegać wątpliwości, że zastosowanie wykładni językowej - nie budzącej w przedmiotowym przypadku żadnych wątpliwości jak też cel wprowadzenia przepisu art. 122a u.g.n.- jakim jest przejęcie przez Skarb państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego praw do nieruchomości, wobec których podjęto kroki zmierzające do wywłaszczenia i na których zrealizowano cel publiczny, upoważniają do powyższego wniosku o braku możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 122a u.g.n. Odmiennie można byłoby ocenić sytuację jedynie wówczas gdyby postępowanie wywłaszczeniowe było wcześniej prowadzone i nie zostało zakończone ostateczną decyzją o wywłaszczeniu podlegającą wykonaniu-bez względu na końcowy rezultat tego postępowania. (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami E. B. – K., stan prawny 1.09.2011)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Stołeczne Warszawa.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do spraw w których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało dotychczas zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, podczas gdy zakres zastosowania w/w przepisu obejmuje sytuacje, w których zrealizowany został cel publiczny, ale brak jest po stronie Skarbu Państwa lub gminy tytułu do gruntu w postaci ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Mińskiego naruszały przepis art. 122a ugn, poprzez błędne przyjęcie przez organ I i II instancji, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte a mimo to zrealizowano cel publiczny.

W oparciu o powyższe zarzuty uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowym postępowaniu powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ratio legis tego przepisu jest bowiem takie, że przepis ten pozwala uzyskać gminie (lub Skarbowi Państwa) tytuł prawny do gruntu w sytuacjach gdy cel publiczny został już zrealizowany. W tej sprawie doszło bowiem do paradoksalnej sytuacji, w której w okresie, gdy była realizowana inwestycja nie było możliwości wykupienia gruntu (nie byli znani właściciele gruntu) a w świetle orzecznictwa nie było możliwe wówczas wywłaszczenie na wniosek Zarządu Miasta Stołecznego Warszawy. Po zrealizowaniu inwestycji mającej kluczowe znaczenie dla funkcjonowania miasta stołecznego Warszawy m. in. na działce 35 - art. 122a ugn w pełni znajduje zastosowanie do uzyskania przez m. st. Warszawa tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna, aczkolwiek wskazuje na obie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a., to w istocie oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 122a u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do spraw, w których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało dotychczas zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis ten obejmuje sytuacje, w których cel publiczny został zrealizowany, ale brak jest po stronie Skarbu Państwa lub gminy tytułu do gruntu w postaci ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Za takim rozumieniem przemawia art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), wedle którego w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawach wszczętych i niezakończonych dotyczących wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed tej zmiany i nie stosuje się m.in. art. 122a. Natomiast, a contrario, jeżeli postępowanie nie zostało dotychczas wszczęte, stosuje się przepisy ustawy po zmianie, w tym art. 122a u.g.n.

Na wstępie wypada zauważyć, że przedmiotem kontroli WSA była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wydana na podstawie art. 115 ust. 4 u.g.n., którą organy podjęły wobec braku przesłanek z art. 112 tej ustawy oraz braku podstaw do zastosowania art. 122a u.g.n. Skargę na tę decyzję WSA oddalił, nie dopatrując się naruszenia wymienionych przepisów, w tym art. 122a u.g.n.

W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 115 ust. 4 u.g.n., ograniczając się jedynie do błędniej wykładni art. 122a u.g.n., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro art. 115 ust. 4 u.g.n. wskazuje tylko na formę odmowy wszczęcia postępowania, nie precyzując przesłanek wydania decyzji, to postawienie zarzutu błędnej wykładni art. 122a u.g.n. w rzeczywistości podważa zasadność decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w dziale III, rozdziale IV zatytułowanym "wywłaszczenie nieruchomości", uregulowano dwa sposoby nabywania, w drodze decyzji, prawa własności. Pierwszy, przez wywłaszczenie oraz drugi – poprzez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Jeśli chodzi o pierwszy ze sposobów nabycia prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, to zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z przepisu tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o wywłaszczeniu, gdy cel publiczny został już zrealizowany, przy czym zasada ta nie jest kwestionowana zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Przepis ten nie wymaga odniesienia, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie jest skargą kasacyjną kwestionowany.

Drugi sposób nabycia prawa uregulowany jest w art. 122a u.g.n. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323) i jest wynikiem prac nad poselskim projektem ustawy. Wg pierwotnej wersji tego projektu zakładano dodanie do art. 122 u.g.n. ustępu 4, który przewidywał dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na której zrealizowano cel publiczny przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją o wywłaszczeniu albo gdy decyzja o wywłaszczeniu została uchylona, ustanowienie roszczenia wobec Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego o nabycie w drodze umowy prawa własności, użytkowania wieczystego albo ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości. W uzasadnieniu projektu podkreślono, że "proponowana zmiana /.../ wypełnia potrzebę wprowadzenia do porządku prawnego przepisów umożliwiających uregulowanie stanów prawno – rzeczowych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny, a na skutek wymienionych w przepisie okoliczności (np. uchylenia decyzji wywłaszczeniowej), nie pozbawiono właściciela praw do nieruchomości i nie wypłacono mu odszkodowania /druk sejmowy nr 2209 z dnia 1 lipca 2009 r./. W toku prac nad tym projektem uwzględniono propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich co do wprowadzenia administracyjno – prawnego trybu, w miejsce proponowanego cywilnoprawnego roszczenia. Jednocześnie podkreślono, że "regulacja ta de facto powinna dotyczyć stanu, w którym zrealizowano cel publiczny, a nie zakończono postępowania wywłaszczeniowego decyzją ostateczną" /stanowisko Rządu do projektu o zmianie u.g.n. z dnia 4 lutego 2010 r./. Finalnie, w wyniku prac Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, w dniu 21 lipca 2010 r. przedstawiono projekt, który przewidywał dodanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 122a, w brzmieniu: "Jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5". W takim też brzemieniu przepis został uchwalony.

Przedstawione prace legislacyjne oraz treść przepisu nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że art. 122a u.g.n. jest unormowaniem szczególnym, umożliwiającym uregulowanie stanów prawno-rzeczowych tych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny. Jako przepis szczególny, art. 122a nie może podlegać więc wykładni rozszerzającej. Stosując natomiast wykładnią gramatyczną, omawiany przepis będzie miał zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których w toku postępowania wywłaszczeniowego, jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu, cel publiczny został zrealizowany. Zatem warunkiem niezbędnym do skorzystania z tej regulacji, po spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych do wydania decyzji orzekającej o nabyciu prawa, jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Powyższa interpretacja wynika nie tylko z literalnego brzmienia powyższego przepisu ale znajduje oparcie w dokumentach dotyczących prac nad projektem, gdzie na każdym etapie akcentowano okoliczność uprzedniego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, którego nie można było zakończyć decyzją o wywłaszczeniu ze względu na realizację celu publicznego, zanim wydano ostateczną decyzję. Dodać też wypada, że w analogiczny sposób przepis art. 122a u.g.n. odczytywany jest w literaturze przedmiotu /zob. Eugeniusz Mzyk (w): St. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wyd. II, LexisNexis oraz Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydawnictwo LEX 2013/. Z przedstawionych wyżej przyczyn nie można też zgodzić się ze skargą kasacyjną, która poprzez nawiązanie do art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r., przy argumentacji a contrario do tego przepisu, upatruje możliwość odjęcia prawa w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie było wszczęte.

Reasumując stwierdzić należy, że WSA w prawidłowy sposób odczytał normę prawną zawartą w art. 122a u.g.n., która nie daje podstaw do odjęcia prawa w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe nie było wszczęte, a cel publiczny został zrealizowany, a więc nastąpiło "faktyczne" wywłaszczenie.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.