I OSK 2494/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 34/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. F. i B. F. na bezczynność Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie, Oddział w Opolu (dalej: Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – zobowiązał Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie Oddział w Opolu do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności załatwiającej wniosek skarżących z dnia 24 stycznia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. B. F. i T. F. wystąpili do Spółki o udostępnienie w terminie do 7 lutego 2013 r. dokumentacji stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej posadowionej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], opisanych w księgach wieczystych KW nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w G.

W odpowiedzi z dnia 11 lutego 2013 r. Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w Opolu wskazała, że nie jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p./. Gdyby jednak nie zgodzić się z tą tezą, to żądania wnioskodawców dotyczą ich interesu prywatnego, zmierzając do ustalenia ryzyka procesowego, z jakim powinny się liczyć osoby domagające się wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości i ustalenia służebności przesyłu. Z tej przyczyny brak jest podstaw do dostarczania żądanych dokumentów.

W skardze do WSA w Krakowie B. F. i T. F., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili Spółce bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podniesiono, że Spółka nie udostępniła żądanej informacji publicznej, jak również nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania w tym zakresie. Naprowadzono, że z powodu szczególnej roli przedsiębiorstw energetycznych wykonujących zadania publiczne w systemie gospodarczym, są one uznawane w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. za podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Informacja ta powinna być udostępniona w sposób bezwarunkowy, dlatego podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może żądać wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, a co za tym idzie, uzasadnienia składanego przez niego wniosku.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r. sygn. II SAB/Kr 60/13, WSA w Krakowie przekazał sprawę WSA w Opolu, jako sądowi miejscowo właściwemu.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie podnosząc, że nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a co za tym idzie - podlega ustawowemu obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej. Spółka akcyjna nie należy do szeroko pojętego sektora finansów publicznych, co wyklucza jej objęcie zakresem podmiotowym wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy, jak też nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Spółka nie gospodaruje też majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym, tj. majątkiem publicznym. Dochodzone przez skarżących informacje nie stanowiły więc informacji publicznej, o czym świadczy wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10. Stanowiący o zakresie działalności Spółki art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne nie obejmuje swym zakresem obowiązku udostępniania informacji z kategorii dokumentów o lokalizacji, czy budowie urządzeń elektroenergetycznych, dotyczy natomiast zadań zaopatrywania w energię użytkowników. Dystrybucja energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne, co jednak nie upoważnia do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa i nakładania nań obowiązku udostępniania dokumentów inwestycyjnych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił stwierdzając, że decyzje w przedmiocie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku skarżących, niewątpliwie są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym określenie "zadania publiczne" oznacza, że mogą być one wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane sformułowanie "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyja osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych oznacza bowiem realizację podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, dalej: P.e.) Wskazują one, że w tym zakresie działalność przedsiębiorstwa energetycznego ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.; są one zatem "zadaniami publicznymi". Zdaniem Sądu, działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 P.e., jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na nie obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem fakt, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu, przedsiębiorstwa te są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W świetle powyższego Spółka należy do podmiotów, na których ciąży obowiązek rozpoznania wniosku skarżących w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, że w ocenie podmiotu przedstawione żądania dotyczą interesu prywatnego, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skutkowało to stwierdzeniem w rozpoznawanej sprawie bezczynności Spółki w przedmiocie udzielenia wnioskowanej przez skarżących informacji publicznej. Ponieważ Spółka odpowiedziała na wniosek w ustawowo przewidzianym 14-dniowym terminie od dnia jego złożenia, Sąd uznał, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej Tauron Dystrybucja S.A., działająca przez radcę prawego, zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 1 i art. 4 ust. 1 tj. (pkt 1-5) u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną oraz, że jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie u.d.i.p. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wskutek błędnej interpretacji art. 1 i art. 4 ust. 1 (pkt 1-5), Tauron Dystrybucja S.A. została zobowiązana do czynności, których wykonanie nie znajduje oparcia w tych przepisach. Przyjmując bowiem nawet szerokie rozumienie pojęcia "zadania publiczne" (za wyrokiem NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10), przedmiot żądanej informacji nie mieści się w kategorii informacji podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego nie obejmuje zakresu działalności, w ramach której istniałby obowiązek udostępniania informacji z kategorii dokumentów o lokalizacji i budowie urządzeń elektroenergetycznych, dotyczy natomiast zadania zaopatrywania w energię. W wyroku tym NSA odnosząc pojęcie "zadania publicznego" do przedmiotu działalności przedsiębiorstwa energetycznego już dokonał rozszerzającej jego interpretacji, bowiem zadanie publiczne z istoty dotyczy organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy i administracji publicznej i podmiotów w sferze tej funkcjonujących. Dystrybucja energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne i nie upoważnia do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa przez nakładanie obowiązku udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń, co nie jest sprawą publiczną. Pojęcia takie jak zadania publiczne, cel publiczny i informacja publiczna nie mogą być uznane za dotykające dokumentów z zakresu instalacji urządzeń, gdyż kwestie te związane są z uzyskaniem pozwoleń w wymaganych trybach administracyjnych i obowiązki w tym zakresie pozostają w sferze spraw tego przedsiębiorstwa, nie stanowiących sprawy publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że Tauron Dystrybucja S.A. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 – 4 tej ustawy, należących do szeroko pojętego sektora finansów publicznych, tj. organem władzy, administracji oraz podmiotem uczestniczącym w wykonywaniu przez nie zadań. Tauron Dystrybucja S.A. jest osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego, nie jest organem władzy ani administracji, nie jest też podmiotem reprezentującym takie organy czy "inne osoby" bądź "jednostki organizacyjne" wykonujące zadania publiczne. Spółka nie gospodaruje też majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym, Skarb Państwa nie ma także w Spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powinno przesądzić to o braku podstaw prawnych do zaliczenia Spółki do podmiotów, do których ma zastosowanie u.d.i.p.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sprowadza się natomiast do twierdzenia, że ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy zawartej w tym przepisie. WSA przyjął, że sama działalność Spółki, jako operatora systemu dystrybucyjnego przesądza, że żądana informacja w postaci dokumentów dotyczących instalacji urządzeń stanowi informację publiczną, podczas gdy tak nie jest. Sąd w żadnym stopniu nie rozprawił się z kryterium podmiotowym z art. 4 u.d.i.p., kwalifikując niejako automatycznie podmiot wykonujący w jego ocenie zadania publiczne, jako zobowiązany do udostępnienia informacji w kwestiach objętych takimi zadaniami. Kryterium przedmiotowe z art. 1 u.d.i.p. nie może być interpretowane w oderwaniu od kryterium podmiotowego z art. 4 tej ustawy. Prowadzi to do twierdzenia, że dana kwestia, by mogła być objęta zakresem przedmiotowym ustawy - musi stanowić informację publiczną, co w przedmiocie objętym skargą nie zachodzi. Tauron Dystrybucja S.A. nie podlega zatem regulacjom u.d.i.p., a co za tym idzie, nie może być zobowiązana do udostępnienia jakichkolwiek informacji w jej trybie. Ubocznie skarżący kasacyjnie wskazał, że żądania udostępnienia przedmiotowych dokumentów pojawiły się wyłącznie jako instrument pozyskiwania dokumentacji w celu prowadzenia procesów przeciwko przedsiębiorcom sieciowym. Organizacja tych przedsiębiorstw służy realizacji zaopatrywania w energię i komunikowania się z użytkownikami i innymi podmiotami w tym obszarze, a przedprocesowa obsługa przyszłych przeciwników w sprawach sądowych związanych z posadowieniem urządzeń na cudzych gruntach mija się w założeniach z zadaniami w zakresie zapewnienia ciągłości dostaw energii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną oraz, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, w trybie u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że Spółka nie należy do żadnego z podmiotów, o których wyżej mowa. Niemniej jednak art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jeszcze punkt 5 który stanowi, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W odniesieniu do tego przepisu skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia, przy czym zauważyć należy, że WSA wprost nie wskazał, że to ten właśnie przepis stanowił podstawę przypisania Spółce pozycji podmiotu, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Uczynili to jedynie w skardze B. F. i T. F. podając, że Spółka jest organem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.; z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się i do tego przypisu.

Obowiązek informacyjny przewidziany w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Wobec tego, skoro w przepisie tym jest mowa ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy P.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał w ustawie o dostępie do informacji publicznej wprowadzić jakiekolwiek w tym zakresie ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane funkcje, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być też stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Może być więc organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, co wynika z charakteru wykonywanych zadań publicznych.

W tym miejscu wskazać należy na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05. Trybunał wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa, a zatem zapewnienia wolności oraz praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym stanowi art. 1 Konstytucji RP. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, czyli z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnego i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego, co znajduje oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska. Ograniczenia te mogą być przy tym ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty i wolności praw". W związku z tym, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Ich działalność dla urzeczywistniania wskazanych przez Trybunał celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i art. 17 ustawy - Prawo energetyczne, przewidują obowiązek uwzględnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego. Zatem WSA prawidłowo zaliczył Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie, Oddział w Opolu, do jednostek wykonujących zadania publiczne, uznając za jeden z wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie żądanie strony dotyczyło udostępnienia dokumentacji urzędowej, to jest treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Jest to niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Zatem przyjąć należy, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy to więc wniosku o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na szczegółowo we wniosku wymienionych działkach. Powyższego nie zmienia podnoszona skargą kasacyjną okoliczność, że dokumenty te mogą być wykorzystane przy dochodzeniu roszczeń cywilnych. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie przestają stanowić informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania prezentowane przez stronę skarżącą kasacyjnie są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie, przy czym zauważyć należy, że rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem konkluzja jest taka, że WSA prawidłowo ocenił, że żądana wnioskiem z dnia 24 stycznia 2013 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz, że Tauron Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie, Oddział w Opolu, jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż wykonuje zadania publiczne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 2 P.p.s.a.