II OSK 2760/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 407/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, działając w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji Zarządu Mienia m. st. Warszawy polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym i zjazdem na ul. P., na dz. ew. nr [...] (budynek i garaż) i cz. dz. ew. nr [...] (zjazd) z obr. [...] na terenie przy ul. F. w Dzielnicy Śródmieście w W.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej F. oraz [...] S. A. w W., uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wyznaczył zbyt mały obszar analizowany, a ponadto nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim stronom, tj. właścicielom niektórych działek gruntu graniczących z terenem inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję spółka [...] S.A. z siedzibą w W. zarzuciła nieuwzględnienie przez organ odwoławczy zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 26 § 2 w zw. z art. 25 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki, w tej sprawie Prezydent m.st. Warszawy jako organ gminy udziela sam sobie decyzji lokalizacyjnej, co jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd wskazał, iż słusznie organ odwoławczy wytknął organowi I instancji nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, jako naruszające wymagania określone w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwłaszcza ze względu na brak wskazania we wniosku inwestora, od której ulicy ma być zapewniony główny wjazd na teren inwestycji, jako determinujący uznanie tej strony terenu inwestycji za frontową wpływającą na wielkość wyznaczonego obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego rzutuje na ustalenie wszystkich wskaźników i parametrów zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zaznaczył, że Prezydent m.st. Warszawy jest uprawniony do wydania w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej przez jednostkę organizacyjną miasta stołecznego Warszawy. Ogólnikowe wskazanie przez skarżącego na naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 25 k.p.a. nie zostało poparte jakąkolwiek analizą treści tych przepisów. Prezydent m.st. Warszawy - w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest uprawniony do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wyłączenie organu administracji od wykonywania ustawowego obowiązku rozstrzygania sprawy o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić jedynie w okolicznościach określonych w art. 25 § 1 k.p.a. , które to okoliczności nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Nie wynika bowiem z akt, aby ustalenie warunków zabudowy dotyczyło interesów majątkowych kierownika organu administracji rozstrzygającego sprawę (tj. Prezydenta m.st.. Warszawy lub burmistrza Dzielnicy Śródmieście) lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. Nie wynika również z akt, aby ustalenie warunków zabudowy dotyczyło interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia (tj. w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie) lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Nie można zatem – w ocenie Sądu I instancji - bez podstawy prawnej wykluczyć organu administracji z wykonywania ustawowego obowiązku wydawania decyzji o warunkach zabudowy tylko dlatego, iż decyzja ta może dotyczyć interesów majątkowych podmiotu publicznoprawnego, którego organ orzekający jest równocześnie ustawowo umocowanym reprezentantem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wypływ na wynik w sprawie, tj.:

- art. 24 § 1 pkt 1 lub 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na dopuszczeniu sytuacji, w której Prezydent Warszawy wydaje [sobie] miastu Warszawa decyzję o warunkach zabudowy, uprzednio ją opiniując negatywnie, jako konserwator miejski;

- art. 24 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 § 2 pkt. 1 k.p.a. i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do organu równoległego lub organu wyższego stopnia,

- ewentualnie art. 28 k.p.a. w związku z art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i traktowanie Prezydenta m.st. Warszawy jako strony oraz uczestnika postępowania przed Sądem I instancji, podczas, gdy przy założeniu, że Prezydent nie podlega wyłączeniu w tej sprawie, to nie powinien brać udziału w postępowaniu jako uczestnik lub strona.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. Takie stanowisko prezentuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 oraz doktryna prawa administracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w pierwszej instancji; nie ma też podstaw do uznania, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego mogłaby być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (zob. np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" z. 4/2003; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z. 6/2006, s. 42-44; J. P. Tamo, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" z. 2/2006). Skarżący zwrócił uwagę na uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA nr 4/2003, poz. 115), w której wskazano, że powierzenie (...) organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

W ocenie skarżącej spółki przepisy art. 24 – 26 k.p.a. powinny być wykładane w taki sposób, aby zapobiegać sytuacji, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego, działając w sferze dominium, ma uprawnienia strony w postępowaniu, w którym organ tej samej jednostki wydaje rozstrzygnięcia administracyjne, wykonując czynności o charakterze władczym wobec siebie samego. W tej sprawie administracja Prezydenta m.st. Warszawa winna się wyłączyć od orzekania. Jeżeli tego nie uczyni, to pozbawia swoje organy działające w sferze dominium możliwości procesowych, w tym prawa do składania środków zaskarżenia.

Zdaniem skarżącej spółki, w tej sprawie zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 lub 7 k.p.a. przyczyna wyłączenia Prezydenta od udziału w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Wyłączenie osoby Prezydenta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania (art. 26 § 3 k.p.a.). W związku z powyższym w omawianej sytuacji będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kwestia sporną w tej sprawie jest to czy prezydent miasta podlega wyłączeniu od wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy inwestorem jest gmina. Właściwość organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy reguluje art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl art. 60 ust. 1 powołanej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 3 tej ustawy decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają żadnych regulacji szczególnych, z których wynikałoby wyłączenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w sprawach, w których z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występuje gmina.

Obecnie również w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. Przepis art. 27 a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.

Uzasadnienia przyjętej regulacji należy doszukiwać się w rozróżnieniu interesu gminy jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca, wprowadzając rozwiązanie przyjęte w art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznał więc, że również w przypadku lokalizacji inwestycji gminnej prezydent miasta (wójt, burmistrz) reprezentuje interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do organu równoległego lub organu wyższego stopnia. Wprawdzie powołane przez stronę skarżącą przepisy dotyczą wyłączenia organu administracji, lecz nie odnoszą się do sytuacji, w której prezydent miasta wydaje decyzję w sprawie, w której inwestorem jest gmina. Wyprowadzanie z tych przepisów w drodze wykładni wniosków sugerowanych przez stronę skarżącą, prowadzących do wyłączenia kompetencji prezydenta miasta do wydania decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie wbrew literalnemu brzmieniu tych przepisów oraz w przypadku braku wyraźnego wyłączenia ustawowej kompetencji tego organu w tym zakresie w przepisach szczególnych (tj. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest niedopuszczalne.

Taki sam pogląd prawny, na gruncie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r., II OSK 492/09 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 1846/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Podobnie na gruncie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., Nr 687 ze zm.) obecnie jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (wyrok z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, wyrok z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1829/10, wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., II OSK 2087/11, wyrok z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1840/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., II OSK 2254/12, wyrok z dnia 19 lutego 2014 r., II OSK 3015/13, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Podobny pogląd - w odniesieniu do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawie wydania pozwolenia na budowę (art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jedn. Dz. U. z 2013, nr 1409, ze zm.) – został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 702/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Nietrafne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 § 1 pkt 1 lub 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. Przepisy te dotyczą wyłączenia pracownika organu administracji, a nie organu administracji.

Strona skarżąca podniosła nadto – w ramach zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. - iż przy założeniu, że Prezydent m.st. Warszawy nie podlega wyłączeniu w tej sprawie, to reprezentujący go Zarząd Mienia m.st. Warszawy nie powinien brać udziału w postępowaniu sądowym w charakterze strony. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego, jak również postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji prawnej jednostka samorządu terytorialnego reprezentuje uzasadnione interesy danej wspólnoty samorządowej w granicach obowiązującego prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa.

W tej sprawie Sąd I instancji zawiadomił o rozprawie Zarząd Mienia m.st. Warszawy, który jest odrębną jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, ale jako inwestora. Samo doręczenie zawiadomienia o rozprawie nie przesądza o przyznaniu danemu podmiotowi statusu uczestnika na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. Takie zawiadomienie, podobnie jak doręczenie inwestorowi do wiadomości odpisu wyroku miało czysto informacyjny charakter i z tego tylko faktu nie można wyprowadzać uprawnień inwestora do podejmowania czynności procesowych w tym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.