II SA/Łd 1260/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej A oraz W. i M. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – handlowo - gastronomicznego, samoobsługowej myjni samochodowej, samoobsługowej stacji odkurzania pojazdów, urządzeń budowlanych oraz zjazdu przewidzianej do realizacji w Ł. ul. A 25/25A.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek spółki jawnej B z siedzibą w Z., Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję z dnia [...] która na skutek odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej A została uchylona w całości. Po uwzględnieniu wytycznych organu II instancji, Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] nr[...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej, samoobsługowej stacji odkurzania pojazdów, ekranów akustycznych, urządzeń budowlanych oraz zjazdu, planowanej do realizacji w Ł. przy ul. A 25/25A, na działkach nr 220/3 i 220/4 oraz dla potrzeb budowy urządzeń budowlanych i zjazdu z ulicy A na działkach nr 187/2 i 220/2 oraz fragmentach działek nr 187/4, 218/2, 218/9, 219, 228 i 229/7. Spółdzielnia Mieszkaniowa A zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 161/11 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu sąd wskazał m.in., że w analizie urbanistycznej nie wzięto pod uwagę wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym oraz, że wprowadzono do decyzji nienormatywny zapis dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Sąd wskazał także na potrzebę wyjaśnienia kwestii zgodności planowanej inwestycji z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150. ze zm.).

W toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, na skutek sprecyzowania wniosku inwestora ustalono, iż planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku usługowo-handlowo-gastronomicznego, samoobsługowej myjni samochodowej, samoobsługowej stacji odkurzania pojazdów, urządzeń budowlanych oraz zjazdu przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 25/25A (fragmenty działek nr 220/3 i 220/4 obr. B-6 oraz dla potrzeb budowy urządzeń budowlanych i zjazdu działki nr 187/2, 220/2 i fragmenty działek nr 187/4, 218/2, 219, 228 i 229/7 w obr. B-6).

Organ stwierdził także, iż wniosek spełnia wymogi art. 52 ust. 2 ustawy, zaś teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 53 ust. 3 ustawy dokonano analizy:

1. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych:

- w toku postępowania przeprowadzono analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie), której wyniki stanowią integralną część niniejszej decyzji;

- projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami,

o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy .

2. stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji:

- właścicielem terenu planowanej inwestycji - dz. nr 220/3, 220/4, 220/2, 218/2 jest Gmina Ł., natomiast wieczystymi użytkownikami są osoby fizyczne;

- właścicielem terenu planowanej inwestycji - dz. nr 1 87/4, 219/1 , 228/2 i 229/20 jest: Gmina Ł. , natomiast władającym jest C;

właścicielem terenu planowanej inwestycji - dz. nr 187/2 jest Gmina Ł., natomiast

wieczystym użytkownikiem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa A;

teren inwestycji - działki nr 220/3, 220/4, 220/2 jest obecnie niezagospodarowany,

znajduje się na nim trawnik, zieleń wysoka i niska oraz fundamenty pod budynek, które

zgodnie z wnioskiem mogą być wykorzystane pod planowany obiekt. Natomiast działki

nr 218/2, 187/4, 219/1, 228/2, 229/20 i 187/2 w zakresie wskazanym na załączniku

graficznym zajmuje układ komunikacji drogowej (chodniki i jezdnie).

Dalej organ wskazał, iż mając na uwadze § 3 ust. 1 rozporządzenia przeprowadzona została analiza celem ustalenia czy spełnione są łącznie warunki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy. I tak, w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wykazano, że sąsiednie nieruchomości z zabudową o funkcji handlowo-usługowej - np. przy ul. A od 7 do 15 są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w ww. zakresie i warunek tzw. dobrego sąsiedztwa należy uznać za spełniony. Teren ma dostęp do drogi publicznej – B (droga krajowa) przez projektowany zjazd publiczny z ul. A (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy); przedłożono opinie gestorów sieci w zakresie dostaw mediów: sieci wodociągowej i kanalizacji ogólnospławnej - pismo ZWiK z dnia 18 marca 2013 r.; sieci energetycznej - pismo PGE Dystrybucja SA z dnia 4 marca 2013r.; sieci gazowej – pismo [...] Operatora Systemu Dystrybucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość oznaczona jest jako zurbanizowane tereny niezabudowane - symbol "Bp", natomiast w księdze wieczystej jako tereny mieszkaniowe o symbolu "B". Są to tereny budowlane. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, projekt decyzji uzgodniony został postanowieniem Zarządu Dróg i Transportu z dnia 20 marca 2013 r.

Organ zwrócił uwagę, iż w toku postępowania strony zgłaszały pisemne uwagi. W. W. wyraziła sprzeciw wobec planowanej inwestycji ze względu na: wysoką uciążliwość związaną m.in. ze znacznym zwiększeniem hałasu oraz natężeniem emisji spalin oraz innymi nieprzewidzianymi skutkami. Podniosła także, że lokalizacja myjni i stacji odkurzania pojazdów niedaleko jej ogródka i domu utrudni życie mieszkańcom oraz obniży wartość materialną ich nieruchomości. Z kolei T. R., E. R. i M. W. cytując fragmenty wyroku WSA sygn. akt II SA/Łd 161/11 z dnia 6 grudnia 2011 r. m.in. zarzucili, że w analizie urbanistycznej jak i w projekcie decyzji nie została uwzględniona kwestia hałasu jaki będzie generowany przez planowaną całodobową myjnię samochodową i stację odkurzania pojazdów. Zarzucono także, że z projektu decyzji zniknął zapis o budowie ekranów akustycznych (i ich parametrach) oddzielających ich działki od terenu inwestycji. Strony podniosły także, że projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z C, ponieważ ulica A nie jest drogą publiczną w związku z czym teren inwestycji nie przylega do pasa drogi publicznej. W kolejnym piśmie, złożonym po zapoznaniu się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie, strony podtrzymały swoje zastrzeżenia do projektu decyzji i analizy urbanistycznej oraz zażądały przeprowadzenia badania wpływu akustycznego inwestycji na ich działki. Podniosły także, że teren inwestycji będący w użytkowaniu wieczystym, w księdze wieczystej jest przeznaczony pod zabudowę domem mieszkalnym. Według stron "korzystanie z gruntu w sposób sprzeczny z postanowieniami umowy o oddanie go w użytkowanie wieczyste stanowi naruszenie umowy dające właścicielowi gruntu - Gminie Ł., prawo do zastosowania odpowiednich środków prawnych, w tym do rozwiązania powyższej umowy i odebrania gruntu. Wskazały także, że w księdze wieczystej działki wchodzące w skład terenu inwestycji opisane są jako tereny mieszkaniowe o symbolu "B".

Odnosząc się do zgłoszonych uwag organ wyjaśnił, iż poruszone w nich problemy dotyczą kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, etapu uzyskania pozwolenia na budowę. Obecnie organ wydając decyzję zabezpieczył interesy osób trzech w takim zakresie na jaki zezwala to ustawa, nakazał także, aby wszelkie budynki i urządzenia zostały zaprojektowane i wykonane w taki sposób, żeby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdując się w sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał pracę i wypoczynek. Dodał, iż na tym etapie nie jest wymagane od inwestora określenie szczegółów planowanej przez niego inwestycji dot. np. ustrojów konstrukcyjnych oraz zastosowania rozwiązań technicznych i materiałowych, dokładnego usytuowania zabudowy na terenie lub szczegółów technologii związanych z prowadzeniem planowanej działalności. Nie jest zatem możliwe bez wykonania projektu budowlanego, który jest wymagany na drugim etapie procesu inwestycyjnego dokładne zbadanie w jaki sposób inwestycja będzie oddziaływać na tereny sąsiednie. Ponadto decyzje o warunkach zabudowy są "bezterminowe" z zastrzeżeniem zawartym w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że wnioskodawca do drugiego etapu może przystąpić w dogodnym dla siebie odległym terminie i do planowanej inwestycji może zastosować technologie dostępne w czasie jej realizacji. Wtedy też na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę będzie musiał spełnić przepisy zawarte w Prawie budowlanym i rozporządzeniach wykonawczych i innych ustaw wskazanych w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Co do ekranów akustycznych wyjaśnił, iż ich wymiary oraz umiejscowienie są powiązane z lokalizacją i wielkością wnioskowanych obiektów, co jest przesądzane na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W kwestii procedury uzgodnieniowej z C organ wyjaśnił, iż działki budowlane wchodzące w skład terenu objętego wnioskiem przylegają bezpośrednio do działki nr 219/1, która w wypisie z rejestru gruntów opisana jest jako "dr" – B droga krajowa, zatem projekt decyzji wymagał uzgodnienia. Dalej, iż zapisy w księdze wieczystej dotyczące użytkowania terenu nie są wiążące, a uzyskana przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji nie rozstrzyga o prawie do terenu jak również nie jest jednoznaczna z tym, że inwestycja ta zostanie zrealizowana.

Mając na uwadze zastrzeżenia stron postępowania co do ustalenia poziomu hałasu związanego z realizacją inwestycji organ zwrócił się do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UMŁ o opinię. W odpowiedzi wskazano, iż generowany w ramach ww. inwestycji hałas podlega ocenie wg załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U z 2007 r., Nr 120, poz. 826 ze zm.) - Dopuszczalne poziomy hałasu - Tabela 1 (Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, które to wskaźniki mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska, w odniesieniu do jednej doby) - Pozostałe obiekty i działalność będąca źródłem hałasu. Wynika to z faktu, iż opisana, projektowana działalność usługowa kwalifikowana jest do grupy hałasów przemysłowych i spełnienie wymagań art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska będzie dotyczyła jedynie hałasów należących do tej samej grupy - hałasy przemysłowe. Przedłożona analiza akustyczna musi wykazać dotrzymanie dopuszczalnych poziomów hałasu przemysłowego w porze dziennej i nocnej na granicy terenu inwestycyjnego. W przypadku zidentyfikowania w rejonie inwestycji innych obiektów generujących hałas należący do tej samej grupy, przedłożona analiza powinna -dotyczyć również oddziaływań skumulowanych. W związku z tym poziom hałasu drogowego generowanego przez ruch wzdłuż Alei B, należący do hałasów kwalifikowanych przez ww. rozporządzenie do grupy - Drogi lub linie kolejowe - nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Wydział poinformował, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji na działkach ewidencyjnych o numerach 215/2, 216/2, 216/3, 217/2, 217/3, 218/2, 218/3 222/1 i 223 w obrębie geodezyjnym 6-6 znajduje się zabudowa przemysłowa, handlowo-usługowa i pomimo faktu, iż dla przedmiotowego terenu do Wydziału nie wpływały informacje w zakresie występowania zagrożeń akustycznych spowodowanych przez działające na tym terenie podmioty gospodarcze (nie prowadzono postępowania w zakresie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku) zasadnym byłoby, aby inwestor uwzględnił oddziaływanie tych podmiotów w analizie akustycznej przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie Wydział poinformował, że analiza porealizacyjna przedsięwzięcia polegającego na przebudowie B i C na odcinku od ul. D do ul. E, jak i aktualna mapa akustyczna Ł. zrealizowana w ustawowym terminie do 30 czerwca 2012 r. nie uwzględniały nieistniejących w okresie realizacji ww. opracowań ekranów akustycznych. Sprawdzenie czy inwestycja jest zgodna z ww. przepisami wskazanymi w piśmie Wydziału należy do inwestora na etapie projektowania inwestycji, którą powinien tak przeprowadzić, aby przepisy zawarte w ustawach jak i rozporządzeniach wykonawczych wskazanych w przedmiotowej decyzji były zachowane.

Reasumując, organ stwierdził, iż w przeprowadzonym postępowaniu, w którym inwestor rozszerzył przedmiot inwestycji o funkcję usługowo-handlowo-gastronomiczną (pismo z dnia 12 grudnia 2012 r.), uwzględnił zalecenia zawarte w wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 161/11, uzupełniając analizę urbanistyczną oraz wyjaśniając problemy związane z hałasem. Ponadto zgodnie z zapisami zawartymi w księdze wieczystej w decyzji na str. 7 w pkt. Ad. 4 uzupełniono oznaczenie wnioskowanej "nieruchomości o symbol "B" - tereny: mieszkaniowe.

Zebrany materiał dowodowy w sprawie z uwzględnieniem zmian oraz koniecznych uzgodnień i opinii pozwala na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Po uzupełnieniu analizy urbanistycznej o brakujące dane i wykonaniu obliczeń ustalono parametry dla wnioskowanej zabudowy; planowana inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie jest wymieniona jako funkcja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł. zarzuciła naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r w sprawie ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2011 r. strona podkreśliła, iż wytyczne sądu nie zostały uwzględnione, w szczególności odnośnie hałasu. Zdaniem strony, należy poczekać z wydaniem decyzji do wykonania analizy akustycznej inwestycji i aktualnej mapy akustycznej miasta. Tym bardziej, że analiza urbanistyczna została wykonana na podstawie wizji lokalnej z sierpnia 2012 r., a po tym terminie wykonane zostały ekrany akustyczne oddzielające al. B od działki, na której planuje się inwestycję. Skutkiem czego wszelkie hałasy powstające na tej działce odbijają się od ekranów i powracają na okoliczne działki ze zdwojoną siłą. Wobec powyższego Spółdzielnia występowała o przeprowadzenie badania wpływu akustycznego inwestycji na sąsiednie działki. Z taką sugestią, zdaniem Spółdzielni, wystąpił także sąd w uzasadnieniu, jednakże organ nie ustosunkował się do niego. Podobnie organ nie zajął się kwestią własności działki, na której ma być inwestycja i zapisami w księdze wieczystej.

W. i M. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej niedokładną analizę istniejącego stanu faktycznego, brak zapewnienia ochrony prawa własności oraz naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy. Precyzując odwołujący wskazali, iż organ ustalił, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – al. B przez projektowany zjazd publiczny z ul. A Z zamieszczonych w decyzji warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wynika między innymi, iż inwestor powinien zlokalizować zjazd we wskazanym miejscu oraz, iż będzie na nim spoczywał obowiązek przebudowy al.B, a projekt budowlany przebudowy drogi publicznej i budowy zjazdu wymaga uzgodnienia z C W zapisach decyzji nie została zawarta żadna informacja pozwalająca stwierdzić, iż dostęp do drogi publicznej jest zapewniony bez uprzedniej jej przebudowy, tym samym w momencie wydania decyzji takiego dostępu brak. Domniemana możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest w ocenie strony niewystarczające. Dalej, iż w analizie urbanistycznej pominięto funkcję i istniejącą zabudowę działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, nie tylko w kontekście przepisów techniczno-budowlanych, ale i chronionej prawem własności. Odwołujący dodali, iż w trakcie postępowania nie wyjaśniono wyczerpująco wniosku inwestora o wpisanie etapowości do projektu, a taka analiza przewidywanego etapowania mogłaby być kluczowa dla ustalenia, czy dana inwestycja może zaistnieć w aktualnym ładzie przestrzennym i czy jej etapowanie pozwala odpowiednio zabezpieczyć ochronę interesów osób trzecich, w tym mieszkańców przyległych domów.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, iż w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, organ I instancji zaskarżoną decyzją prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium, analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie, iż prowadząc ponowne postępowanie w przedmiotowej sprawie organ I instancji uwzględnił uwagi sądu dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego i prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.

Odnosząc się do ustalonych zaskarżoną decyzją wymagań dla nowej zabudowy, organ II instancji wskazał, iż sposób ustalania tych wymagań określają precyzyjnie przepisy § 4-8 rozporządzenia. W pkt II. l "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" zaskarżonej decyzji sprecyzowano zarówno funkcję planowanego obiektu, jak również pozostałe jego cechy, zgodnie z rozporządzeniem tj:

linie zabudowy - dla nowej zabudowy wyznaczono nieprzekraczalne linie wzdłuż ul. A i ul. F jako kontynuacja na działkach sąsiednich;

wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem - ustalono 0,24 zgodnie z wnioskiem;

szerokość elewacji frontowej ustalono od ul. A dla budynku usługowo-handlowo-gastronomicznego od 7 do 33 m, dla obiektu myjni do 31, 5 m zgodnie z wnioskiem;

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu okapu lub attyki; dla budynku usługowo-handlowo-gastronomicznego do 2 kondygnacji maksymalnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku usługowego przy ul. A 15, dla obiektu myjni 1 kondygnacja zgodnie z wnioskiem ;

geometrię dachu - nachylenia połaci dachowej od 5 do 25°. Kierunek głównej kalenicy równoległy do ul. A. Wysokość kalenicy maksymalnie do wysokości najwyżej położonej kalenicy dachu budynku przy ul. A.

Konfrontacja ustalonych decyzją wymagań i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, pozwala zdaniem Kolegium na stwierdzenie, iż przepisy rozporządzenia zastosowane zostały prawidłowo, a projektowana zabudowa zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Organ I instancji zastosował również zalecenia zawarte w wyroku sądu z dnia 6 grudnia 2011 r.

Kolegium wskazało, że stosownie do brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Dopuszcza się także wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy - ust. 2 powyższego przepisu. Zdaniem organu, wyniki przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej wskazują, że w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki kształtuje się na poziomie od 0,06 do 0,71. Średni wskaźnik wynosi 0,31. Ustalony decyzją wskaźnik wynosi natomiast 0,24, jak wnioskował inwestor. Jest on wprawdzie niższy niż średni, ale zawiera się w przedziale wielkości wskaźników z obszaru analizowanego. Ponadto organ podał, że w prowadzonym postępowaniu ustalił ten parametr w mając na względzie wszystkie działki z terenu analizowanego.

Zdaniem organu, sporządzona analiza urbanistyczna wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych w analizowanym obszarze kształtuje się w przedziale od I do VI kondygnacji nadziemnych, średnio II kondygnacje nadziemne Wobec tego ustalona decyzją wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu okapu lub attyki dla budynku usługowo-handlowo-gastronomicznego do 2 kondygnacji maksymalnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku usługowego przy ul. A 15 oraz dla obiektu myjni 1 kondygnacja zgodnie z wnioskiem jest uzasadniona wynikami analizy i wypełnia także żądanie inwestora. Wyznaczona wysokość gwarantować będzie zachowanie ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych.

Analizując przesłankę dobrego sąsiedztwa Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dokonując interpretacji tego przepisu należy mieć na uwadze przede wszystkim cel jakim kierował się ustawodawca wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Celem tym była przede wszystkim ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Wskazuje na to wprowadzenie przepisów nakazujących przeprowadzenie analizy terenu oraz treść § 3 rozporządzenia, który określa pojęcie obszaru analizowanego oraz sposób jego wyznaczenia. Zdaniem Kolegium, ani wykładnia literalna ani celowościowa nie wskazują, że ustawodawca użył wyrażenia "działka sąsiednia" w wąskim znaczeniu odnoszącym się do konieczności sąsiedztwa bezpośredniego opartego na wspólnej granicy pomiędzy działką na której powstanie inwestycja a działką sąsiednią. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się także w pewnej odległości od terenu inwestycji. Chodzi bowiem o wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W kontekście szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" za nietrafny należy więc uznać zarzut odwołujących się w kwestii braku kontynuacji funkcji.

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Skoro w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działek inwestora, występuje zarówno budownictwo jednorodzinne jak i budownictwo usługowe, to wbrew twierdzeniom odwołujących się, planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania.

Kolegium zaznaczyło, iż w wyroku sąd wyraźnie wskazał, iż "wszelkie rozważania dotyczące emisji hałasu z projektowanej inwestycji z uwagi na ich oderwanie od instalacji generujących hałas w otoczeniu oraz wobec powiązania tychże z ograniczeniem działalności inwestora uznać należy za wadliwe ". Powyższe oznacza, że na etapie ustalania warunków zabudowy, które to, jak już wskazano, dotyczą jedynie kwestii czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu, ma charakter informacyjny, nie rodzi prawa do terenu, ani też nie zezwala na wykonanie robót budowlanych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących w przedmiocie miejsc przeznaczonych do parkowania organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja prawidłowo określiła ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Obowiązkiem organu administracji było określenie w decyzji zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Brak określenia w decyzji niezbędnej ilości miejsc parkingowych stanowiłoby naruszenie powołanych przepisów. Również norma prawna - § 18 ust. 1 warunków technicznych nakłada na inwestora obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla projektowanego obiektu budowlanego. Przepis ten wymaga zaprojektowania odpowiedniej ilości miejsc postojowych przy uwzględnieniu potrzeb projektowanego budynku. Literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż miejsca postojowe muszą być projektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana bowiem przepis wymaga, aby zagospodarowując działkę budowlaną urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Nadto mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca postojowe np. tylko na czas budowy lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Istotą unormowania § 18 ust. 1 stanowiącego materialne prawo administracyjne jest bowiem niewątpliwie doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc postojowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem.

Reasumując, zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła niezastosowanie się do wytycznych sądu, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. uznał za konieczne wyjaśnienie już na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy kwestii natężenia hałasu będącego sumą dotychczas istniejącego, który jak sąd zauważa jest znaczny oraz dodatkowego, jaki pojawi się w przypadku realizacji inwestycji. Zdaniem strony obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii bez względu czy podziela to stanowisko, czy uważa, że kwestia ta może być badana dopiero w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadto nie sposób podzielić ustalenia organu, iż inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Nie można uznać, że warunek jest spełniony w sytuacji gdy taki dostęp ma dopiero powstać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przystępując do rozważań przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa poddana była kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 161/11, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej, samoobsługowej stacji odkurzania pojazdów, ekranów akustycznych, urządzeń budowlanych oraz zjazdu, planowanej do realizacji w Ł. przy ul. A 25/25A, na działkach nr 220/3 i 220/4 oraz dla potrzeb budowy urządzeń budowlanych i zjazdu z ulicy A na działkach nr 187/2 i 220/2 oraz fragmentach działek nr 187/4, 218/2, 218/9, 219, 228 i 229/7. Wobec powyższego, aktualna weryfikacja poprawności zaskarżonego aktu ma przede wszystkim na celu sprawdzenie, czy organy administracji wypełniły wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie sądu wywiera bowiem skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowo administracyjnego, czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest bowiem zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Rozstrzygając złożoną skargę sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 401/05 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, iż bezsprzecznie organy administracji publicznej, ponownie rozpoznając wniosek inwestora, nie uwzględniły wszystkich wytycznych sądu wyszczególnionych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., co zdeterminowało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Niemniej pewne kwestie zostały przesądzone wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 161/11 i zarzuty podnoszone obecnie w tym zakresie nie mogą odnieść skutku.

Po pierwsze, jak stwierdził sąd w motywach przywołanego wyroku, tożsamość funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie musi oznaczać istnienia zabudowy podobnej/tożsamej do planowanej w obszarze analizowanym. I dalej, iż organy prawidłowo ustaliły, że działki inwestora są położone w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej, istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla planowanej przez inwestora nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ocena w powyższej kwestii jest wiążąca dla sądu w składzie aktualnie rozpatrującym niniejszą sprawę, co wynika z przywołanego wcześniej art. 153 p.p.s.a. oraz ustaleń faktycznych i prawnych sprawy. W ramach poprzedniej kontroli sądowej skład orzekający stwierdził, iż oceny kontynuacji funkcji nie zmienia fakt, że określając poszczególne wskaźniki, parametry nowej zabudowy, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ ustalił je nie uwzględniając wszystkich działek położonych w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Analizując w powyższym zakresie dokumentację sprawy przypomnieć trzeba, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). Z tak opisanych obowiązków organy wywiązały się, czyniąc zadość wytycznym zawartym w poprzednim wyroku. W szczególności uwzględniono w ramach analizy te działki, które poprzednio zostały pominięte, co dokumentuje zestawienie/wykaz działek z terenu analizowanego.

Niemniej jednak organy dopuściły się uchybień co do sposobu wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, powielając w istocie swe dotychczasowe stanowisko w tej kwestii, wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn.akt II OSK 679/10 -http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości, co jednak nie może w istocie prowadzić do dowolności w zakresie określanej wartości. Wiąże się to z tym, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie: z dnia 12 września 2012 r., sygn.akt II SA/Kr 869/12; z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn.akt II SA/Kr 1624/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 marca 2014 r., sygn.akt II SA/Łd 1233/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej, co jednak oczywiście nie może powodować sytuacji, że wartości graniczne (od – do) są tak odległe, że w istocie pozostawiają parametr niedookreślony. Za niedopuszczalne natomiast uznać należy określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Przywołane stanowisko jest kontynuacją ugruntowanego już w judykaturze, podzielanego przez sąd w poprzednio orzekającym składzie, poglądu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sąd zwracał już uwagę na nieprawidłowe wyznaczenie wysokości planowanego obiektu oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. I o ile tym razem zestawienie poszczególnych parametrów odnosi się do wszystkich działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym., o tyle nadal wadliwe zostały ustalone parametry dla nowej zabudowy, a bezsprzecznie nie został przedstawiony proces decyzyjny, w oparciu o który i na podstawie jakich danych organ doszedł do przekonania, iż tak a nie inaczej należy wyznaczyć poszczególne wartości. Z przytoczonych wyżej względów, nie można uznać za prawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej: dla budynku usługowo-handlowo-gastronomicznego od 7 do 33 m, zaś dla obiektu myjni do 31,5m. Jak przewidział ustawodawca w § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. I owszem, § 6 ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, ale jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia co do odstąpienia od reguły wyznaczonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia i zastosowania ust. 2 poprzez określenie szerokości elewacji frontowej tak jak uczynił to organ(szerokość jednego obiektu - od 7 do 33 m i drugiego - do 31,5 m). Idąc dalej nie sposób nie dostrzec, iż wyznaczając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ uczynił to poprzez wskazanie ilości kondygnacji, mimo że taki sposób został zakwestionowany wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. W orzecznictwie przyjmuje się, iż powyższy parametr powinien być precyzyjnie ustalony. Sądowi znany jest pogląd, że walor ten jednak zostaje zachowany jeśli ustalenie dotyczyć będzie przedziału wysokości (od – do, widełki), a wyznaczenie owego parametru poprzez wskazanie ilości kondygnacji można uznać za dostatecznie precyzyjne (vide wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 673/11; z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 400/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 82/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w niniejszej sprawie sąd jest związany poglądem wyrażonym uprzednim wyrokiem. Należy więc zauważyć, że parametr ten został ustalony w odniesieniu do budynku głównego "do 2 kondygnacji" z jednoczesnym zastrzeżeniem o maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul A 15. Taki zapis jest niedookreślony a tym samym niewłaściwy i jako taki niedopuszczalny. Nadto, co dotyczy wszystkich parametrów nowej zabudowy wyznaczonych na podstawie analizy, stosownie do postanowień rozporządzenia, w szczególności w stosunku do tych, które zostały oznaczone z odstępstwem od podstawnej reguły ( np. powierzchnia zabudowy), brak w uzasadnieniach organów obu instancji uzasadnienia dla ich wyznaczenia w opisanej w decyzji postaci. Przypomnieć zaś należy, że zastosowanie odstępstw od ogólnych reguł jest możliwe, gdy "wynika to z analizy", co jednoznacznie świadczy o konieczności wykazania/uzasadnienia, że za takim odstępstwem przemawia stan i cechy terenu analizowanego, w tym ład przestrzenny. Prawidłowe wyznaczenie parametrów nie oznacza bowiem wyłącznie zebrania danych z obszaru analizowanego i lakonicznego stwierdzenia, że dany wskaźnik znajduje uzasadnienie w analizie. Przeciwnie, jak każde odstępstwo od reguły, winno być w każdym przypadku wyczerpująco uzasadnione stosownie również do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Organ każdorazowo obowiązany jest przedstawić proces analizy zgromadzonych danych, w wyniku którego doszedł do przekonania, iż wyznaczenie parametrów w takich, a nie innych wielkościach będzie prawidłowe i nie zaburzy dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy, w tym parametrów dozwolonej zabudowy należy bowiem nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 ustawy), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 ustawy, co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. I o ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

W dalszej kolejności stwierdzić trzeba, iż organy wywiązały się z wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., a dotyczących emisji hałasu z projektowanej inwestycji, co czyni w tej części zarzuty skargi niezasadnymi. Jak wynika z akt sprawy, organ zwrócił się do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UMŁ celem wyjaśnienia tej w tej kwestii. Z poczynionych przez organ ustaleń, dokonanych w oparciu o uzyskaną odpowiedź wynika, iż hałas generowany w ramach planowanej inwestycji podlegać winien ocenie wg załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U z 2007 r., Nr 120, poz. 826 ze zm.) - Dopuszczalne poziomy hałasu - Tabela 1 (Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, które to wskaźniki mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska, w odniesieniu do jednej doby) - Pozostałe obiekty i działalność będąca źródłem hałasu. Wynika to z faktu iż opisana działalność usługowa kwalifikowana jest do grupy hałasów przemysłowych i spełnienie wymagań art.144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska będzie dotyczyło jedynie hałasów należących do tej samej grupy - hałasy przemysłowe. Przedłożona analiza akustyczna musi wykazać dotrzymanie dopuszczalnych poziomów hałasu przemysłowego w porze dziennej i nocnej na granicy terenu inwestycyjnego. Niemniej tego rodzaju szczegółowe już ustalenia dotyczą kolejnej fazy procesu inwestycyjnego jakim jest pozwolenie na budowę. W przypadku zidentyfikowania w rejonie inwestycji innych obiektów generujących hałas należący do tej samej grupy, przedłożona analiza powinna dotyczyć również oddziaływań skumulowanych. W związku z tym poziom hałasu drogowego generowanego przez ruch wzdłuż Alei B, należący do hałasów kwalifikowanych przez ww. rozporządzenie do grupy - Drogi lub linie kolejowe - nie ma wpływu na wynik postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa UMŁ poinformował, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji na działkach ewidencyjnych o numerach 215/2, 216/2, 216/3, 217/2, 217/3, 218/2, 218/3 222/1 i 223 w obrębie geodezyjnym 6-6 znajduje się zabudowa przemysłowa, handlowo-usługowa i pomimo faktu, iż dla przedmiotowego terenu nie wpływały informacje w zakresie występowania zagrożeń akustycznych spowodowanych przez działające na tym terenie podmioty gospodarcze (nie prowadzono postępowania w zakresie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku) zasadnym byłoby, aby inwestor uwzględnił oddziaływanie tych podmiotów w analizie akustycznej przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie ustalono, że analiza porealizacyjna przedsięwzięcia polegającego na przebudowie Al. B i Al. C na odcinku od ul. D do ul. E jak i aktualna mapa akustyczna Ł. zrealizowana w ustawowym terminie do 30 czerwca 2012 r. nie uwzględniały nieistniejących w okresie realizacji ww. opracowań ekranów akustycznych. Za słuszny należy przy tym uznać pogląd organu, że sprawdzenie czy inwestycja jest zgodna z ww. przepisami wskazanymi w piśmie Wydziału należy do inwestora na etapie projektowania inwestycji, którą powinien tak zaplanować, aby przepisy zawarte w ustawach jak i rozporządzeniach wykonawczych wskazanych w przedmiotowej decyzji były zachowane. W kwestionowanej decyzji, zgodnie z zaleceniem sądu, organ zawarł warunki w zakresie ochrony środowiska, w szczególności wskazując przepisy, które inwestor winien respektować realizując inwestycję. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż wytyczne sądu w powyższym zakresie zostały zrealizowane.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi, sąd podziela znajdujące odzwierciedlenie w dotychczasowej linii orzeczniczej stanowisko, że jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy, to dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czego również co do zasady nie kwestionował sąd orzekający uprzednio w sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że owszem przepisy art. 112 i 115 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidują reglamentację hałasu, emitowanego do środowiska i sposoby różnicowania terenów o różnych funkcjach, podlegających ochronie akustycznej, niemniej jednak żaden ze wskazanych przepisów nie formułuje norm, egzekwowanych podczas ubiegania się przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Nadto, jak wskazują zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), projektowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (§ 2), ani też do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia takiego raportu może być wymagany (§ 3). Z punktu widzenia zabezpieczenia interesu osób trzech przed ewentualnym hałasem, na tym etapie postępowania, organ wywiązał się ze swych ustawowych obowiązków w takim zakresie, na jaki pozwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze zastrzeżenia stron postępowania w kwestii dotyczącej dostępu do drogi publicznej, stwierdzić dodatkowo trzeba, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga, aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej. Planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej - al.B, przez drogę wewnętrzną ogólnodostępną - ul.A. Nadto organ uzyskał pozytywne uzgodnienie właściwego zarządcy drogi – postanowienie Prezydenta Miasta Łódzkiego z dnia 20 marca 2013 r., które potwierdza dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej, warunki i sposób jego realizacji. Jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej – ulicy o nadanej nazwie – to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyroki NSA: z dnia 20 lipca 2005 r., sygn.akt OSK 1806/04; z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn.akt II OSK 1337/09; z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn.akt II OSK 2121/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie uwzględniły w całości, wbrew art.153 p.p.s.a., oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu z dnia 6 grudnia 2011 r., w szczególności w zakresie prawidłowego ustalenia i uzasadnienia parametrów nowej zabudowy wynikających z postanowień rozporządzenia, jak wskazano to w wyżej przedstawionych motywach. Już sam ten fakt stanowił naruszenie przywołanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi i wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

d.j.