II SA/Gl 1470/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z 21 września 2007 r. "A" Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na działkach r 1 i 2 w B. przy ul. [...]. Decyzją z [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego z częścią usługową o pow. ok. 80 m2, łącznej powierzchni zabudowy 385 m2, podpiwniczonego z miejscami garażowymi w piwnicach (1,2 miejsca garażowego na mieszkanie) oraz 5 miejscami parkingowymi na terenie własnym dla klientów i osób odwiedzających. W pkt 4 decyzji w szczególności określono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: linie zabudowy, wysokość budynku i liczbę kondygnacji oraz zajęcie terenu pod zabudowę do 30% powierzchni działki. Do decyzji dołączono załącznik w postaci wyników analizy wskaźników kształtowania zabudowy, z którego wynika, że wskaźnik stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki w terenie analizowanym waha się od 6% do 32%, a średnia dla obszaru analizowanego wynosi 23,9%. W opisie tej analizy dopuszczono możliwość lokalizacji obiektu o powierzchni zabudowy stanowiącej 30% powierzchni działki. Decyzją z [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. przeniósł decyzję o warunkach zabudowy z [...]r. na rzecz "B" Spółka Komandytowa w J.

W aktach sprawy znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta B. z [...]r., którą odmówiono "B" Spółka Komandytowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w części podziemnej na działkach 1 i 2 przy ul. [...] w B. z tego powodu, że wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy (31%) przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu analizowanego (23%), nie znaleziono podstaw do zwiększenia wskaźnika zgodnie z wnioskiem, gdyż dla działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem zabudowy wskaźnik ten wynosi 23%, a dla działki po przeciwnej stronie ulicy 18%. Teren o wskaźniku maksymalnym znajduje się w obszarze analizowanym, ale nie tworzy z działkami inwestora całości urbanistycznej.

Wnioskiem z 15 marca 2013 r. Wspólnota [...] w B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności m. in. decyzji Prezydenta Miasta z [...]r. ustalającej warunki zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ustalony w pkt 4 decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy 30% pozostaje w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz z § 1 pkt 2, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem). Analiza parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym dawała podstawę do przyjęcia wskaźnika zabudowy maksymalnie na poziomie 23% powierzchni działki. Znajduje to potwierdzenie w decyzji Prezydenta Miasta z [...]r., która odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla "B" sp. k. właśnie ze względu na domaganie się przez inwestora ustalenia wskaźnika zabudowy na poziome 31%. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO w B. decyzją z [...] r. W świetle obu tych decyzji maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji wynosi 23%, zatem ustalenie go w decyzji z [...]r. na poziomie 30% rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz powołane we wniosku przepisy rozporządzenia.

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i zapoznaniu stron z materiałem sprawy, decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...]r. ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu wskazano na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i zamknięty katalog przesłanek. Odnosząc się do powołanej we wniosku przesłanki rażącego naruszenia prawa wyjaśniono, że naruszenie prawa skutkujące wadą nieważności musi cechować się szczególnym nasileniem i ciężarem gatunkowym, skutkującym wydaniem decyzji, której skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wskaźnik powierzchni zabudowy jest ustalany w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, natomiast § 5 ust. 2 rozporządzenia zezwala określić go w odmienny sposób, jeżeli wynika to z wyników analizy przestrzennej. Sporządzona analiza wskazuje na średni wskaźnik na poziomie 23% i dopuszcza możliwość lokalizacji obiektu o wskaźniku 30%, co następnie przyjęto w decyzji. Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie w przypadku odstąpienia od średniej, należy podać motywy takiego odstąpienia i uzasadnić ustalenie wskaźnika zabudowy w oparciu o wyniki analizy. Przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie określono precyzyjnie, z jakich względów odstąpiono od wyliczonej średniej, ale wadliwości tej nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności kontrola decyzji ma inny charakter niż w postępowaniu odwoławczym. O rażącym naruszeniu prawa decydują oczywistość naruszenia, skutki naruszenia oraz charakter przepisu. Przepis § 5 rozporządzenia nie nakazuje w sposób bezwzględny przyjęcia wskaźnika wyliczonego w oparciu o średnią, zezwala na odstępstwo od wielkości średniej. Niewątpliwie kwestia spornego parametru była przedmiotem oceny autora analizy, o czym świadczą jej wyniki, nie przytoczono natomiast motywów decydujących o odstępstwie od średniej. Uchybienie to nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa przy ustalaniu warunków dla planowanej inwestycji, zwłaszcza że w obszarze analizowanym znajdują się tereny o zbliżonym wskaźniku zabudowy, nadto ustalony w decyzji nie odbiega znacznie od wyliczonej średniej.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik Wspólnoty [...] zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 5 rozporządzenia. Zakwestionowano stanowisko, że nie doszło przy ustalaniu warunków zabudowy do rażącego naruszenia prawa, powtarzając argumentację zawartą uprzednio we wniosku. Powołując się na wyrok NSA z 28 listopada 2012 r., sygn. II OSK 359/08 wskazano, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika tylko wtedy, gdy wynika to z analizy. Wystąpienie tej przesłanki organ winien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a. i uzasadnić. Stanowisko takie znajduje potwierdzenia także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (IV SA/Wa 953/09, II SA/Gd 407/12). Organ może przyjąć inny wskaźnik powierzchni zabudowy niż ustalony w oparciu o średnią, jednak musi on być wynikiem analizy urbanistycznej, a jego przyjęcie winno zostać uzasadnione w decyzji. Prezydent Miasta nie wyjaśnił, dlaczego przyjął inną wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, czym naruszył § 5 rozporządzenia. Naruszenie to jest rażące, albowiem obowiązek szczegółowego uzasadnienia przyjęcia innego wskaźnika nie budzi wątpliwości. W oparciu o kwestionowaną decyzję inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę obiektu o znacznych rozmiarach, naruszającego ład przestrzenny i interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, którym obiekt będzie zasłaniał widoczność i w inny sposób utrudniał życie.

Zaskarżoną decyzją z [...]r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję, podtrzymując wyrażone uprzednio stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności i stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota [...] w B. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 5 rozporządzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko Kolegium w kwestii wagi stwierdzonych uchybień nie może zostać zaakceptowane. Powtórzono argumenty zgłoszone w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania "B" Sp. K. w J. wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska Kolegium w sprawie kryteriów przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę stronie Skarżącej, że powołane przez jej pełnomocnika wyroki sądów administracyjnych dotyczyły kontroli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydanych w toku zwykłego postępowania instancyjnego. Natomiast przedmiotem zaskarżonej decyzji SKO w B. była kwestia przesłanek nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na tę okoliczność zwracało Kolegium uwagę w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w argumentacji przedstawianej przez stronę Skarżącą. Tymczasem zasadnie zwraca uwagę Kolegium, że inny jest zakres i kryteria rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a inny w przypadku postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W zwykłym toku postępowania niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy (przesłanek do zastosowania odstępstwa od średniej na podstawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia) i uzasadnienie takiego odstępstwa uzasadniają uchylenie decyzji, celem uzupełnienia postępowania i sformułowania wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni zatem zgadza się z tezami sformułowanymi w wyrokach powołanych przez pełnomocnika Skarżącej, z tym zastrzeżeniem jednak, że nie mają one zastosowania w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, nie zostały bowiem na gruncie takich postępowań sformułowane. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem badania są przesłanki ustawowe do stwierdzenia nieważności, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Żądanie stwierdzenia nieważności zostało oparte na zarzucie rażącego naruszenia prawa, odnoszącego się do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Kryterium nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dotyczy każdego przypadku naruszenia prawa, ale naruszenia rażącego, przez co należy rozumieć przypadki naruszeń kwalifikowanych, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Na przestrzeni wielu lat stosowania k.p.a. rozumienie "rażącego naruszenia prawa" doczekało się obszernej refleksji zarówno teoretycznej, jak i w judykaturze. Należy zgodzić się, że zarzut rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W każdym przypadku istotne jest jednak, aby naruszenie miało szczególną doniosłość. Dla jej stwierdzenia wskazuje się na konieczność uwzględniania takich okoliczności, jak: oczywistość naruszenia, związany z nią charakter naruszonego przepisu, skutki wywołane decyzją (por. G.Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom. II, warszawa 2010, s. 350 – 354 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Z tego względu nie są uznawane za przypadki rażącego naruszenia prawa naruszenia polegające na nietrafnej wykładni przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne, sprzeczność decyzji z poglądem wrażonym w innej sprawie. Tam, gdzie rozstrzygnięcie znajduje oparcie w przepisie prawa i mieści się w granicach dyskrecjonalności koniecznej z punktu widzenia procesu decyzyjnego, nie można mówić o naruszeniu porządku prawnego w sposób rażący. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Po pierwsze, nie świadczy o rażącej wadliwości decyzji z [...] r. fakt, że w innym postępowaniu administracyjnym odmówiono określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 31%, powołując się na brak uzasadnienia dla takiego odstępstwa w wynikach analizy. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy charakteryzowana jest jako akt związany, a nie uznaniowy, to nie oznacza to wszak braku jakiejkolwiek dyskrecjonalności przy podejmowaniu decyzji, wiąże się to zarówno ze sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego, określeniem funkcji zabudowy czy w końcu wyznaczenia parametrów zabudowy z zastosowaniem ewentualnego odstępstwa od wielkości średnich. Odmienna ocena stanu faktycznego w innym postępowaniu nie może stanowić zatem podstawy do uznania, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po drugie istnieje podstawa prawna do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, która umożliwia konkurencyjne sposoby jego wyliczenia. Przepis § 5 rozporządzenia jako zasadę w ust. 1 przewiduje wyliczenie tego wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast w ust. 2 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu, jeżeli wynika to z analizy. Przepis nie wskazuje, jakie konkretne okoliczności ustalone w toku analizy są podstawą do wyznaczenia wskaźnika odmiennego od średniej. Każdorazowo uzależnione jest to od okoliczności i przedmiotu sprawy. Materiał związany z wydaniem decyzji z [...]r. potwierdza, że w obszarze analizowanym, którego wyznaczenia Skarżąca nie kwestionowała, istnieje zróżnicowanie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla poszczególnych nieruchomości sąsiednich, nadto w poszczególnych przypadkach jest ono znaczne, istnieją zarówno nieruchomości o wskaźniku 8%, kilkunastu %, dwudziestu kilku % jak i 32 %. Ustalony w decyzji wskaźnik 30% mieści się w wielkościach istniejących na części działek. Określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie musi nastąpić obligatoryjnie wyłącznie w oparciu o średnią dla terenu analizowanego. Istnieje w § 5 ust. 2 rozporządzenia podstawa prawna do wyznaczenia go w sposób odmienny. Już z tego powodu nie można stwierdzić, że wyznaczenie wskaźnika w innej wysokości niż średnia, stanowi rażące naruszenie prawa, nie jest to bowiem rozstrzygnięcie wbrew jednoznacznie sformułowanemu przepisowi i pozbawione podstawy prawnej. Zasadnie także Kolegium zwróciło uwagę, że wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy zawiera uwagi jej autora, dotyczące świadomego dopuszczenia przedmiotowego wskaźnika w innej wielkości niż średnia, co świadczy o uwzględnieniu wyników analizy przy ustalaniu tego parametru. Brak szczegółowego przedstawienia argumentów uzasadniających zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia, w sytuacji gdy ustalony w decyzji wskaźnik nie przekracza wielkości maksymalnych istniejących w obszarze analizowanym, zasadnie został przez Kolegium oceniony jako nie spełniający przesłanki rażącego naruszenia prawa. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jeżeli materiał sprawy dostarcza argumentów uzasadniających wydane rozstrzygnięcie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, kwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa, jeżeli zawarte w niej rozstrzygnięcie było możliwe do podjęcia w okolicznościach sprawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.