II SA/Ol 128/14

Uzasadnienie

K.S. wystąpiła w dniu 26 sierpnia 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła dwa orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] 2011 r. oraz z dnia [...] 2013 r.

Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 104, art. 130 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 267, ze zm) oraz art. 16 ust.1, ust.2 pkt 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), odmówił K.S. świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] 2013 r. wynika, że nie zostało ustalone od kiedy istnieje niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym (pkt IV orzeczenia), umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się bowiem od 30 lipca 2013 r. Do wniosku wprawdzie zostało załączone również orzeczenie z dnia [...] 2011 r. o ustalonym lekkim stopniu niepełnosprawności, gdzie zapisano, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa, lecz zgodnie z powołanym wyżej przepisem lekki stopień niepełnosprawności nie uprawnia do zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec tego organ stwierdził, że strona nie spełnia przesłanki określonej w art. 16 ust. 3 ustawy, czyli niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu nie powstała przed ukończeniem 21 roku życia.

Od decyzji tej K.S. złożyła odwołanie, w którym wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła organowi nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała w wieku przed ukończeniem 21 roku życia. Podniosła, że przedłożyła organowi dwa orzeczenia o niepełnosprawności, przy czym w orzeczeniu o lekkim stopniu niepełnosprawności wskazano, że istniej ono od dzieciństwa. Taki sam symbol choroby pojawił się także w późniejszym orzeczeniu, zatem tę okoliczność organ winien wziąć pod uwagę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego zostały ściśle uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych w art. 16 i przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, iż właściwy organ administracji publicznej nie może podejmować rozstrzygnięcia w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego. Stwierdzono, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika istotna dla sprawy okoliczność, że K.S. zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] 2013 r. nr [...], w którym to orzeczeniu stwierdzono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 lipca 2013 r. Ponieważ na dzień wydania orzeczenia strona wnioskująca miała 54 lata, z tego też powodu brak jest podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanym przypadku spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który dopuszcza przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego także osobnie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania wskazano, że nie ma znaczenia dla obecnej sprawy okoliczność, że we wcześniejszym orzeczeniu z [...] 2011 r. o zaliczeniu wnioskodawczyni do lekkiego stopnia niepełnosprawności ustalono, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa, gdyż zawarte tam ustalenia odnoszą się do lekkiego stopnia niepełnosprawności, natomiast ustalenia zawarte w orzeczeniu z dnia [...] 2013 r. odnoszą się do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Kolegium nie podzieliło też zarzutu, że organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia daty powstania u strony niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, gdyż kwestie te nie należą do właściwości rzeczowej tego organu. Powołano orzeczenia sądów administracyjnych tj. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. II SA/Ol 34/12 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2010 r. sygn. II SA/Bd 101/10, w których wypowiedziany został pogląd, że brak jest uprawnienia dla organów do ustalania jakiejkolwiek daty powstania niepełnosprawności, gdyż w tym zakresie związane są orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę orzeczniczą. Nadto przywołano wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. IV SA/Wr 576/08, w którym wskazano, że brak w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności daty powstania inwalidztwa nie pozwala na przyznanie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego.

Na tę decyzję K.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości i przekazanie spawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności zarzuciła, że organ ten nie odniósł się do stawianych przez nią zarzutów w odwołaniu. Istotną dla sprawy jest bowiem okoliczność, że w orzeczeniu z [...] 2011 r. wskazano, iż inwalidztwo istnieje u niej od dzieciństwa i określono wówczas lekki stopień niepełnosprawności, wskazano schorzenie o symbolu [...] tj. zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu. Drugie orzeczenie zostało wydane w wyniku pogłębiania się choroby tj. ciągłej utraty słuchu (niedosłuch obustronny) pomimo aparatownia na lewe ucho i po uszkodzeniu błędnika. Podniosła, że to drugie orzeczenie bazowało na tej samej dokumentacji medycznej będącej podstawą wydania pierwszego orzeczenia. Podkreśliła, że ustalenie daty powstania inwalidztwa może nastąpić nie tylko na podstawie zapisu zawartego w orzeczeniu o niepełnosprawności lecz także na podstawie innych dokumentów i oświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, tak orzekł w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. II SA/Ke 431/12 oraz z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Ke 712/12.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że pogląd wyrażony w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. II SA/Ke 431/12 nie został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. I OSK 2590/12 uchylił orzeczenie sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej; ustawą ppsa. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola sądu wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie zasad postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006 r. Dz.U. Nr 139, poz. 992, ze zm) poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia". Organ odwoławczy uznał bowiem, że skoro z orzeczenia ustalającego umiarkowany stopień niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, to jest to równoznaczne z uznaniem, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. p[oz. 1456) dalej: u.ś.r., gdyż w dacie wydania orzeczenia ustalającego niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym miała ukończone 21 lat życia.

W rzeczonej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego w związku z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] 2013 r. nr [...], w którym wskazano, że nie zostało ustalone, od kiedy istnieje niepełnosprawność (pkt IV orzeczenia), natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na 30 lipca 2013 r. (pkt V orzeczenia).

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i przysługuje on: - niepełnosprawnemu dziecku, - osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz - osobie, która ukończyła 75 lat. Ponadto stosownie do treści art. 16 ust. 3 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.

W rzeczonej sprawie skarżącej odmówiono przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wskazując, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające jego przyznanie, gdyż na podstawie treści przedłożonych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, czy niepełnosprawność skarżącej powstała przed ukończeniem przez nią 21 roku życia, skoro w orzeczeniu stwierdzającym u skarżącej umiarkowany stopień niepełnosprawności wskazano, że niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić (pkt. IV), zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od - 30 lipca 2013 r. (pkt V). Wskazano przy tym, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, czy daty stwierdzenia określonego stopnia niepełnosprawności, ponieważ są związane - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia - orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Uprawnienie do samodzielnego ustalania stopnia niepełnosprawności przyznane zostały na mocy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. (t.j. Dz. U. z 2011 r. poz. 127, Nr 721) powiatowym zespołom do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja i wojewódzkim zespołom do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być zatem zastąpione żadnym innym dokumentem i stanowi podstawę wydania decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

W przytoczonym stanie prawnym oraz faktycznym należy przede wszystkim wskazać, że do akt administracyjnych tej sprawy poza wskazanym wyżej orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności strona skarżąca przedłożyła również wcześniejsze orzeczenie wydane przez ten sam organ tj. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] nr [...], w którym K.S. z uwagi na symbol niepełnosprawności - [...] została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności, przy czym orzeczenie wydane zostało na stałe, orzeczono, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa (pkt IV orzeczenia), zaś ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od 7 kwietnia 2011 r. (pkt V orzeczenia). Orzekające w tej sprawie organy zupełnie pominęły to orzeczenie, pomimo, że wydane przez uprawniony organ orzeczenie, ze wskazaniem na stałe inwalidztwa w stopniu lekkim, jest dokumentem urzędowym, który winien być uwzględniony również w tej sprawie, chociażby z uwagi na fakt, że w orzeczeniu tym jednoznacznie wskazano, że inwalidztwo istnieje od dzieciństwa, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 kwietnia 2011 r. Z tego też względu w tej sprawie orzeczenie to będzie miało znaczenie dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Należy bowiem wskazać, że jak wynika z brzmienia przepisu art. 16 ust. 3 u.ś.r. ustawodawca zastrzegł możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Organy orzekające uznały zatem, że osoba, która ubiega się o objęcie tą formą pomocy musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz niepełnosprawność w tym stopniu winna powstać w okresie do ukończenia 21 roku życia podczas, gdy z brzmienia tego przepisu wynika jedynie, że to sama niepełnosprawność musi powstać w wieku do ukończenia 21 roku życia nie zaś niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Gdyby faktycznie ustawodawca chciał zakreślić takie granice dla powstania niepełnosprawności w stopniu umiarkowanych - do ukończenia 21 roku życia, to winien to wyartykułować w treści wskazanego przepisu poprzez jednoznaczne wskazanie, że niepełnosprawność w tym stopniu powinna powstać we wskazanym okresie. Ustawodawca nie nadał jednak takiego brzmienia normie prawnej zawartej w art.16 ust. 3 u.ś.r. co oznacza, że nadinterpretacją ze strony organów orzekających w sprawie jest wymóg aby strona legitymowała się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, który powstał przed ukończeniem 21 roku życia.

Nadto za prawidłowością dokonanej przez Sąd wykładni art. 16 ust. 3 u.ś.r. przemawiają zapisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. Nr 139, poz. 1328, ze zm), będącego aktem wykonawczym do powołanej wyżej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W § 14 ust. 3 tego rozporządzenia wskazano, że datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy wpisać wyrazy "nie da się ustalić" (§ 14 ust. 4 ww. rozporządzenia). Natomiast według § 14 ust. 5 powołanego rozporządzenia, datę lub okres powstania stopnia niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia i dokumentacji medycznej. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu (§ 14 ust. 6 ww. rozporządzenia).

Z przytoczonych wyżej zapisów rozporządzenia wynika niezbicie, że innym pojęciem jest ustalenie "daty lub okresu powstania niepełnosprawności", a innym ustalenie "daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności", które to pojęcia nie mogą być traktowane zamiennie, bowiem dotyczą odmiennych zakresów pojęciowych.

Wobec powyższego w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę ma znaczenie okoliczność, iż we wcześniejszym orzeczeniu z 2011 r. właściwy w sprawie orzekania o niepełnosprawności organ orzekł o istnieniu niepełnosprawności od dzieciństwa. Wprawdzie zastanawiająca może pozostawać kwestia, że w drugim orzeczeniu z [...] 2013 r. jednostka orzecznicza nie określiła już daty lub okresu istnienia niepełnosprawności (pkt IV orzeczenia), wobec czego z uwagi na fakt, iż w kwestii ustalenia daty powstania niepełnosprawności, czy daty stwierdzenia określonego stopnia niepełnosprawności, organy orzekające w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego są związane - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia - orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę, winny wystąpić do tej jednostki o wyjaśnienie w kwestii odczytywania w sposób prawidłowy zapisów obu orzeczeń, które w pkt IV orzeczenia tak: z dnia [...] 2011 r. oraz z dnia [...] 2013 r. zawierają sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia, co do daty istnienia niepełnosprawności.

Z uwagi na wyżej wskazane uchybienia, dotyczące zarówno prawidłowej wykładni art. 16 ust. 3 u.ś.r. jak również nie wyjaśnienie w sposób wszechstronnych wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w trybie art. 7 i art. 77 § Kpa., należy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnić zarówno dokonaną przez Sąd ocenę prawną - art. 16 ust. 3 u.ś.r., jak również uzupełnić postępowanie wyjaśniające poprzez uzyskanie jednoznacznego stanowiska w tej sprawie od jednostki orzeczniczej tj. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. w kwestii daty istnienia niepełnosprawności u skarżącej, skoro w porządku prawnym pozostają dwa orzeczenia jednostki orzeczniczej zawierające sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia, bowiem orzeczenie o ustaleniu niepełnosprawności w stopniu lekkim zostało wydane na stałe a w nim zawarty jest zapis o istnieniu niepełnosprawności od dzieciństwa, a zatem orzeczenie to pozostaje w porządku prawnym.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie

art. 152 ustawy ppsa.