VII SA/Wa 2628/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), nakazał S. i D. M. oraz H. i Z. M. rozbiórkę stacji paliw płynnych, budowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...] (kategoria obiektu budowlanego – XX).

Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ stanął na stanowisku, iż nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu, w myśl art. 48 z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem inwestorzy nie przedłożyli wymaganej dokumentacji świadczącej o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ponadto tej legalizacji sprzeciwia się jednoznaczny zapis w planie miejscowym zakazujący realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 50,00 m od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki [...] w [...], jak również fakt, iż działka ew. nr [...] przeznaczona jest do przyjęcia w całości pod inwestycję, jako działka w projektowanym pasie drogowym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. M.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania jest stacja paliw płynnych zlokalizowana na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], budowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przeprowadzone przez organ powiatowy czynności kontrolne wykazały, że na ww. nieruchomości teren budowy został wyniesiony ponad naturalny poziom terenu. Podczas budowy wykonano budynek handlowo-usługowy (znajdujący się w stanie surowym zamkniętym), utwardzono teren kostką betonową, wykonano wiatę nad planowanymi dystrybutorami, cztery włazy nadzbiornikowe, instalację paliwową, odwodnienie wiaty, jeden wjazd na drogę publiczną (drugi w trakcie realizacji), a także (według oświadczenia D. M.) zamieszczono w gruncie dwa zbiorniki na paliwo o pojemności 50000 litrów. Ponadto organ powiatowy ustalił, że D. M. nie posiada wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanego wyżej obiektu. Skarżący co prawda oświadczył, że dokumentacja budowlana znajduje się w posiadaniu kierownika budowy T. W., niemniej jednak organ powiatowy ustalił, że w Starostwie Powiatowym w [...] nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...] obr. [...]), co wynika z pisma ze Starostwa w [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż obiekt będący przedmiotem postępowania zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, wobec tego stosowne było podjęcie procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Przywołał przy tym przepis art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż po uzyskaniu wypisu z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. poz. [...]) zmienionego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., poz. [...]) organ I instancji ustalił, iż na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa stacja paliw dopuszcza się realizację zabudowy i urządzeń związanych z dystrybucją paliw i obsługą pojazdów. Niemniej jednak północna część działki położona jest w strefie ochrony rzeki [...] i na tej części nieruchomości obowiązuje m.in. zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 50,00 m od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki, a także zakaz samowolnego nadsypywania lub obniżania powierzchni terenu. Organ podkreślił, iż z dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się w odległości ok. 30 m od skarpy brzegowej rzeki [...] i w odległości ok. 37 m w odległości od rzeki [...]. Powyższe stanowi zatem o naruszeniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa stacja paliw płynnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, iż ustawodawca zezwala na zalegalizowanie obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak pod warunkiem spełnienia wymogów określonych w przepisie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. A zatem legalizacja wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego jest dopuszczalna, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a (albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że dokonana samowola budowlana pozostaje w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dodatkowo narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powoduje, że organ zwolniony jest z obowiązku prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Tym samym nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego.

Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, iż prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] procedury naprawczej wobec przedmiotowej stacji paliw płynnych byłoby niezgodne z przepisami prawa. Orzeczenie obowiązku rozbiórki było zatem właściwe.

Odnosząc się zaś do argumentacji odwołującego się dotyczącej możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu poprzez uzyskanie decyzji zwalniającej od zakazów wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. od zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 50,00 m od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki, organ wskazał, iż nawet gdyby D. M. otrzymał stosowną decyzję zwalniającą go ze wskazanego wyżej zakazu, to omawiana inwestycja nadal naruszałaby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inwestor przeprowadził również roboty budowlane polegające na podwyższeniu terenu działki nr ew. [...] obr. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] (wbrew zakazowi określonemu w rozdziale 3 pkt 2 ust. 5 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r.).

Ponadto, argument skarżącego wskazujący, iż działka nr ew. [...]obr. [...] stanowić ma rezerwę dla drogi ekspresowej trasy [...], również w ocenie organu, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazano, iż ww. działka przeznaczona jest do przejęcia w całości pod inwestycję, jako działka w projektowanym pasie drogowym.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. M., S. M., Z. M., H. M., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przez jego błędne zastosowanie, w wyniku czego w przedmiotowej sprawie, organ nie zastosował art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 48 ust. 3 oraz ust. 5 Prawa budowlanego, co w konsekwencji pozbawiło skarżących możliwości zalegalizowania inwestycji poprzez przedstawienie projektu budowlanego zamiennego zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się m.in. w: a) błędnym ustaleniu, iż skarżący nie rozpoczęli procesu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego poprzez uzyskanie decyzji środowiskowej zwalniającej od zakazów wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. od zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 50,00 m. od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki; b) błędnym ustaleniu, iż budowla wzniesiona na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w miejscowości [...] stanowiącej własność D. i S. M. oraz Z. i H. M., została wzniesiona z naruszeniem ustaleń Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. poz. [...]) zmienionego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., poz. [...]), z uwagi na brak zapisów w Planie o zakazie podwyższania terenu na obszarze, na którym położona jest działka nr ew. [...]; c) błędnym ustaleniu, iż działka ew. nr [...] w obrębie [...] w miejscowości [...] stanowiąca własność D. i S. M. oraz Z. i H. M. jest przeznaczona w całości pod inwestycję "Budowy drogi ekspresowej [...]na odcinku od km 11+600 do km 13+800", w sytuacji kiedy ww. działka stanowi rezerwę dla drogi ekspresowej trasy [...];

3) art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa i tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], nakazującą S. i D. M. oraz H. i Z. M., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę stacji paliw płynnych, budowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ew. [...]w obrębie [...] w [...] przy ul. [...] (kategoria obiektu budowlanego – XX).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Należy zaznaczyć, że stosownie do ww. przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/11). A zatem, gdy nie ma możliwości wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma możliwości jego legalizacji.

W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż nie ma możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem taki stan rzeczy wyczerpuje przesłankę do wydania nakazu rozbiórki.

Jak ustalił organ nadzoru budowlanego, teren na którym znajduje się przedmiotowa stacja paliw objęty jest zapisami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. poz. [...]) zmienionego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., poz. [...]). Na terenie tym dopuszcza się realizację zabudowy i urządzeń związanych z dystrybucją paliw i obsługą pojazdów (rozdział I pkt 3 ust. 4). Niemniej jednak, jak wskazał organ, północna część działki położona jest w strefie ochrony rzeki [...] i na tej części nieruchomości obowiązuje m.in. zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 50,00 m od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki (rozdział III pkt 2 ust. 2), a także zakaz samowolnego nadsypywania lub obniżania powierzchni terenu (rozdział III pkt 2 ust. 5). Z dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się w odległości ok. 30 m od skarpy brzegowej rzeki [...] i w odległości ok. 37 m w odległości od rzeki [...].

Powyższe stanowi zatem o naruszeniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie możliwości lokowania inwestycji w odległości mniejszej niż 50 m od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki dla terenu.

W tym miejscu należy odnieść się do argumentacji zawartej w skardze i kwestii rozpoczętego przez skarżących procesu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, poprzez uzyskanie decyzji środowiskowej zwalniającej od zakazów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. od zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 50,00 m od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki. Kserokopia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., w tym przedmiocie, zwalniająca Z. M. i D. M. z zakazu wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego rzeki [...] po stronie odpowietrznej, w związku z "planowaną inwestycją polegającą na budowie stacji paliw płynnych i gazowych" został złożona na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r.

W kontekście powyższego, wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2037/11).

W ocenie Sądu, analogiczna sytuacja powinna zostać zastosowana w zakresie możliwości, a właściwie brak możliwości udzielenia przez właściwy organ odstępstw od przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na etapie legalizacji samowoli budowlanej. Tym samym, rozpoczęcie procesu w sprawie uzyskania decyzji środowiskowej zwalniającej od zakazów wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie uzyskanie takiego pozwolenia, pozostaje bez wpływu na zasadności podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Ponadto, niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia zawarte w rozdziale 3 pkt 2 ust. 5 Planu, bowiem pomimo zakazu inwestor przeprowadził również roboty budowlane, polegające na podwyższeniu terenu działki nr ew. [...] obr. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, w planie miejscowy zagospodarowania przestrzennego istnieje zapis o zakazie podwyższania terenu, a znajduje się on w powołanym wyżej rozdziale 3 pkt 2 ust. 5 Planu, zgodnie z którym zakazuje się "samowolnego nadsypywania lub obniżania powierzchni terenu".

Na marginesie zaznaczyć także można, choć pozostaje to bez wpływu na prawidłowości nałożonego nakazu rozbiórki, iż z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], wynika, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] z miejscowości [...] , na której znajduje się sporna stacja paliw, przeznaczona jest do przejęcia w całości pod inwestycję, pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od km 11+600 do km 13+800", jako działka w projektowanym pasie drogowym (nie stanowi ona rezerwy, jak twierdzą skarżący, dla drogi ekspresowej trasy [...]).

Niezrozumiały zupełnie jest natomiast zarzut skargi, odnośnie pozbawienia skarżących możliwości przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego nakłada się w sytuacji, gdy inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca, bowiem inwestor nie posiadał ani projektu budowlanego, ani pozwolenia na budowę. Można przypuszczać, że strona skarżąca użyła skrótu myślowego i chodziło jej o możliwość przedstawienia projektu budowlanego, wymaganego na etapie postępowania legalizacyjnego.

Reasumując, należy podzielić stanowisko organu nadzoru budowlanego, iż mając na uwadze, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej narusza w sposób oczywisty ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak było podstaw do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej (w tym nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego), zatem jedynym właściwym rozstrzygnięciem był nakaz rozbiórki.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.