II SA/Lu 860/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 27 listopada 2012r. O. G. P. "G. – S." S.A O. w R. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z prośbą o podjęcie czynności dotyczących przywrócenia strefy ochronnej czynnego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji R. – W. w stosunku do altany znajdującej się na terenie R. O. D. "F." w R. Spółka wyjaśniła, ze odległość podstawowa pomniejszona pomiędzy altaną, a gazociągiem jest niezgodna z przepisami Rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U Nr 139, poz. 686 ), która dla budynków mieszkalnych wynosi 17,5 m natomiast dla budynków niemieszkalnych 15m od osi gazociągu.

W toku postępowania ustalono, że na działce nr geod. 4624 (parcela 38A) położonej na terenie wspomnianego R. O. D. należącej do B. P. usytuowana jest murowana altana o wymiarach 3,55m x 4,30 m i wysokości 3,90 m. Altanę wzniesiono w 1994 r. w odległości 8,90 m od osi sieci gazowej wysokiego ciśnienia 6,3 MPa DN 500 relacji R. – W. Stosownie do unormowania art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach oraz do 5 m wysokości przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyłączony jest obowiązek zgłaszania zamiaru budowy takich obiektów. Z tego powodu, według organu, nie będzie miał zatem zastosowania art. 48 i 49b wspomnianej ustawy, ale jej art. 51 ust. 1 pkt 1. Przede wszystkim ustalenia wymaga zaistnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc, czy wykonanie altany w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Organ uznał, ze w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Unormowanie §89 tego rozporządzenia wyklucza bowiem stosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, gdyż stosowanie jego postanowień zostało ograniczone do gazociągów, sieci gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Mając na uwadze, że § 89 rozporządzenia stanowi wyjątek od unormowania § 90 rozporządzenia z 2001r. organ I instancji stosując jego wykładnię zwężającą uznał, iż rozporządzenie z 1995r. nie ma zastosowania do obiektów nie wskazanych bezpośrednio w §89 rozporządzenia z 2001 r. w tym do altan. Z tych powodów przyjęto, że w sprawie zastosowany powinien być §9 ust. 6 rozporządzenia z 2001 r. w myśl którego szerokość strefy kontrolowanej, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu powinna wynosić dla gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem DN do DN 150 włącznie – 4 m, powyżej DN 300 do DN 500 włącznie – 8 m. Skoro zatem altana wybudowana została w odległości 8,9 m, a więc w odległości 4 m po każdej stronie osi gazociągu, usytuowana jest ona poza strefą kontrolowaną. Z tego powodu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] odmówił nakazania B. P. rozbiórki altany.

Po rozpoznaniu odwołania spółki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Wyjaśnił, że zarówno po rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, jak i pod rządami obecnie obowiązujących przepisów budowa altany na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych nie wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Również obowiązująca ustawa Prawo budowlane w art. 29 ust. 1 pkt 4 umożliwia budowę bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. W ocenie organu odwoławczego zasadnie również przyjęto, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia z 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wyjaśnił, że przepis § 89 tego rozporządzenia ma umożliwić pozostawienie dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie wcześniej obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów. Nie ma jednak podstaw, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów. Zgodnie z §9 ust. 6 pkt 1 lit. c) tego rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem DN wynoszącej powyżej DN 300 do DN 500 włącznie 8 m. W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2001 r. strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Sporna altana znajduje się zaś w odległości 8,9 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia 6,30 MPa – DN 500, a więc jest usytuowana poza strefą kontrolowaną. Mając zatem na uwadze powyższe oraz wymiary spornej altany i jej usytuowanie brak jest podstaw do stwierdzenia, aby w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1, 2, 3 czy też pkt 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i zarazem, aby występowały podstaw do podjęcia działań w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "G.-S." S.A. zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. naruszenie art. 77 §1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem skarżącej organy administracji obu instancji miały obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność tego, czy w sprawie niniejszej wystąpił stan faktyczny, do którego odnosi się art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czego jednak nie podjęto. Spółka przekonywała, że sporna altana wybudowana została z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243), rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 1995 r. Nr 139, poz. 686) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640), które wejdzie w życie z dniem 5 września 2013r. Zgodnie bowiem z § 110 tego rozporządzenia dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 2013 r. Załącznik ten uzależnia szerokość strefy kontrolowanej od rodzaju obiektu terenowego. Dla wolno stojących budynków niemieszkalnych strefa kontrolowana dla gazociągu DN 500 o ciśnieniu 6,3 MPa wynosi 50 m – czyli po 25 m na każdą stronę od osi gazociągu. Stosownie zaś z § 10 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r. w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzeń stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Zgodnie z pkt. B.2 załącznika do rozporządzenia z 1989 r. odległości podstawowe obiektów terenowych od przedmiotowego gazociągu zostały zmniejszone. Gazociąg wybudowany został z rur o zwiększonej grubości ścianek co pozwala na zmniejszenie podstawowej odległości zabudowy do 15 m dla budynków niemieszkalnych wolnostojących oraz 17,5 m dla budynków mieszkalnych w obie strony od osi gazociągu. Sporna altana usytuowana jest zaś w odległości 8,9 m od gazociągu wysokiego ciśnienia 6,3 MPa DN 500 wybudowanego w latach 60 – tych ubiegłego wieku. Zdaniem skarżącej powoływanie się na rozporządzenie Ministra Gospodarki z 2001r. jest wadliwe, ponieważ nie obowiązywało w dacie budowy altany. Ponadto przepisy te nie działają wstecz i nie dotyczą wymagań dla sieci gazowej wybudowanej lub dla której wydano pozwolenie na budowę przed dniem jego wejściem w życie, czyli przed 12 grudnia 2001r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zajęte w sprawie i zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Słusznie zwrócono przede wszystkim uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy budowa przedmiotowej altany nie była prowadzona w warunkach samowoli budowlanej. Treść art. 50 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst. jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) nie pozostawia bowiem wątpliwości, że ma on zastosowanie w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust.1 lub 49bust.1 ustawy. Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997r. ( OPS 3/97 ONSA 1998, nr.1 poz. 3 ) wynika objęcie hipotezą wspomnianego przepisu samowolnie realizowanych robót budowlanych nie będących budową, ale wymagających do ich wykonywania pozwolenia na budowę oraz realizowanie wszystkich robót budowlanych wykonywanych w sposób wskazany w pkt 1 – 4. Ponieważ z art. 103 § 1 powołanej ustawy wynika obowiązek stosowania, z zastrzeżeniem ust.2, przepisów tej właśnie ustawy oznacza to, że inne przepisy, niż art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. stosuje się także do obiektów budowlanych zbudowanych przed wejściem jej w życie. Konsekwentnie stosownie do art. 103 § 2 ustawy do obiektów, których samowolna budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., czyli przed 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne mają natomiast zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Rzeczywiście według § 44 ust.2 pkt.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego ( Dz. U Nr 8, poz. 48 ) obowiązującego w dacie budowy altanki, którą ustalono na rok 1994 i co nie było kwestionowane, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych, jednak tylko tych, które nie zostały przystosowane do stałego zamieszkania. Organy zgodnie uznały, że przedmiotowa altanka służy wyłącznie celom rekreacyjnym, co uzasadniono takim przeznaczeniem działki pracowniczej. Jednak charakter działki nie oznacza jeszcze, że sama altanka nie jest przystosowana do stałego zamieszkiwania. Dla uzyskania pewności należało przeprowadzić postępowanie dowodowe, czego jednak zaniechano. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa sporządzony 3 kwietnia 2013r. protokół kontroli obiektu budowlanego, gdzie ograniczono się jedynie do podania wymiarów altany i jej daty budowy, opartej zresztą, jak wynika z protokołu, wyłącznie na oświadczeniu prezes R. O. D. "F.", którego zresztą nie ma w aktach sprawy. Jakkolwiek dla rozstrzygnięcia sprawy data ta nie ma większego znaczenia, jeśli zauważyć, jak zresztą wskazał organ odwoławczy, że także po dacie 1 stycznia 1995r. w świetle art. 29 ust.1 pkt.6 prawa budowlanego z 1994r. budowa altanki w pracowniczych ogrodach działkowych także nie wymagała pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia o ile nie przekraczała wskazanych w tym przepisie parametrów, co jak wynika z protokołu zostało zachowane, to kwestia przystosowania do zamieszkiwania altany dla zachowania wymagania zwalniającego od legitymowania się pozwoleniem na budowę jest kwestią zasadniczą. Nawet jednak, gdyby dać wiarę tezie wywiedzionej przez organy co do braku podstaw do wykazania się pozwoleniem na budowę, nie ma przesłanek pozwalających na przychylenie się do wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu o konieczności zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. Nr 97, poz. 1055 ). Słusznie bowiem zarzuca skarżąca, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie budowy altany, a nie obowiązujące w dacie podejmowania decyzji. Logicznym jest bowiem, że ustalanie odległości pomiędzy gazociągiem, a innymi obiektami budowlanymi ma ścisły związek z zastosowanymi sposobami jego budowy. Nowoczesne technologie pozwalają na ich zmniejszenie, nie ma jednak podstaw, aby te same odległości stosować w stosunku do gazociągów wybudowanych znacznie wcześniej, tak jak w tym przypadku w latach 60 – tych XX wieku. Zresztą sama argumentacja użyta przez organy nie jest konsekwentna. Jeśli bowiem uznaje się, że § 89 tego rozporządzenia, według którego przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę wyklucza jedynie możliwość zastosowania wynikających z tego rozporządzenia wymagań jedynie wobec wcześniej wykonanych gazociągów, nie dotyczy natomiast lokalizacji zabudowy sąsiadującej, to ta sama motywacja powinna mieć zastosowania do § 52 rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ) obowiązującego w dacie budowy altany. Wprawdzie jako wydane na podstawie art. 6 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U Nr 38, poz. 229 ze zmianami ) rozporządzenie utraciło moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to powołany przepis także stwierdzał, że przepisy rozporządzenia nie dotyczą sieci gazowych wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a także sieci gazowych, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Co więcej jego § 5 pkt.2 wyraźnie stwierdzał, że wymagania dotyczące odległości podstawowych stosuje się do ustalania odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów oraz do projektowanych gazociągów stosunku do istniejących obiektów budowlanych. Jeśli zatem gazociąg został wybudowany w latach 60-tych XX wieku, przy budowie altany w 1994r. inwestor był zobowiązany do zachowania odległości wynikających z obowiązujących wówczas przepisów. Za takim poglądem przemawia rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie ( Dz. U z 2013r. poz. 640 ). Wprawdzie wbrew przekonaniu skarżącej organy rozpoznające sprawę nie mogły dopuścić się jego naruszenia, skoro w dacie podejmowania decyzji jeszcze nie obowiązywało,. ale jest pomocny dla potwierdzenia przedstawionej argumentacji. Według jego § 110 do gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001r. lub do których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągu o średnicy do 500mm i ciśnieniu do 10Mpa wynosi od wolno stojących budynków niemieszkalnych wynosi 50m, co zgodnie z §2 pkt.30 oznacza po 25 m od osi gazociągu. Jest to taka sama odległość jak wskazana w tabeli B pkt.4 powoływanego już rozporządzenia z 1989r. minimalna odległość gazociągu o średnicy powyżej 300mm do 500mm i ciśnieniu minimalnym powyżej 2,5 do 6,3 MPa od wolno stojących budynków mieszkalnych i pomocniczych. Zwrócić jednak należy uwagę, że chociaż art. 50 prawa budowlanego dotyczy również robót budowlanych dla których nie ma potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, jeśli tylko wykonywane są w warunkach określonych w pkt.1 – 4, to jednak brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę nie może pozostawać bez wpływu na ocenę, czy zaistniała sytuacja przewidziana w art. 50 ust.1 pkt. 2 prawa budowlanego. Wbrew przekonaniu organu nie ma tu natomiast zastosowania art. 50 ust.1 pkt.4, obejmuje on bowiem przypadek, kiedy roboty budowlane są wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę. Skoro altana została wybudowana legalnie organ powinien wyjaśnić, czy stan techniczny gazociągu oraz zbyt bliska odległość pomiędzy gazociągiem, a altaną stwarza zagrożenie dla niej i innych obiektów budowlanych położonych w jego sąsiedztwie. Dopiero w oparciu o tak zyskane dane będzie można podjąć stosowne dalsze czynności na podstawie przepisów prawa budowlanego.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).