III SA/Lu 989/13

Uzasadnienie

Z akt sprawy wynika, że G. D. w raporcie złożonym 2 lipca 2013 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym brata, to jest od 13 marca 1992 r. do 14 lutego 1997 r. oraz od 13 lutego 2004 r. do 25 marca 2005 r. Dodatkowo w dniu 4 września 2013 r. G. D. złożył raport o zmianę na jego korzyść zaliczenia do wysługi lat dokonanego rozkazem personalnym Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 2 stycznia 2007 r., poprzez zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym brata od 13 lutego 2004 r. do 25 marca 2005 r. zamiast okresu odbywania studiów wyższych od 13 lutego 2004 r. do 30 stycznia 2005 r.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 12 września 2013 r. określił skarżącemu na dzień przyjęcia do służby w Policji, to jest na 4 grudnia 2006 r., łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjantów 14 lat, 3 miesiące, 15 dni, ustalił na dzień przyjęcia do służby okres wysługi lat, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej 14 lat, 3 miesiące, 16 dni oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 4 września 2013 r. w wysokości 20,5 %, a ponadto odmówił wypłaty wzrostu uposażenia zasadniczego za trzy lata wstecz od dnia ostatecznego złożenia dodatkowych dokumentów, to jest od dnia 4 września 2013 r.

Od powyższego rozkazu personalnego D. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] w części określającej termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 4 września 2013 r. jak również w części odmawiającej wypłaty wzrostu uposażenia zasadniczego za trzy lata wstecz i w to miejsce – określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat z dniem faktycznego upływu okresu wymaganego do przyznania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, przyznanie należnego wzrostu uposażenia zasadniczego od dnia 2 lipca 2013 r., to jest od dnia złożenia raportu z prośbą o doliczenie do wysługi uposażeniowej i jubileuszowej dotychczas udokumentowanych okresów pracy za trzy lata wstecz.

Lubelski Komendant Wojewódzki Policji zaskarżonym w niniejszej sprawie rozkazem personalnym z dnia 22 października 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania G. D., uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 12 września 2013 r. w części dotyczącej określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 4 września 2013 r. w wysokości 20,5 %, określił nowy termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień złożenia raportu, to jest 2 lipca 2013 r. w wysokości 20 %, ustalił wysługę lat dla celów uposażeniowych i jubileuszowych na dzień złożenia raportu, to jest 2 lipca 2013 r. 20 lat, 10 miesięcy, 14 dni; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Lubelski Komendant Wojewódzki Policji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie z dnia 22 października 2013 r., wydane po rozpatrzeniu odwołania G. D., powołał treść przepisów art. 101 ust. 1 ustawy o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa o Policji"); § 4 ust. 1 pkt 1-5; § 5 ust. 2-4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm., dalej wymienianego także jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."); art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310); oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1403).

Organ odwoławczy wskazał, że ze złożonych dokumentów jednoznacznie wynika, iż G. D. spełniał wszystkie przesłanki uznania go za domownika, to jest we wskazanym we wniosku okresie miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, stale pracował w tym gospodarstwie i nie był związany z rolnikiem stosunkiem pracy. W opinii organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji w [...] prawidłowo zmienił wysługę lat i ustalił zainteresowanemu funkcjonariuszowi na dzień przyjęcia do służby w Policji łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 14 lat, 3 miesiące, 15 dni. Jednak w ocenie organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji w [...] błędnie określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 4 września 2013 r., to jest na dzień złożenia raportu z prośbą o zmianę rozkazu personalnego Nr 3/07 Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 2 stycznia 2007 r.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej dalej jako K.p.a.) datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W ocenie organu drugiej instancji raport G. D. z dnia 4 września 2013 r. nie stanowił nowego żądania, które wymagałoby wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Raport ten należało potraktować jako wniosek w toczącym się już postępowaniu w sprawie zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym brata policjanta, wszczętym w dniu 2 lipca 2013 r. i załatwić w drodze jednej decyzji - rozkazu personalnego - czyli tak, jak uczynił to organ pierwszej instancji. Z tego względu termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat należało określić na dzień złożenia przez G. D. raportu o zaliczenie do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym brata, to jest na dzień 2 lipca 2013 r., a nie wniosku z dnia 4 września 2013 r.

Organ drugiej instancji uznał za niezasadny zarzut błędnego określenia chwili wymagalności roszczenia o wzrost uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat i przyznania wzrostu uposażenia zasadniczego z uwzględnieniem 3 letniego terminu przedawnienia.

Organ odwoławczy podkreślił, że funkcjonariusz dopiero w trakcie zatrudnienia złożył przełożonemu dokumenty potwierdzające okresy pracy w gospodarstwie rolnym, które uprawniają do uposażenia zasadniczego w wyższej wysokości. Przy tym dzień złożenia wniosku jest momentem, od którego ogólny staż policjanta wzrasta.

Organ odwoławczy z analizy § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wywodził, że skutek w postaci powstania roszczenia policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat powstaje z chwilą złożenia we właściwej komórce organizacyjnej jednostki Policji dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Z tą chwilą rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia określonego w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Upływ tego terminu jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje, że policjantowi nie przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia, czy innych należności pieniężnych.

Według organu odwoławczego obowiązek uwzględniania przepisów o przedawnieniu oznacza, że policjant, który złoży w komórce kadrowej stosowne

dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, a nie będzie miał z tego tytułu procentowego wzrostu uposażenia (nie zostanie niezwłocznie wydana decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa do wzrostu uposażenia w związku z zaliczeniem bądź odmową zaliczenia do wysługi lat okresów wskazanych przez policjanta), będzie mógł mieć w wydanej w przyszłości decyzji określone prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego, wynikającego z potwierdzonych złożonymi dokumentami okresów, dopiero w dacie wynikającej z 3 - letniego

terminu przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, która to data, wobec upływu ponad 3 lat od złożenia stosownych dokumentów w komórce kadrowej, może być późniejsza niż data, w której niezbędne dokumenty zostały złożone.

W tej sytuacji, zadaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do określenia policjantowi terminu nabycia prawa do procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi na dzień przypadający 3 lata wstecz od dnia złożenia przez niego wniosku o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym brata. Wobec tego organ uprawniony był do określenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi na dzień złożenia przez niego stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie, zarzucając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, to jest art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., polegające na wyrażeniu przez organ błędnego poglądu prawnego, że policjantowi nie przysługuje wyrównanie uposażenia za trzy lata wstecz od dnia złożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego, jak również, że czynność w postaci wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny i roszczenie staje się wymagalne z chwilą złożenia w jednostce policji dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazuje, że prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat powstaje z mocy prawa w dacie przyjęcia do służby. Z chwilą powstania prawa wymagalne staje się roszczenie o realizację prawa, a termin wymagalności roszczenia jest terminem początkowym dla rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Złożenie wniosku oraz rozkaz personalny mają charakter czynności wyłącznie deklaratoryjnych, potwierdzających powstałe uprzednio uprawnienie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że prawo do wzrostu uposażenia policjant nabywa z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat, liczonej na dzień przyjęcia do służby. Wobec tego, jeżeli w dacie przyjęcia do służby policjant legitymuje się wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa stosowne uprawnienie, którego wymagalność następuje właśnie w tej dacie. Uprawnienie to nabywa z mocy prawa. Złożenie zaś przez policjanta odpowiednich dokumentów, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji - w tym wypadku rozkazu personalnego - ma charakter wyłącznie potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie, a zatem typowo deklaratoryjny - niekreujący w tym względzie nowego stanu prawnego. Tym samym zarówno moment złożenia wniosku, jak również moment wydania decyzji pozostaje bez wpływu na istniejące uprawnienie, jeżeli w rzeczywistości ono przysługuje i z pewnością nie może stanowić momentu kreującego wymagalność przedmiotowego roszczenia - tak jak uznano w treści zaskarżonego rozkazu.

Skarżący wskazał ponadto, że jeżeli uprawnienie z mocy prawa powstało w dacie przyjęcia do służby i z tym momentem cechuje je wymagalność, to również ta data powinna być brana pod uwagę dla rozpoczęcia liczenia biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Skoro zaś złożenie wniosku oraz wydanie rozkazu mają charakter deklaratoryjny i służą potwierdzeniu istniejącego już prawa, to zasadne jest w tym wypadku przyznanie wzrostu uposażenia na trzy lata wstecz przed podjęciem pierwszej czynności, to jest złożeniem wniosku - albowiem za taki okres świadczenie jako nieprzedawnione w rzeczywistości przysługiwało.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony rozkaz personalny wydany został z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

W pewnym zakresie decyzja organu drugiej instancji została wydana także z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a.

Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Z ustaleń organów obydwu instancji wynika, że skarżący w raporcie złożonym 2 lipca 2013 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym brata, to jest to jest od 13 marca 1992 r. do 14 lutego 1997 r. oraz od 13 lutego 2004 r. do 25 marca 2005 r.

Według ustaleń organów obu instancji zainteresowany policjant spełniał wszystkie przesłanki uznania go za domownika, to jest we wskazanym okresie miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, stale pracował w tym gospodarstwie i nie był związany z rolnikiem stosunkiem pracy. W opinii organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji w [...] prawidłowo zmienił wysługę lat i ustalił zainteresowanemu funkcjonariuszowi na dzień przyjęcia do służby w Policji łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 14 lat, 3 miesiące, 15 dni. Według organu odwoławczego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego powinien być określony na dzień złożenia raportu, to jest 2 lipca 2013 r., a wzrost na ten dzień powinien wynosić 20 %.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do różnej wykładni przepisów § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Ściślej mówiąc, spór dotyczy określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w sytuacji, kiedy udokumentowanie dodatkowych okresów zaliczanych do wysługi lat, istniejących faktycznie w dniu przyjęcia do służby, następuje później niż w dniu przyjęcia do służby.

Rozstrzygając tak przedstawione zagadnienie należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, a według art. 101 ust. 1 ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta uzależniona jest między innymi od posiadanej wysługi lat. Sposób ustalania wzrostu uposażenia policjantów z tytułu wysługi lat oraz szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach, określony został w wymienianym wcześniej rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanym na podstawie upoważnień ustawowych przewidzianych między innymi w art. 101 ust. 2 oraz w art. 102 ustawy o Policji.

Według § 3 ust. 1 rozporządzenia uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25 % po 30 latach służby.

Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu.

Według § 5 ust. 3 tego rozporządzenia przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów zaliczanych do wysługi lat.

Z kolei przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. stanowi, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Przepisy o przedawnieniu, do których nawiązuje się w § 5 ust. 4 rozporządzenia przewidują, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji) oraz, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa między innymi każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia (art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji).

Analiza przywołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział możliwość późniejszego ustalenia niż podczas przyjęcia do służby, jaki był istotny dla uposażenia policjanta rzeczywisty okres jego wysługi lat podczas przyjęcia do służby, czyli w konsekwencji możliwe jest późniejsze ustalenie, że na dzień przyjęcia policjanta do służby okres jego wysługi lat był inny niż przyjęty pierwotnie. Przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia przewiduje bowiem możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów. W takiej sytuacji (zaliczenia dotychczas nieudokumentowanych okresów) należy - zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia - w drodze decyzji zmienić wysługę lat (wraz z jej okresami składowymi) na dzień przyjęcia policjanta do służby, określając w tej decyzji termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Przy tym, zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia, dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji.

Należy mieć jednak na uwadze kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, że w § 5 ust. 4 in fine rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. użyto sformułowania "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Z treści przepisu wynika, że sformułowanie to dotyczy niewątpliwie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowej wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Potrzeba określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest konsekwencją tego, że prawo do uposażenia ulega przedawnieniu zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, według którego roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy rozpoczynaniu służby w Policji jest okolicznością obiektywną niezależną od tego, czy policjant powoła się na te okresy i je udokumentuje. Natomiast od udokumentowania okresów zaliczanych do wysługi lat zależy jedynie, czy wysługa lat zostanie w odpowiedni sposób ustalona w decyzji oraz czy policjant otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego. Zaniechanie udokumentowania przez policjanta okresów zaliczanych do wysługi lat powoduje, że jego uposażenie zasadnicze jest ustalane w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby policjant w dniu przyjęcia do służby prawidłowo udokumentował okresy zaliczane do wysługi lat.

Nie oznacza to jednak - inaczej niż zdają się uważać organy obydwu instancji - że policjant bezpowrotnie traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zgodnej z rzeczywistym stanem rzeczy, albo przynajmniej na nowo udokumentowanej, wysługi lat za cały okres od rozpoczęcia służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat. Zapobiega temu treść przepisów § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., które przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy uwzględniać także przepis art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy, według którego bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia przerywa między innymi każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Z przepisu tego wynika zatem, że dzień złożenia udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr (tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowych udokumentowanych okresów wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej.

W rezultacie policjant traci bezpowrotnie prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zgodnej z rzeczywistym stanem rzeczy, albo tylko na nowo udokumentowanej wysługi lat, nie za cały okres od rozpoczęcia służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat, lecz jedynie za okres objęty przedawnieniem. Na skutek podjęcia przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia zasadniczego za nieprzedawniony, trzyletni okres.

Prawidłowy jest zatem pogląd przedstawiany przez skarżącego, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjant nabywa z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzgledniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. Zatem gdy w dacie przyjęcia do służby policjant legitymuje się wymaganą wysługą lat to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat nabywane jest z mocy prawa. W konsekwencji złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter jedynie potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Innymi słowy, wydana w tym zakresie decyzja ma charakter deklaratoryjny.

Słusznie skarżący zauważył, że policjant - z chwilą powstania ex lege prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego - dysponuje roszczeniem o ustalenie nabycia prawa oraz w konsekwencji roszczeniem o jego realizację. Przy czym z chwilą powstania ex lege uprawnienia policjanta nie powstaje jeszcze po stronie odpowiednich organów obowiązek realizacji świadczeń. Obowiązek ten istnieje jedynie potencjalnie i warunkowo. Oba roszczenia policjanta stanowią element publicznego prawa podmiotowego i służą jego "uruchomieniu". Aktualizuje je złożenie wniosku przez zainteresowanego, a następnie wydanie stosownej decyzji, które to czynności jednak w żadnym razie nie mogą stanowić podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje.

Zatem bezpodstawne jest twierdzenie organów obu instancji, że z chwilą złożenia wniosku o zmianę wysługi lat powstaje roszczenie policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu nowej wysługi lat.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenia oraz treść przepisu art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, należy wskazać, że nieprawidłowe jest również stanowisko organów obydwu instancji, iż złożenie wniosku o zaliczenie do wysługi lat dodatkowego okresu, a więc podjęcie czynności, o jakiej mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, dopiero rozpoczynało bieg przedawnienia, a nie przerywało jego biegu. Wprawdzie takie stanowisko zostało zaprezentowane w powołanych w skardze wyrokach WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 759/07 oraz WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1871/12 (dostępne w CBOSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak stanowisko to nie może być z przyczyn wcześniej przedstawionych zaakceptowane przez sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Ponadto nie może być zaakceptowany skutek przedstawionego stanowiska organu (dopuszczony przez ten organ, a także w wymienionych wyżej orzeczeniach sądów), polegający na tym, że obowiązek uwzględniania przepisów o przedawnieniu oznaczałby, iż w razie przekraczających 3 lata, od dnia złożenia wniosku, zwłoki lub opóźnienia w wydaniu decyzji o wzroście uposażenia w związku z zaliczeniem do wysługi lat dodatkowych okresów, policjant mógłby mieć w wydanej w przyszłości decyzji określone prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego od daty późniejszej niż data, w której wniosek z niezbędnymi dokumentami został złożony.

Należy zwrócić uwagę i podkreślić, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi lat związane jest ze spełnieniem przesłanki w postaci zaliczenia do wysługi lat pewnych okresów, najczęściej z tytułu pracy w różnym charakterze, a decyzja określająca prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat ma charakter deklaratoryjny. Zaś okoliczność, że policjant składa dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi później niż w dacie przyjęcia do służby, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, skutkuje tylko tym, że roszczenie policjanta za okres dłuższy niż 3 lata wstecz przedawnia się. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie poglądy prezentowane w orzeczeniach innych sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Kielcach: z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie II SA/Ke 740/12 oraz z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Ke 846/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie III SA/Gd 293/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie II SA/Go 867/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie VIII SA/Wa 630/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 593/13 – dostępne w CBOSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego. W szczególności, określając termin nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia w związku ze zmianą okresu wysługi lat, organ powinien brać pod uwagę, że uwzględnienie - zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. - przepisów o przedawnieniu, oznacza zastosowanie 3 letniego terminu przedawnienia roszczenia na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, a także zastosowanie przepisu art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o przerwie biegu przedawnienia – zgodnie z przedstawiona wyżej wykładnią prawa materialnego. W tym kontekście organ powinien odpowiednio ocenić materialnoprawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy złożenia przez skarżącego w dniu w dniu 2 lipca 2013 r. wniosku o zmianę wysługi lat oraz o wypłacenie wyrównania uposażenia zasadniczego.

Ponadto zaskarżona decyzja w pewnym zakresie została wydana także z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Według tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W związku z rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy polegającym na, z jednej strony, utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w tej części, w której okres wysługi lat ustalony został prawidłowo na dzień przyjęcia do służby (4 grudnia 2006 r.) oraz – z drugiej strony – dodatkowym ustaleniem wysługi lat na dzień złożenia raportu przez policjanta (2 lipca 2013 r.) w odpowiednio większym rozmiarze, należy zwrócić uwagę, że takiego dodatkowego rozstrzygnięcia nie przewiduje przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Według tego przepisu wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Skutkiem ustalenia wysługi lat jedynie na dzień przyjęcia do służby jest odpowiednie uwzględnianie tej okoliczności przy obliczaniu wzrostu uposażenia w miarę upływu czasu. Powołany przepis rozporządzenia pozwala na ustalenie wysługi lat na inny dzień, jeżeli z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Jednak z treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika na jakiej podstawie takie dodatkowe rozstrzygnięcie zostało dokonane.

W związku z tym organ ponownie rozpatrując sprawę powinien albo uzasadnić dodatkowe rozstrzygnięcie i podać jego podstawę prawną, albo wyeliminować je z treści decyzji.

To samo wskazanie dotyczy także rozstrzygnięcia obydwu organów, o ile dotyczą one ustalenia okresu wysługi lat, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej (organ pierwszej instancji), albo ustalenia wysługi lat "do celów jubileuszowych" (organ drugiej instancji).

W związku z tym ostatnim zagadnieniem należy zwrócić uwagę, że według decyzji organu pierwszej instancji wysługa lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz wysługa lat, od której zależy nabycie prawa do nagrody, to dwa różniące się o jeden dzień okresy. Organ drugiej instancji pozostawił w mocy decyzję organu pierwszej instancji zarówno w zakresie ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego jak i wysługi lat, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Równocześnie organ drugiej instancji ustalił jednakową wysługę lat "do celów uposażeniowych i jubileuszowych" na dzień złożenia raportu. Wynika z powyższego, że decyzja organu może być wewnętrznie sprzeczna, ponieważ ustalenie jednakowej wysługi lat "do celów uposażeniowych i jubileuszowych" na dzień złożenia raportu zdaje się nie uwzględniać, że pozostawiono w mocy ustalenia różniących się (choć tylko o jeden dzień) okresu wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz okresu wysługi lat, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. W każdym razie różnica ta w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie jest wyjaśniona (niezależnie od tego, że – jak wyżej przedstawiono - nie jest wyjaśniona, z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., podstawa prawna ustalenia wysługi lat na dzień złożenia raportu oraz ustalenia wysługi lat, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., powołanej dalej jako P.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).