II SA/Kr 323/14

Uzasadnienie

W dniu 31 lipca 2012 r. decyzją nr [....] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. znak: [....] zgłoszono sprzeciw w sprawie złożonego w dniu 28 czerwca 2012 r. zawiadomienia przez inwestora: R.S. dotyczącego wykonanej inwestycji pn. budowa magazynu na karmę dla ryb z częścią mieszkalną z przyłączem prądu oraz wody (własne ujecie) z przyłączem budynku do istniejącego szamba na działce nr nr [....] w miejscowości położonej w miejscowości Regulice. Jako podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego I instancji przyjął art. 80 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jednolity; Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z póź. zm./ - zwanej dalej w skrócie p.b., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity; Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ zwanej dalej w skrócie k.p.a.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przypomniał, iż w dniu 28 czerwca 2012r. inwestor złożył w PINB zawiadomienie o zakończeniu inwestycji pn. budowa magazynu na karmę dla ryb z częścią mieszkalną z przyłączem prądu oraz wody (własne ujęcie) z przyłączem budynku do istniejącego szamba na działce nr nr [....] położonej w miejscowości R Tym samym, wniosek Inwestora z dnia 25 czerwca 2012r. / data wpływu do PINB 28 czerwca 2012r./ zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 57 ust. 1 - 3 p.b. inwestor jest obowiązany do zawiadomienia dołączyć wymagane w/w artykule dokumenty formalno - prawne. W wyniku sprawdzenia zawiadomienia stwierdzono, że dokumenty są niekompletne. Ze względu na kategorię obiektu inwestor zobligowany był złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Z uwagi na powyższe organ I instancji przypomniał, iż na podstawie art. 54 ust. 4 p.b. postanowieniem nr [....] z dnia 11 lipca 2012r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone Inwestorowi w dniu 17 lipca 2012r.

W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji organ zaznaczył , iż w dniu 24 lipca 2012r do PINB w C. zgłosił się pełnomocnik inwestora K.S. i pisemnie oświadczył, że nie jest w stanie przedłożyć wymaganych dokumentów. Mając na uwadze tą okoliczność Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zauważył, iż postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, dla którego ustawodawca zgodnie z treścią art. 57 p.b., nałożył na inwestora obowiązek udokumentowania faktów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia przez właściwy organ. Złożenie przez inwestora wszystkich dokumentów wymaganych treścią art. 57 ust. 1 - 3 p.b. jest warunkiem koniecznym do wydania zgody na użytkowanie. Jednakże w przedmiotowej sprawie, pomimo, iż inwestor został zobowiązany do uzupełnienia zawiadomienia o brakujące dokumenty postanowieniem nr 71/2012 z dnia 11 lipca 2012r. zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 4 p.b. - nie zostały one uzupełnione. Podsumowując organ I instancji wskazał, iż powyższa okoliczność uzasadniała zgaszenie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej budowy.

Odwołanie od powyższej decyzji do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł R.S. . Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. Nr [....] z dnia 11 lipca 2012 r. znak: [....] autor odwołania zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 54 i art. 55 p.b.;

- art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888);

- art. 77 § 1 k.p.a.;

- art. 2 Konstytucji RP.

W wywiedzionym odwołaniu jego autor w pierwszej kolejności podniósł, iż zaskarżona decyzja zapadła z przekroczeniem wskazanego w art. 54 p.b. 21 - dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. W niniejszej sprawie zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do organu w dniu 28 czerwca 2012 r. Zatem termin do wydania decyzji o sprzeciwie upłynął w dniu 19 lipca 2012 r. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zgłoszeniu sprzeciwu została wydana w dniu 31 lipca 2012 r., a doręczona stronie 3 sierpnia 2012 r., a więc po terminie. Odwołujący się nawiązał przy tym do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, gdzie przyjmuje się, że termin 21-dniowy z art. 54 p.b. określający dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji ma charakter materialnoprawny. Autor odwołania zauważył, iż wydanie decyzji z przekroczeniem terminu powoduje natomiast, iż decyzja taka nie ma prawnego umocowania i niewątpliwie narusza prawo materialne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.10.2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1667/06). R.S. zaznaczył, iż w cytowanym wyroku Sąd wskazał ponadto, że wezwanie wnioskodawcy w trybie art. 57 ust. 4 p.b. o uzupełnienie dokumentacji nie przedłuża czasu na wydanie decyzji o sprzeciwie. W ocenie więc odwołującego w rozpoznawanej sprawie wydanie postanowienia z dnia 11 lipca 2012 r. nie miało więc wpływu na upływ w dniu 19 lipca 2012 r. terminu do zgłoszenia sprzeciwu.

Ponadto zdaniem inwestora w rozpoznawanej sprawie nie było w ogóle możliwości zastosowania art. 57 ust. 4 p.b. w celu wezwania strony do uzupełniania dokumentacji. Zawiadomienie o zakończeniu budowy jest bowiem oddzielnym od decyzji o pozwoleniu na użytkowania, sposobem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. W związku z powyższym nie można żądać uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy poprzez złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Nie mieści się to bowiem w dokumentach wymienionych w art. 57 ust. 1-3 p.b., do których odsyła art. 57 ust. 4 p.b.. W opinii odwołującego zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem art. 55 p.b. oraz art. 77 § 1 k.p.a. W tym zakresie R.S. podniósł, iż w postanowieniu z dnia 11 lipca 2012 r. organ błędnie wskazał, że obowiązek wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie został nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to oczywista nieprawda i naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ nie wziął pod uwagę treści decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji Nr [....] Burmistrza A. z dnia 10.02.2003r. [....] zatwierdzającej projekt budowlany i stanowiącej pozwolenie na budowę w pkt 5 rozstrzygnięcia wskazano, że "inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego". Również w decyzji [....] Burmistrza Miasta A. z dnia 24.12.2003 r. zatwierdzającej zmianę projektu budowlanego, postanowienie o braku konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie zostało niezmienione.

W ocenie R.S. obowiązek taki nie wynika również z innych przepisów prawa. W tym zakresie zwrócił on uwagę, iż obecnie art. 55 p.b. uzależnia konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od m.in. zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii określonej w załączniku do ustawy. Takie brzmienie art. 55 p.b. zostało wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) obowiązującą od 31 maja 2004 r. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nie można stosować art. 55 p.b. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane do zdarzenia polegającego na przystąpieniu do użytkowania budynku, mającego miejsce już po wejściu w życie art. 55 p.b. w aktualnym brzmieniu, ale wynikającego z budowy realizowanej na podstawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej i ostatecznej pod rządami art. 55 w brzemieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Zdaniem autora odwołania skoro w decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygnięto, że "inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego", to należy przyjąć, że w decyzji tej określono zakres uprawnień i obowiązków strony związanych z realizacją określonych robót budowlanych, w tym obowiązku/uprawnienia pro futuro związanego z prawnym zakończeniem inwestycji. Zastosowanie w takich okolicznościach art. 55 p.b. w brzmieniu ustalonym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane do prawnego zakończenia inwestycji rozpoczętej na podstawie pozwolenia na budowę ostatecznego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed 31 maja 2004 r., w którym rozstrzygnięto, że prawne zakończenie inwestycji ma nastąpić poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy jest przypadkiem retroakcji właściwej, a więc co do zasady, w świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego, niedopuszczalnej.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [....] z dnia 19 grudnia 2013r. znak: [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru budowlanego II instancji przyznał, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy mając na uwadze niejednolite stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnił, że przychyla się do stanowiska orzecznictwa, które wskazuje, że przy ustalaniu daty do wniesienia sprzeciwu w przypadku decyzji przesłanej pocztą, należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Zatem termin 21-dniowy uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została przed upływem terminu nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Organ odwoławczy wskazał równocześnie , iż z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wpłynęło na dziennik podawczy PINB w C. w dniu 28 czerwca 2012 r.. Organ I instancji wysłał postanowienie o usunięcie braków dokumentów w dniu 11 lipca 2012 r. W dniu 24 lipca 2012 r. wnioskodawca oświadczył, że nie będzie przedkładał wymaganych wniosków i załączników, (k- 11, akt PINB). Skarżona decyzja została wydana dnia 31 lipca 2012r. wysłano ją w tym samym dniu. Biorąc powyższe pod uwagę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54 p.b.. Organ odwoławczy zauważył równocześnie, iż przedmiotowa inwestycja realizowana była w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i pozwolenie na budowę wydane przez Burmistrza Miasta A. decyzją z dnia 10 lutego 2003 r., znak: [....] dla R.S. na budowę cyt. "magazynu na karmę dla ryb z częścią mieszkalną z przyłączem prądu oraz wody (własne ujęcie) z przyłączem budynku do istniejącego szamba na działkach Nr nr [....] w miejscowości R. Budynek parterowy nie podpiwniczony z poddaszem użytkowym, dach drewniany dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 40 (stopni). Pow. zabudowy- 209, 61 m , pow. użytkowa-242, 54 m2, w tym magazynowa 71, 65 m2, kubatura 1059.02 m3" .Organ II instancji zauważył jednak, że w/w decyzja Burmistrza Miasta A. została zmieniona decyzją Burmistrza Miasta A. z dnia 24 grudnia 2003 r., znak: [....] w zakresie parametrów: "powierzchnia zabudowy- 216, 29 m2, powierzchnia całkowita - 487, 84 m2, pow. użytkowa- 412,09 m2, kubatura 1768,35 m3. "

Organ odwoławczy podkreślił, że projekt budowlany oraz projekt budowlany zamienny zostały zatwierdzone przez organ architektoniczno - budowlany w przedłożonym kształcie, a zatem obecnie istotą obowiązków organów nadzoru budowlanego rozpoznającego zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest ustalenie, czy wybudowany obiekt jest zrealizowany w zatwierdzonym kształcie i czy może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. okoliczność posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę wraz zatwierdzonym projektem budowlanym miała istotne znaczenie, gdyż kształtowała obowiązki inwestora w zakresie sposobu zakończenia procesu budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane wyróżniają dwa tryby oddawania obiektów budowlanych do użytkowania.

W zależności od stanu faktycznego, inwestor zawiadamia właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 p.b. albo w ściśle określonych przypadkach składa wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na podstawie art. 55 p.b., który stanowi, że "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych". Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w trybie przepisu art. 55 p.b. jest instytucją prawną całkowicie odrębną od wskazanego w art. 54 p.b. zawiadomienia organu o zakończeniu budowy.

Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie wskazuje, że inwestor zgodnie z dyspozycją art. 54 p.b. prawidłowo dokonał w dniu 28 czerwca 2012 r. w PINB w C. zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania składając stosowne zawiadomienie, a nie wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, gdyż pomimo mało precyzyjnie sformułowanej nazwy inwestycji i jednoczesnym braku wskazania kategorii obiektu przez organ architektoniczno- budowlany w pozwoleniu na budowę zgłaszana inwestycja dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dopuszczalną funkcją usługową magazynu. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaznaczył ponadto, iż w przedmiotowej sprawie dokonał analizy przedłożonej dokumentacji wraz z częścią graficzną projektu i uznał, że cześć mieszkalna przewidziana w projekcie stanowi dominująca funkcję tak powierzchniowo jak i funkcjonalnie, a zatem obiekt ma na celu głównie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych inwestora. Biorąc pod uwagę zestawienie powierzchni w części rysunkowej przedłożonego projektu architektoniczno-budowlanego wynika jednoznacznie, że część budynku przeznaczona na lokal użytkowy w postaci magazynu (strona 2 projektu zamiennego wskazuje, że pomieszczenie oznaczone 1.4 jako magazyn z kl. schód stanowi 41,89 m2+ pomieszczenie oznaczone jako 1.5 magazyn zkl. schód stanowi 41,89 m2 co łącznie daje sumę 83,78 m2) i nie przekracza 30 % powierzchni całkowitej obiektu (powierzchnia całkowita: 487,84 m ') Biorąc zatem pod uwagę treść art. 3 p.b w ocenie organu odwoławczego należy stwierdzić, że inwestor prawidłowo złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, a nie wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie, jak to sugerował organ I- instancji. Niezależnie od tego organ odwoławczy wskazał jednak, iż zawiadomienie właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Powinno być dokonane pisemnie i zawierać w załączeniu dokumenty wskazane w ustawie Prawo budowlane. Brak ustawowo wskazanych dokumentów czyni zgłoszenie nieskutecznym, z tym że organ jest zobowiązany sprawdzić wymagane dokumenty i w przypadku braków lub nieścisłości wezwać inwestora do stosownych uzupełnień. W tym zakresie organ II instancji przypomniał treść art. 57 p.b., który enumeratywnie wymienia jakie dokumenty inwestor winien dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego . Mającą na uwadze treść wskazanego przepisu organ odwoławczy uznał, iż inwestor nie przedłożył do zawiadomienia wszystkich dokumentów wymaganych prawem, przedkładając jedynie: oświadczenie kierownika budowy (k-4, akt PINB), inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (k-5, akt PINB), świadectwo charakterystyki energetycznej (k-6, akt PINB), odbiór przyłącza energetycznego (k-7, akt PINB), protokół próby szczelności kanalizacji wewnętrznej (k-8, akt PINB), oświadczenia o poprawności wykonania instalacji energetycznej (k- 8a, akt PINB). Organ odwoławczy zauważył, że przedłożone przez inwestora dokumenty i opracowania nie pozwalają przyjąć zgłoszenia obiektu w trybie art. 54 p.b.. Zdaniem organu II instancji analiza dokumentacji przedłożonej przez inwestora do zawiadomienia wykazała brak pozostałych dokumentów wymaganych prawem m.in. brak protokołu sprawdzenia przewodów kominowych, odbioru instalacji wodociągowej, odbioru kanalizacji, odbioru instalacji elektrycznej, odbioru centralnego ogrzewania, odbioru szamba. W ocenie MWINB w K. zawiadomienie o zakończeniu budowy można uznać za skuteczne jedynie w przypadku, gdy zostanie złożone wraz z wymaganymi załącznikami. Złożenie zawiadomienia z załącznikami jest wymogiem ustawowym spoczywającym na inwestorze, a przepisy prawa nie przewidują żadnych odstępstw w tym zakresie. Tym samym w ocenie organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji pomimo dostrzeżonych błędów co do zasady należy uznać za zasadne i odpowiadające przepisom prawa, gdyż nie można przyjąć w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane za wystarczające dokumenty złożone przez inwestora w postaci oświadczeń o poprawności wykonania instalacji, protokołu z badań okresowych elektrycznych, protokołu próby szczelności, informacji o zapewnieniu zakładu energetycznego o dostawie energetycznej, gdyż przepis prawa wymaga złożenia potwierdzenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł inwestor R.S. W wywiedzionej skardze skarżący domagając się o uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji w pierwszej kolejności zarzucił, iż sprzeciw został zgłoszony z przekroczeniem wskazanego w art. 54 p.b. 21 - dniowego terminu. Skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do organu w dniu 28 czerwca 2012r. Zatem termin do wydania decyzji o sprzeciwie upłynął w dniu 19 lipca 2012 r. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zgłoszeniu sprzeciwu została wydana w dniu 31 lipca 2012 r., a doręczona stronie 3 sierpnia 2012 r.( a więc po terminie). Skarżący wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że termin 21-dniowy określony w art. 54 p.b. określający dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji ma charakter materialnoprawny. Jego bieg rozpoczyna się od daty doręczenia organowi zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy. Upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu, jest to bowiem termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, zawieszeniu, przerwaniu (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008 r. Sygn. akt II OSK 1588/07, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1993 r. Sygn. akt II SA 930/92, Wokanda z 1993 r. z. 7, poz. 20, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2009-04-23, VII SA/Wa 335/09). Zdaniem skarżącego skarżona decyzja wydana została również z naruszeniem art. 55 p.b. oraz art. 77 § 1 k.p.a. W postanowieniu z dnia 11 lipca 2012r. organ błędnie wskazał, że obowiązek wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie został nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to oczywista nieprawda i naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ nie wziął pod uwagę treści decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji nr [....] Burmistrza A. z dnia 10.02.2003r. [....] zatwierdzającej projekt budowlany i stanowiącej pozwolenie na budowę w pkt 5 rozstrzygnięcia wskazano, że "inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego". Natomiast w decyzji [....] Burmistrza Miasta A. z dnia 24.12.2003 r. zatwierdzającej zmianę projektu budowlanego, postanowienie o braku konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie zostało zmienione. W związku z powyższym obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie wynika, jak twierdzi organ pierwszej instancji, z decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wynika on również z przepisów prawa, jak w jego ocenie trafnie zauważył organ drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wywiedziona przez R.S. skarga okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [....] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 31 lipca 2012 r. znak: [....] .

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a procedurę ich podejmowania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie należy przyznać rację przedstawionej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji argumentacji wskazującej , iż materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie uzasadnia stanowisko, że inwestor zgodnie z dyspozycją art. 54 p.b. prawidłowo z uwagi na charakter zrealizowanego obiektu wybrał w dniu 28 czerwca 2012 zgłoszenie jako formę zakończenia budowy i zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu składając stosowne zawiadomienie, a nie wniosek o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie.

Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w trybie przepisu art. 55 p.b. jest instytucją prawną całkowicie odrębną od wskazanego w art. 54 p.b. zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Różnicy tej zdaje się nie do końca dostrzegł organ nadzoru I instancji, który postanowieniem nr [....] z dnia 11 lipca 2012r. działając na podstawie art. 57 ust. 4 p.b. nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie 7 dni od daty jego otrzymania: poprzez przedłożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz uzupełnienie dziennika budowy – "kierownik budowy" pod rygorem wydania sprzeciwu dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Pomijając jak słusznie wskazuje skarżący nieprecyzyjne wezwanie go przez organ do uzupełnienia dziennika budowy poprzez niewskazanie konkretnych braków jego treści, PINB w C. błędnie zakwalifikował wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jako brak formalny zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 p.b.. W sytuacji bowiem jeżeli organ nadzoru budowlanego uznaje, iż z uwagi na charakter obiektu budowlanego inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego obowiązany jest zgodnie z treścią art.55 p.b. uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie winien w nieprzekraczalnym terminie 21 dni zgłosić sprzeciw dot. zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 p.b., a nie jak w tym przypadku stosować instytucję z art.57ust.4 p.b. zarezerwowaną dla uzupełnienia zgłoszenia lub wniosku. Omawiane postanowienie jest o tyle nadto istotne, iż ukierunkowało ono zakres postępowania przed organem I instancji. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż przedmiotowe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nie wspomina o innych brakach zawiadomienia, z czego należy domniemywać, iż organ w pozostałym zakresie dołączoną do zawiadomienia dokumentację uznał za kompletną, a więc spełniającą wymogi art. 57 ust.1 p.b. . Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w treści decyzji z dnia 31 lipca 2012 r. nr [....] znak: [....] , na mocy której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zgłosił sprzeciw w sprawie złożonego w dniu 28 czerwca 2012r. zawiadomienia.

Jak wynika z treści przedmiotowej decyzji organ I instancji wprost przyjmuje, iż uzasadnieniem zgłoszonego przez niego sprzeciwu było niepoczynienie zadość przez inwestora nałożonego na niego zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 4 p.b.. obowiązkowi uzupełnienia brakujących dokumentów, o których mowa w postanowieniu PINB w C. nr [....] vz dnia 11 lipca 2012r.

Tymczasem w wyniku rozpoznania odwołania inwestora [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [....] z dnia 19 grudnia 2013r. znak: [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. , uzasadniając przy tym swoje stanowisko faktem, iż R.S. nie przedłożył do zawiadomienia wszystkich dokumentów wymaganych prawem, a to: protokołu sprawdzenia przewodów kominowych, odbioru instalacji wodociągowej, odbioru kanalizacji, odbioru instalacji elektrycznej, odbioru centralnego ogrzewania, odbioru szamba.

Tym samym więc organ odwoławczy dokonał swoistego uzupełnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez wskazanie w swym uzasadnieniu zupełnie nowej argumentacji, która uzasadniałaby podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższą okoliczność należy stwierdzić, że realiach niniejszej sprawy w istocie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. W tym zakresie należy odwołać się do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, iż taka sytuacja procesowa oznacza to, że to w istocie organ odwoławczy dokonuje prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia za organ I instancji, a tym samym pozbawia stronę do kwestionowania zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania instancyjnego. Tak więc w takiej sytuacji procesowej strona zostaje w tym zakresie pozbawiona możliwości skorzystania z kontroli zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w toku postępowania odwoławczego, co prowadzi do naruszenia art. 15 k.p.a.. ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2009r. sygn. akt II SA/Wr 117/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Wr 444/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Wr 624/10 - wszystkie orzeczenia dostępnie w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

Jak wskazuje się w doktrynie, "przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego generalnie zatem wyznaczają zasady ogólne postępowania, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7, nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych "do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" sprawy administracyjnej. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza zatem tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzja organu I instancji. Tożsamość przedmiotowa powoduje, że organ odwoławczy nie może zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jak i nie może rozszerzyć /jak miało to miejsce w niniejszej sprawie/ rozstrzygnięcia na zakres nieobjęty decyzją organu I instantcji /por.B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s. 601/.

Niezależnie od tego mając na uwadze specyfikę postępowania prowadzonego w trybie art. 54 p.b i 57 p.b. należy zauważyć, iż utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji, w której organ I instancji zgłosił sprzeciw poprzez równoczesne wskazanie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zupełnie nowej argumentacji, która uzasadnia zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, prowadzi de facto do sytuacji, iż organ nadzoru budowlanego wprowadza do obrotu prawnego zupełnie nowy sprzeciw co pozostaje nie do pogodzenia nie tylko z treścią art. 54 p.b. statuującego 21 – dniowy termin materialno-prawny na jego zgłoszenie, ale także z zawartą w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W tym miejscu należy wyraźnie także zaznaczyć, iż z uwagi na upływ przedmiotowego terminu organ II instancji nie korzystać także z dyspozycji art.57 ust.4 p.b. domagając się na tym etapie postępowania uzupełnienia zgłoszenia.

W tym miejscu jedynie na marginesie nawiązując do podniesionego w skardze zarzutu przekroczenia przez organ I instancji terminu 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu należy wskazać, iż przedmiotowy zarzut okazał się bezzasadny. Uwzględniając zawarte w art. 54 i art. 57 ust. 4 p.b. uregulowania, a także mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a., jako początkowy dzień biegu 21-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. W przypadku jednak nałożenia przez organ nadzoru obowiązku uzupełnienia zawiadomienia w trybie art.57 ust.4 p.b.- dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło (o ile nastąpiło to w terminie określonym przez organ), lub też dzień następny po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin nakładający obowiązek uzupełnienia zawiadomienia. ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Gd 392/11). Mając na uwadze fakt , iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 11 lipca nr [....] zostało doręczone inwestorowi 17.07.2012r., należy uznać, iż sprzeciw jaki został zgłoszony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w decyzji nr [....] z dnia 31 lipca 2012r. został zgłoszony w terminie .

Mając jednak na uwadze omówione wcześniej naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miały istotny wpływ na końcowy wynik sprawy Sąd orzekł o uchyleniu obu kontrolowanych decyzji biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego , jej uchylenie stało się konieczne.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II wyroku na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na kwotę kosztów postępowania w niniejszej sprawie złożyła się kwota 500 zł tytułem zwrotu wpisu uiszczonego od skargi (§ 2 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2003 r., Nr 221, Póz. 2193 z późn. zm.), a także kwota 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego strony przed sądem administracyjnym (§ 18 ust.1 pkt 1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t.), oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej o udzielonego pełnomocnictwa.