II OSK 2737/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Wa 990/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012r., nr [...] w przedmiocie odmowy rejestracji rewolweru do celów łowieckich.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 31 października 2011r. skarżący zwrócił się do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji o zarejestrowanie do celów łowieckich rewolweru HW 357 Hunter, kal. 357 Mag./38 Spec., nr [...] (dalej zwanego rewolwerem).

Po zawiadomieniu wnioskodawcy pismem z dnia 7 listopada 2011r. o wszczęciu czynności administracyjnych, w tym samym dniu organ I instancji wystąpił do Zarządu Okręgowego PZŁ w C. o udzielenie informacji, czy wnioskodawca odbył szkolenie w zakresie bezpiecznego obchodzenia się i posługiwania bronią palną w postaci pistoletów i rewolwerów. Natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. zawiadomił w trybie przepisów art. 36 kpa o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, bowiem nie uzyskał odpowiedzi na powyższe zapytanie skierowane do PZŁ. W niu [...] stycznia 2012r. kolejnym postanowieniem przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2012r.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. organ ten odmówił rejestracji rewolweru wskazując, że zgodnie z art. 10 ust. 4 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, pozwolenie na broń wydane do celów łowieckich uprawnia do posiadania broni dopuszczonej do wykonywania polowań na podstawie odrębnych przepisów. Wskazał, że w przypadku wystąpienia o rejestrację broni palnej krótkolufowej konieczne było wyjaśnienie, czy wnioskujący o rejestrację takiej broni został przeszkolony w zakresie bezpiecznego i zgodnego z prawem posługiwania się nią. Podał, że przepisy te zawarte są w § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005r w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U. Nr 61, poz. 548 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, do wykonywania polowania oraz odstrzału zwierząt stanowiących nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka dopuszczona jest wyłącznie myśliwska broń palna długa centralnego zapłonu, o lufach gwintowanych lub gładkich, z wyłączeniem broni czarnoprochowej, pistoletów i rewolwerów, z której po maksymalnym załadowaniu można oddać najwyżej sześć pojedynczych strzałów, z tym, że do magazynka broni samopowtarzalnej można załadować jednorazowo najwyżej dwa naboje. Stwierdził, że skoro broń, o zarejestrowanie której do celów łowieckich ubiega się skarżący jest rewolwerem, należało odmówić jej rejestracji do celów łowieckich.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2012r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że z dniem 14 grudnia 2011r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz, które wyłączyło rewolwer z katalogu broni palnej dopuszczonej do wykonywania polowania. Podkreślono, że rozporządzenie to nie zawiera przepisów przejściowych, które zezwalałyby na zastosowanie przepisów dotychczasowych do rejestracji broni zakupionej przed wejściem w życie przepisów znowelizowanych. Za zasadne uznano więc wydanie decyzji o odmowie zarejestrowania rewolweru.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:

1) naruszenie art. 13 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 4 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 maja 2005 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 548 ze zm.), obowiązującego w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na broń oraz błędne zastosowanie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011 r., które weszło w życie w dniu 14 grudnia 2011 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 1548) w sprawie szczególnych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz;

2) rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady działania organów państwa na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasady zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano na brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w tej sprawie uznając wydanie promesy zezwalającej na zakup broni jako przyrzeczenie jej zarejestrowania, jeśli zakup zostanie dokonany zgodnie z promesą oraz obowiązującym prawem. Podniósł, że w świetle przepisów obowiązujących na dzień wydania promesy i złożenia wniosku o rejestrację zakupionej broni, możliwa była rejestracja rewolweru, a organ umyślnie przedłużał to postępowanie, gdyż wiedział, że przepisy ulegną zmianie. W ocenie skarżącego, takie działanie uznać należy za bezprawne, naruszające zasadę zaufania obywatela do Państwa prawa. Wywiódł, że w niniejszej sprawie bez znaczenia prawnego jest brak przepisów przejściowych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011r. Stwierdził bowiem, że w przypadku gdy wydane jest zezwolenie na zakup broni przez organ, to faktyczny zakup i jego rejestracja powinny być dokonane w świetle prawa obowiązującego w dniu wydania przyrzeczenia i zakupu, bez względu na jego zmianę w dniu faktycznej rejestracji. Zdaniem skarżącego, przeciwne rozumowanie prowadziłoby do obejścia prawa przez organy administracji publicznej i naruszałoby pewność obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywał już znowelizowany przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz, który wykluczał zarejestrowanie rewolweru jako broni do celów łowieckich. Podkreślił, że wobec braku przepisów przejściowych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, organy Policji zobligowane były zastosować nową regulację prawną obowiązującą w dacie orzekania. Zauważył przy tym, że zarówno przed nowelizacją ustawy o broni i amunicji, jak i po jej nowelizacji, która weszła w życie w dniu 10 marcu 2011r., intencją ustawodawcy było uniemożliwienie wykonywania polowań przy użyciu pistoletów i rewolwerów. Podkreślił, że w zaświadczeniu z dnia 28 września 2011r., uprawniającym skarżącego do nabycia broni, określono jedynie ogólnie, że ma być to broń do celów myśliwskich. Za uprawnione Sąd I instancji uznał więc wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na etapie zgłoszenia nabytej broni do rejestracji pojawiły się wątpliwości, czy nie ma przeszkód do jej zarejestrowania i zaszła potrzeba ustalenia, czy wnioskujący o rejestrację został przeszkolony w zakresie bezpiecznego i zgodnego z prawem posługiwania się tą bronią. Przychylił się przy tym do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowym, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej, którą jest także odmowa zarejestrowania broni, powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu rażącego naruszenia postępowania administracyjnego polegającego na dwukrotnym przedłużeniu postępowania administracyjnego bez wyraźnej przyczyny;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy obu instancji art. 6, 7, 8, 12, 35 § 1 i 36 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że decyzje organów zostały wydane bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało pominięciem w ich uzasadnieniach wskazania dowodów, na jakich organy oparły ustalenia faktyczne sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz poprzez dokonanie oceny i analizy sprawy w oparciu o polityczne intencje polskiego ustawodawcy.

Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono zarzuty sformułowane w skardze, a dotyczące nieuprawnionego przewlekania postępowania przez organy w celu uchylenia się od podjęcia decyzji w czasie nieobowiązywania przepisów o wykluczeniu rewolweru z zakresu broni mogącej służyć do polowań. Zdaniem kasatora, zarzuty te nie zostały dostrzeżone przez Sąd I instancji, a mogły przemawiać za uchyleniem decyzji organów obu instancji. Podkreślono także, że pomimo trwającego trzy miesiące postępowania wyjaśniającego, organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oparły swoje rozstrzygnięcia jedynie na wniosku skarżącego o zarejestrowanie rewolweru, pomijając inne zgromadzone w toku postępowania dowody, to jest: zaświadczenie o zakończeniu przez skarżącego z wynikiem pozytywnym szkolenia w zakresie bezpiecznego obchodzenia się i posługiwania bronią palną w postaci pistoletów i rewolwerów oraz wydaną skarżącemu legitymację sędziego i instruktora strzelectwa. Uznano, że wskazane błędy organów miały istotny wpływ na wynik sprawy i winny skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji kontrolowanych decyzji a nie oddaleniem skargi. Za nieuprawnione w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych uznano także odczytywanie przez Sąd I instancji intencji ustawodawcy, które legły u podstaw zakazu polowań przy użyciu pistoletów i rewolwerów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest: art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy obu instancji art. 6, 7, 8, 12, 35 § 1 i 36 k.p.a.; art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro zarzuty podniesione w skardze nie ograniczają Sądu I instancji w wykonywaniu funkcji kontrolnej, brak ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za konstatacją taką przemawia zresztą samo brzmienie art. 141 § 4 p.p.s.a., w świetle którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przepisie tym wprowadzono obowiązek jedynie zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze (które zostały przedstawione także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), a nie obowiązek sądu odnoszenia się do nich. Oczywiście Sąd w miarę możliwości powinien ustosunkować się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku zwłaszcza wtedy, gdy brak w tym zakresie mógłby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w danej sprawie. W orzecznictwie akcentuje się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, co niezasadnym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podnieść bowiem należy, że określone w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) terminy załatwiania spraw mają charakter instrukcyjny. Oznacza to, że organ po przekroczeniu tych terminów nie traci kompetencji do wydania rozstrzygnięcia, a uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z taką samą sytuacją mamy do czynienia, gdy tak jak w kontrolowanej sprawie, organ wydaje rozstrzygnięcie po uprzednim przedłużeniu terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. O tym bowiem jaka jest treść rozstrzygnięcia nie decydują przepisy prawa procesowego lecz obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy prawa materialnego. Oczywiście strona nie jest pozbawiona ochrony przed ewentualną opieszałością organu w załatwieniu jej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, po wyczerpaniu tych środków prawnych, uprawniony podmiot może skierować skargę w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Skoro jednak przedmiotem kontroli Sądu I instancji w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku nie była bezczynność organu ani przewlekłe prowadzenie postępowania, lecz decyzja administracyjna, to zarzuty naruszenia przez organy obu instancji art. 6, 7, 12, 35 § 1 i 36 k.p.a., jako nie mające wpływu na wynik sprawy, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Tym samym, za nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi. Dodać przy tym należy, że nieodniesienie się szczegółowe przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia przez organy tych przepisów nie stanowiło przeszkody w kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Z tego też powodu nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, gdyż decyzje organów zostały wydane w oparciu o szczegółowe ustalenia faktyczne sprawy. Niesporne bowiem w niniejszej sprawie jest, że skarżący ubiegał się o zarejestrowanie do celów łowieckich rewolweru, a więc broni, która w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji nie należała już do katalogu broni dopuszczonej do wykonywania polowań na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U. Nr 61, poz. 548 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem z dnia 15 listopada 2011r. (Dz.U Nr.257,poz. 1548), do wykonywania polowania oraz odstrzału zwierząt stanowiących nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka dopuszczona jest wyłącznie myśliwska broń palna długa centralnego zapłonu, o lufach gwintowanych lub gładkich, z wyłączeniem broni czarnoprochowej, pistoletów i rewolwerów, z której po maksymalnym załadowaniu można oddać najwyżej sześć pojedynczych strzałów, z tym, że do magazynka broni samopowtarzalnej można załadować jednorazowo najwyżej dwa naboje. W tych okolicznościach organy nie miały już obowiązku odnoszenia się do materiału dowodowego, który zgromadzony został w czasie, gdy rewolwer był jeszcze bronią dopuszczoną do wykonywania polowań, a który po zmianie przepisów nie miał już znaczenia dla wyniku sprawy.

Mając powyższe na uwadze, stan faktyczny i prawny w tej konkretnej sprawie,na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.