III SA/Lu 897/13

Uzasadnienie

W piśmie z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor Szpitala Neuropsychiatrycznego im. [...] SPZOZ w L. poinformował K. J. o niezakwalifikowaniu do postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację w dziedzinie psychologii klinicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania K. J., w decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...] Komisja Kwalifikacyjna powołana przez Dyrektora Szpitala Neuropsychiatrycznego utrzymała w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia (Dz. U. Nr 173, poz. 1419 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty, do specjalizacji, z zastrzeżeniem § 13, może przystąpić osoba, która wykonuje co najmniej przez okres jednego roku w ciągu ostatnich trzech lat czynności zawodowe zgodne z programem specjalizacji w odpowiedniej dziedzinie. Organ stwierdził, że zestawienie powyższego przepisu z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. Nr 73, poz. 763 z późn. zm.) prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyraźnie odróżnił "wykonywanie czynności zawodowych" od "wykonywania zawodu psychologa".

Mając powyższe na względzie, organ podniósł, że skarżący udokumentował okres zatrudnienia od 1 października 2010 r. w pełnym wymiarze czasu pracy w niepublicznej Wyższej Szkole Finansów i Zarządzania w W. na Wydziale Psychologii w Katedrze Psychologii Klinicznej na stanowisku adiunkta. Zadania pracowników naukowo – dydaktycznych w świetle ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.) nie pokrywają się z czynnościami określonymi w programie specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. J. wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów oraz art. 9, 12, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że rozporządzenie w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty, "Program specjalizacji w psychologii klinicznej" wydany przez Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego oraz Regulamin organizacyjny specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej wydany przez Szpital Neuropsychiatryczny w L. nie uzależniają przystąpienia do specjalizacji od warunku udokumentowania czynności zawodowych w podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych. Zdaniem skarżącego, błędne jest założenie organu, że wykonywanie pracy w charakterze pracownika naukowo – dydaktycznego z zakresu psychologii klinicznej nie jest wykonywaniem czynności zawodowych zgodnych z programem specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej. Skarżący podniósł, że będąc zatrudnionym na stanowisku adiunkta prowadził badania naukowe, które wymagały przeprowadzenia w praktyce klinicznych procedur diagnostycznych w kontakcie z osobami z różnych grup klinicznych. Analiza publikacji i treści wystąpień konferencyjnych skarżącego wskazuje na ich zgodność z "Programem specjalizacji w psychologii klinicznej".

Skarżący zauważył, że dotychczasowa praktyka stosowana przez inne ośrodki prowadzące nabór na specjalizację z psychologii klinicznej dopuszcza, że czynności zawodowe, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty, mogą być wykonywane w ramach różnych placówek zatrudniających psychologów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący podniósł, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ponieważ zaskarżoną decyzję wydał w ciągu jednego dnia od wpłynięcia odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. Organ nie uzasadnił również w sposób wystarczający zaskarżonej decyzji, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, organ stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem wszystkich terminów i odpowiednio uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komisji Kwalifikacyjnej powołanej przez Dyrektora Szpitala Neuropsychiatrycznego im. [...] SPZOZ w L. z dnia [...] września 2013 r., w której organ orzekł o niezakwalifikowaniu K. J. do postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację w dziedzinie psychologii klinicznej.

W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie.

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej : p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W orzecznictwie brak stanowiska w przedmiocie charakteru postępowania i formy rozstrzygania o dopuszczeniu do odbywania specjalizacji w zawodzie psychiatry. W drodze analogii sięgnąć należy do regulacji odnoszących się do uzyskiwania tytułu specjalisty przez lekarzy. Porównanie sposobu uzyskania specjalizacji przez lekarzy i psychologów wykazuje podobieństwa.

Dopuszczenie do specjalizacji lekarzy uregulowane jest w ustawie z dnia 5 grudnia 1996 r. zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634 z późn. zm.) i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. z 2013 r. poz. 26). Przepisy ustawy i rozporządzenia nie przewidują wprost trybu zaskarżenia rozstrzygnięć w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską do sądu administracyjnego. Z art. 16c ust. 7 ustawy zawodach lekarza i lekarza dentysty wynika, że w celu zakwalifikowania lekarza do odbycia szkolenia specjalizacyjnego przeprowadza się postępowanie kwalifikacyjne, które obejmuje ocenę formalną wniosku o rozpoczęcie szkolenia specjalizacyjnego oraz postępowanie konkursowe. Zgodnie z art. 16c ust. 14 ustawy zawodach lekarza i lekarza dentysty, lekarz może zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie kwalifikacyjne o weryfikację postępowania kwalifikacyjnego, w terminie 20 dni od dnia ogłoszenia na stronie internetowej tego organu listy lekarzy zakwalifikowanych i niezakwalifikowanych do rozpoczęcia danego szkolenia specjalizacyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o dopuszczalności kontroli sądowoadmnistracyjnej w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską (vide wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2020/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/10 i z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1605/10). Przyjęto, że rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddano inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie kwalifikacyjne wiąże się bowiem z przyznaniem lub odmową przyznania uprawnienia do odbywania specjalizacji lekarza specjalisty.

Specjalizację psychologów regulują przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. Nr 73, poz. 763 z późn. zm.), dalej: ustawa o zawodzie psychologa. Z art. 15 ust. 1 ustawy o zawodzie psychologa wynika, że psycholog może uzyskać tytuł specjalisty w określonej dziedzinie psychologii po odbyciu szkolenia, określonego programem specjalizacji, i złożeniu egzaminu państwowego albo po uznaniu równorzędnego tytułu specjalisty uznanego za granicą. Art. 15 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi szczegółowe zasady, tryb i warunki uzyskiwania specjalizacji zawodowych przez psychologów, w tym tryb przeprowadzenia egzaminu państwowego, mając na uwadze zapewnienie wysokiego poziomu usług psychologicznych osobom z nich korzystającym. Rozporządzenie na podstawie wyżej wymienionej delegacji nie zostało jeszcze wydane. Obowiązuje natomiast rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia (Dz. U. Nr 173, poz. 1419 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty, wydane na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). W § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty ustalono wykaz podstawowych dziedzin mających zastosowanie w ochronie zdrowia, w których może być uzyskiwany tytuł specjalisty. W pkt 6 wykazu wskazano psychologię kliniczną. Z załącznika nr 1 do rozporządzenia wyraźnie wynika, że osoba z tytułem magistra psychologii może uzyskać specjalistyczne kwalifikacje w dziedzinie psychologii klinicznej i uzyskać tytuł specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej.

W § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty określono, że do specjalizacji może przystąpić osoba, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 2) wykonuje co najmniej przez okres jednego roku w ciągu ostatnich 3 lat czynności zawodowe zgodne z programem specjalizacji w odpowiedniej dziedzinie; 3) złożyła wniosek o rozpoczęcie specjalizacji, zwany dalej "wnioskiem", do kierownika jednostki szkolącej i została zakwalifikowana do jej odbywania w wyniku postępowania kwalifikacyjnego.

W myśl § 15 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie kwalifikacyjne jest prowadzone w jednostce szkolącej. Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie kwalifikacyjne, o którym mowa w § 15 ust. 1, obejmuje: 1) ocenę formalną wniosku; 2) postępowanie konkursowe, w przypadku gdy liczba wnioskujących przekroczy liczbę wolnych miejsc, polegające na dodatkowym przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej, o której mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c. Postępowanie kwalifikacyjne, o którym mowa w ust. 1, przeprowadza komisja kwalifikacyjna, w skład której wchodzą:1) kierownik jednostki szkolącej lub wskazana przez niego osoba; 2) przedstawiciel jednostki szkolącej posiadający tytuł naukowy lub tytuł specjalisty w dziedzinie właściwej dla danej specjalizacji; 3) przedstawiciel właściwego dla danej dziedziny stowarzyszenia zawodowego lub towarzystwa naukowego; 4) konsultant wojewódzki w danej dziedzinie lub w dziedzinie pokrewnej, jeżeli w danej dziedzinie nie ma powołanego konsultanta, jako przewodniczący komisji lub przedstawiciel właściwego dla danej dziedziny specjalizacji konsultanta krajowego, jeżeli w danej dziedzinie nie został powołany konsultant wojewódzki; 5) przedstawiciel ośrodka wojewódzkiego właściwego ze względu na siedzibę jednostki szkolącej (§ 16 ust. 2). Kierownik jednostki szkolącej lub wskazana przez niego osoba pełni funkcję przewodniczącego komisji kwalifikacyjnej i zwołuje jej posiedzenia (§ 16 ust. 3).

Zgodnie z przepisem § 16 ust. 4 rozporządzenia, postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w terminie do 30 dni od dnia określonego jako ostateczny termin składania wniosku o rozpoczęcie specjalizacji.

Stosownie do treści § 17 ust. 1 rozporządzenia, pozytywny wynik postępowania kwalifikacyjnego stanowi podstawę podjęcia specjalizacji. Po zakwalifikowaniu osoby do podjęcia specjalizacji jednostka szkoląca umożliwia jej rozpoczęcie specjalizacji w terminie, nie dłuższym niż 3 miesiące od zakończenia postępowania kwalifikacyjnego, określonym w karcie specjalizacji (§ 17 ust. 2).

Ustawa o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów i rozporządzenie w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty z 2002 r. nie przewidują stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. i rozstrzygnięcia formie decyzji w postępowaniu kwalifikacyjnym na specjalizację w dziedzinach określonych w § 3 rozporządzenia sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty.

W ocenie Sądu, wynik postępowania kwalifikacyjnego w niniejszej sprawie, analogicznie do wyniku postępowania w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję o niezakwalifikowaniu K. J. do postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację w dziedzinie psychologii klinicznej. W świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem żadna z wyżej wymienionych regulacji nie przewiduje rozstrzygnięcia o dopuszczeniu do odbywania specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej w drodze decyzji. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ, po pierwsze, uwzględni, że rozstrzygnięcie postępowania kwalifikacyjnego ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organem właściwym do wydania aktu w niniejszej sprawie jest Komisja Kwalifikacyjna powołana przez Dyrektora Szpitala Neuropsychiatrycznego im. prof. [...] SPZOZ w L. Od aktu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Akt ten podlega jednak kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Po drugie, organ oceni przesłanki uzyskania tytułu specjalisty mając na uwadze warunek określony w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty, z którego wynika, że do specjalizacji może przystąpić osoba, która wykonuje co najmniej przez okres jednego roku w ciągu ostatnich 3 lat czynności zawodowe zgodne z programem specjalizacji w odpowiedniej dziedzinie. W postępowaniu kwalifikacyjnym badaniu podlega to, czy kandydat wykonywał czynności zawodowe zgodne z programem specjalizacji. Z brzmienia przepisu nie wynika, żeby ustawodawca ograniczył wykonywanie czynności zawodowych do określonych jednostek. Ubocznie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ uznał, że skarżący nie spełnił wymogu wykonywania czynności zawodowych zgodnych z programem specjalizacji z zakresu psychologii klinicznej, ponieważ czynności, które wykonywał będąc zatrudnionym na stanowisku adiunkta w Wyższej Szkole Finansów i Zarządzania Wydział Psychologii Katedra Psychologii Klinicznej nie pokrywają się z czynnościami określonymi w programie specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej. Organ jednak nie porównał czynności zawodowych realizowanych przez skarżącego na stanowisku pracownika naukowo – dydaktycznego z programem specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej wydanego przez Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego w W. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona analizy i oceny dorobku naukowo – badawczego skarżącego w świetle programu specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).