I OSK 76/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 30 października 2013 r., II SA/Rz 805/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Iwierzycach z 14 stycznia 2013 r., nr XXV/135/2013 w sprawie likwidacji szkoły podstawowej w Będzienicy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej zwanej uso), szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Kształtowana przez powyższą regulację procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch równorzędnych etapów. Na pierwszym z nich jest podejmowana przez organ prowadzący szkołę uchwała o zamiarze likwidacji. Organem prowadzącym szkołę jest w myśl art. 3 pkt 5 uso odpowiednio minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W świetle art. 59 ust. 1 uso, organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Dozwolonym przez ustawodawcę terminem likwidacji jest ostatni dzień roku szkolnego czyli dzień 31 sierpnia roku, w którym ma nastąpić likwidacja (zob. art. 63 uso). Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły uzewnętrznia jedynie intencje Rady Gminy odnośnie likwidacji szkoły, ponieważ jej celem jest wyrażenie poglądu radnych na temat dalszego prowadzenia przez gminę szkoły. O dalszym istnieniu szkoły rozstrzyga kolejna uchwała, której podstawy wyraża art. 59 ust. 2 uso. Jej podjęcie rozpoczyna drugi etap procedury likwidacyjnej. Zachowanie wymogów przewidzianych dla pierwszego etapu przekłada się na ocenę legalności uchwały rady o likwidacji szkoły gminnej. Naruszenie wymogu zawiadomienia podmiotów wymienionych w art. 59 ust. 1 uso oznacza w rezultacie niezgodność z prawem uchwały o likwidacji szkoły. Przeprowadzenie skutecznego procesu likwidacji wymaga istnienia w obrocie prawnym zarówno legalnej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwały o samej likwidacji - por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 września 2008 r., II SA/Go 456/08.

Za jeden z warunków legalności uchwały intencyjnej, jak i uchwały o likwidacji szkoły uznaje się skuteczne zawiadomienie rodziców o zamiarach organu prowadzącego szkołę. Zawiadomienie powinno nastąpić co najmniej na 6 miesięcy przed projektowaną datą likwidacji. Uchybienia w zakresie zawiadomienia o zamiarze likwidacji świadczą o istotnej wadliwości uchwały o likwidacji szkoły publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niepowiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły choćby jednego z rodziców, powoduje naruszenie uchwałą intencyjną, a tym samym uchwałą o likwidacji szkoły, prawa podmiotowego tego rodzica. Zawiadomienie ma umożliwić rodzicom wypowiedzenie się o wprowadzonej zmianie miejsca pobierania nauki oraz dostosowanie się do okoliczności z tym związanych. Z uwagi na nieuregulowanie w art. 59 ust. 1 uso trybu zawiadomienia, za skuteczne uznaje się każde powiadomienie rodzica o projekcie zlikwidowania szkoły publicznej we wskazanym terminie. Przyjmuje się, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego skutecznie dotrzeć (wyrok WSA w Lublinie z 28 października 2010 r., III SA/Lu 264/10). Organ prowadzący szkołę powinien wykorzystać każdy dostępny środek, który zapewni rodzicom uzyskanie informacji o likwidacji szkoły. Ponieważ art. 59 ust. 1 uso nie precyzuje sposobu zawiadomienia, to wybór tego sposobu ustawodawca pozostawił organowi prowadzącemu gminy, który może doręczyć zawiadomienie drogą pocztową, a także poprzez swoich pracowników jak również na zebraniu z udziałem rodziców uczniów likwidowanej szkoły (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2011 r., II SA/Bk 534/11). Za dopuszczalne należy uznać stosowanie w drodze analogii przepisów K.p.a. regulujących tryb doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym - por. wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2012 r., III SA/Kr 1244/12. Pogląd NSA zawarty w wyroku z 8 sierpnia 2012 r., I OSK 1024/12, na który powołuje się Wójt w odpowiedzi na skargę, że za datę dokonania zawiadomienia należy przyjąć dzień nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego, nie jest zdaniem składu orzekającego trafny. Wyrażona w nim myśl nie uwzględnia bowiem ewentualności zaadresowania przesyłki na nieaktualny adres zamieszkania rodzica, a w konsekwencji nie pozwala na zweryfikowanie czy zawiadomienie dotarło do rodzica dziecka, a więc czy uzyskał on informacje, której dostarczenie gwarantuje art. 59 ust. 1 uso. Spośród istniejących sposobów zawiadomienia z całą pewnością należy również wykluczyć, te które opierają się na domniemaniu dotarcia informacji do adresata, jak na przykład umieszczenie informacji na stronie BIP urzędu gminy, czy nagłośnienie sprawy likwidacji szkoły w mediach.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy Iwierzyce wybrał dwie dopuszczalne prawem formy tego zawiadomienia – spotkanie z rodzicami oraz formę pisemną polegającą na wysłaniu informacji o zamiarze likwidacji do rodziców uczniów. W tym celu posłużono się adresami zamieszkania rodziców podanymi przez Dyrektora likwidowanej szkoły. Ponadto niektórzy z rodziców uczestniczyli w sesji Rady Gminy Iwierzyce, na której podjęto uchwałę intencyjną, czyli uchwałę z 15 czerwca 2012 r. Według listy obecności mieszkańców na sesji Rady Gminy Iwierzyce z 15 czerwca 2012 r., tj. posiedzenia na którym radni przegłosowali uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, w sesji tej uczestniczyli spośród skarżących: A. P., M. P. oraz B. G. Sąd ustalił ponadto, że w dniu 14 września 2012 r. odbyło się spotkanie Wójta Gminy Iwierzyce z rodzicami, którego przedmiotem była sprawa likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy od dnia 1 września 2013 r. i powołania w jej miejsce Filii Szkoły Podstawowej w Nockowej z klasami 0-III. Na liście rodziców obecnych na zebraniu swe podpisy złożyli : M. S., M. S. (poz. nr 3), L. O. (poz. nr 12) oraz A. P. (poz. nr 14). Organ wykazał również, że doręczył zawiadomienie o zamiarze likwidacji L. i J. O. W aktach przekazanych przez Wójta Gminy Iwierzyce znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji podpisane przez S. K., która według tego dokumentu była w chwili doręczenia dorosłym domownikiem adresatów zawiadomienia. Skutek doręczenia zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły nastąpił, gdyż zostały one doręczone w trybie zastępczym przewidzianym w art. 43 K.p.a. Potwierdzenie faktu doręczenia pism zawierających informacje przewidzianą w art. 59 ust. 1 uso, uczestniczenie w sesji Rady na której podjęto uchwałę intencyjną a także w spotkaniu Wójta z rodzicami, uprawniało organ prowadzący szkołę do stwierdzenia skutecznego dokonania zawiadomienia. Wobec tego interes prawny M. S., M. S., L. O. i J. O., polegający na uprawnieniu do zaznajomienia się intencjami Rady nie został naruszony zaskarżoną uchwałą w przedmiocie likwidacji szkoły.

W ocenie Sądu I instancji znalazł potwierdzenie zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 uso w odniesieniu do interesu prawnego M. N. oraz K. M. Zawiadomienia o zamiarze likwidacji zostały wyekspediowane do wszystkich rodziców uczniów we wrześniu 2012 r. Nie jest kwestionowane przez Radę Gminy, że wówczas M. N. i K. M. nie zamieszkiwali pod adresami, na które Wójt Gminy Iwierzyce skierował zawiadomienia. Otóż K. M. od 10 sierpnia 1976 r. i nadal jest zameldowany na pobyt stały pod adresem Będzienica [...] (zaświadczenie o zameldowaniu wydane przez Wójta Gminy Iwierzyce - w aktach sądowych). Zawiadomienie skierowano błędnie do K. M. na adres zamieszkania matki jego dziecka - [...]. Natomiast M. N. była zameldowana na pobyt stały i zamieszkiwała pod adresem [...] od 7 stycznia 1997 r. i nadal (zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały sporządzone z upoważnienia Wójta Gminy Malawa z 15 października 2013 r. - w aktach sądowych sprawy). Zawiadomienie o likwidacji szkoły skierowane mylnie do M. "O.", zostało odebrane wyłącznie przez ojca dziecka A. O., mieszkającego pod adresem Będzienica [...].

Zdaniem Sądu, dyspozycję art. 59 ust. 1 uso wypełni skierowanie zawiadomienia na aktualny adres zamieszkania rodzica. Aktualnym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest w zasadzie adres podany przy wykonywaniu obowiązku meldunkowego czyli adres stałego lub czasowego miejsca pobytu. Organ prowadzący szkołę w celu ustalenia miejsca zamieszkania rodzica ma prawo i obowiązek opierać się na publicznych rejestrach służących ujawnieniu miejsca zamieszkania. Ponieważ M. N. i K. M. w chwili podejmowania przez organ prowadzący próby zawiadomienia o podjęciu uchwały intencyjnej nie przebywali na stałe lub czasowo pod adresami uznanymi przez ten organ za miejsce zamieszkania, to nie mieli oni szansy na poznanie zamiarów likwidacji Szkoły, a zatem nie byli powiadomieni o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy w sposób przewidziany w ustawie o systemie oświaty.

Sądu nie przekonał argument dotyczący niepowiadomienia organu prowadzącego szkołę o adresie zamieszkania M. N. oraz K. M. Jest prawdą, że w prowadzonej przez Szkołę Podstawową księdze ewidencji dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu a także w księdze uczniów należy wpisywać dane obejmujące miejsce zamieszkania rodziców uczniów. O tym obowiązku Szkoły przesądza treść § 3a ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej zwane rozporządzeniem). Jednocześnie z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 uso wynika, że rodzice dzieci obowiązani są do dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły. Do czynności zgłoszenia dziecka należy podanie przez rodziców miejsca swego zamieszkania. W myśl § 6 rozporządzenia, wpisów w księdze ewidencji, w księdze uczniów oraz w księdze wychowanków dokonuje się na podstawie dowodów osobistych lub innych dokumentów tożsamości rodziców (prawnych opiekunów) lub pełnoletniego ucznia, wychowanka, innych dokumentów zawierających dane podlegające wpisowi do odpowiedniej księgi oraz informacji przekazanych przez organ gminy lub dyrektora innej szkoły.

Wójt Gminy wykonując uchwałę o likwidacji oparł się adresach zamieszkania rodziców podanych w wykazie rodzin uczniów Szkoły Podstawowej w Będzienicy w roku szkolnym 2012/13 sporządzonym przez Dyrektora Szkoły w Będzienicy (karta akt nr 19). Z przekazanych Sądowi dokumentów wynika jednoznaczny wniosek, że miejsce zamieszkania M. N. i K. M. nie pokrywa się z danymi przekazanymi przez Dyrektora Szkoły organowi prowadzącemu szkołę, a to oznacza że Szkoła wbrew przepisom rozporządzenia dokonała wpisu adresu zamieszkania oraz innych danych ww. rodziców nie posługując się dowodami osobistymi M. N. oraz K. M. Jeżeli Szkoła wykonałaby treść § 6 rozporządzenia, to w prowadzonych przez nią księgach znalazłyby się aktualne dane o adresach zamieszkania tych rodziców, których nie zawiadomiono o zamiarze likwidacji. Ustawa o systemie oświaty obciąża Dyrektora Szkoły obowiązkiem kontroli realizacji czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły o czym stanowi art. 19 ust. 1 pkt 1 uso. To na Dyrektorze ciąży obowiązek dopilnowania, aby dane w ewidencji i księdze były odzwierciedleniem danych zawartych w dowodach osobistych każdego z rodziców. Należy do tego dodać, że obowiązku aktualizacji danych w ewidencji uczniów w zakresie miejsc zamieszkania K. M. oraz M. N. nie zrealizował Wójt Gminy Iwierzyce. Otóż w myśl art. 19 ust. 2 uso wójt gminy jest obowiązany przekazywać dyrektorom publicznych szkół podstawowych i gimnazjów na obszarze gminy informacje o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat. M. Pilch trafnie zauważa, że wykonanie przewidzianego w przytoczonym przepisie uso obowiązku przekazywania informacji następuje niezależnie od obowiązków określonych w przepisach ustawy o ewidencji ludności i jest obligatoryjne. Dane osób określonych w tym przepisie powinny być przekazywane bez wezwania, w terminie zapewniającym dyrektorom szkół prawidłowe wykonanie zadań w zakresie ewidencji obowiązku szkolnego. Przekazanie zaktualizowanych danych powinno mieć miejsce jeszcze przed rozpoczęciem roku szkolnego (M. Pilch, Komentarz do art. 19 [w:] Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC 2012, Lex dla Sędziego i Prokuratora Plus). Rada Gminy Iwierzyce nie może zarzucać rodzicom, że nie powiadomili Szkoły o adresie zamieszkania skoro jednocześnie organy tej gminy naruszyły prawny obowiązek dokonywania wpisu w księdze uczniów i w ewidencji uczniów w oparciu o dane zawarte w dowodzie osobistym tych rodziców oraz nie dokonały aktualizacji tych danych w oparciu o informacje zawarte w ewidencji ludności. Zdaniem Sądu, organ Gminy przeprowadzając proces likwidacji Szkoły Podstawowej nie powinien opierać się o dane adresowe zawarte w księgach i ewidencjach prowadzonych przez Szkołę Podstawową, jeżeli dokonanie wpisów w tych rejestrach nastąpiło z naruszeniem prawa. Unormowania uso oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy przesądzają, że to na organach gminy ciąży obowiązek zapewnienia zgodności danych w tych rejestrach z danymi zawartymi w ewidencji ludności. Ponadto Sąd zauważył, że księga uczniów oraz ewidencja uczniów nie służy realizacji wykonania obowiązku zameldowania się na pobyt stały lub pobyt czasowy, czyli obowiązku informowania organów administracji publicznej o aktualnym miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Takim rejestrem jest ewidencja ludności.

Powyższy wyrok został zaskarżony przez Radę Gminy Iwierzyce w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Sądowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) w związku z art. 59 ust. 1 uso poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 1 uso poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi,

art. 57 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nierozdzielenie skarg na uchwałę Rady Gminy Iwierzyce Nr XXV/135/13 oraz uchwały Nr XVII/82/2012 Rady Gminy Iwierzyce z 15 czerwca 2012 r. o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy i uchwały Nr XXVIII/161/2013 Rady Gminy Iwierzyce z 23 kwietnia 2013 r. w sprawie utworzenia Szkoły filialnej w Będzienicy,

art. 152 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wstrzymanie wykonania uchwały Rady Gminy Iwierzyce Nr XXV/135/13 z 14 stycznia 2013 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy, mimo że uchwała została już wykonana.

2) prawa materialnego, a w szczególności z art. 19 ust. 2 i 59 ust. 1 uso przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie poprzez uznanie, że nie wszyscy rodzice dzieci zostali prawidłowo poinformowani o likwidacji szkoły.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że oceniając prawidłowość działań organu prowadzącego szkołę, podejmowanych w ramach niezbędnej procedury przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, jako poprzedzającej podjęcie uchwały o likwidacji szkoły, należy mieć na uwadze cel omawianej regulacji. Obowiązek odpowiednio wczesnego (minimum 6 miesięcy wcześniej) przekazania rodzicom małoletnich dzieci informacji o zamiarze likwidacji szkoły służyć ma możliwości podjęcia przez nich stosownych działań z racji obowiązków wynikających z wykonywania władzy rodzicielskiej, w tym zapewnienia małoletniemu dziecku należytej pieczy i strzeżenia jego interesów. Zdaniem Sądu wykładnia ta koresponduje także z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy w zakresie sprawowania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi. Zgodnie z art. 92 i 93 § 1 tego Kodeksu dziecko pozostaje aż do pełnoletniości pod władzą rodzicielską, która przysługuje obojgu rodzicom. Dopiero jeżeli jedno z rodziców nie żyje albo nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, władza rodzicielska przysługuje drugiemu z rodziców. To samo dotyczy wypadku, gdy jedno z rodziców zostało pozbawione władzy rodzicielskiej albo gdy jego władza rodzicielska uległa zawieszeniu (art. 94 § 1 Kodeksu). Natomiast zgodnie z art. 97 § 2 tego Kodeksu o istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie. Bezsprzecznie do tych istotnych spraw należą sprawy dotyczące nauki i kształcenia. Należy również mieć na uwadze, że rodzice dzieci pozostają ze sobą w różnych relacjach i nie zawsze współpracują w wykonaniu obowiązków związanych w rodzicielstwem, dlatego też organ powinien w miarę posiadanych możliwości podjąć wszelkie możliwe działania w celu zawiadomienia wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanych szkół. Zdaniem organu powyższe kwestie należą do sfery prawa rodzinnego i nie mogą rzutować na wykonywanie zadań przez organy stosujące procedury administracyjne. Podkreślić należy, że według art. 97 § 1 Kodeksu, z istoty władzy rodzicielskiej wynika zasada jej obowiązkowego, wspólnego wykonywania przez oboje równouprawnionych rodziców. Organ prowadzący szkołę nie może ponosić negatywnych skutków niewłaściwego wykonywania władzy rodzicielskiej przez rodziców. Ani szkoła, ani organ prowadzący nie ma podstaw prawnych do prowadzenia śledztwa w zakresie trwałości związków rodziców ucznia. Tym bardziej, że oni sami nie informowali o tym szkoły oraz nie zmieniali swych danych w "Księdze ewidencji uczniów". Zapisując dziecko do szkoły rodzice obowiązani są do podania aktualnych adresów, zgodnie z danymi w dowodzie osobistym. Jednakże obowiązek podania prawdziwych, zgodnych z dowodem danych ciąży na rodzicach. Nie ma w rozporządzeniu procedury weryfikacji tych danych przez dyrektora, który nie ma możliwości "legitymowania" rodziców. Musi się więc oprzeć na danych przekazanych przez rodziców. Również obowiązek weryfikacji adresów rodziców nie wynika z przepisu art. 19 ust. 2 uso, na który powołuje się Sąd. Przepis ten dotyczy ewidencji jedynie dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat, celem spełniania obowiązku szkolnego. W żadnym wypadku nie wynika z niego obowiązek wójta do aktualizacji danych rodziców.

Podstawą ustalenia adresów do wysyłki był wpis w księdze ewidencji uczniów Szkoły Podstawowej w Będzienicy, z którego odpis sporządziła dyrektor szkoły. Nie było żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości doręczeń rodzicom uczniów. Dla oceny prawidłowości tych zawiadomień z punktu widzenia wymogów art. 59 ust. 1 uso nie bez znaczenia jest okoliczność, że żaden z rodziców na etapie procedury uchwałodawczej nie zarzucał braku faktycznego zawiadomienia go o zamiarze likwidacji szkoły, a o fakcie odrębnego zamieszkiwania organ dowiedział się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Gdyby rodzice wcześniej poinformowali organ prowadzący o zmianie miejsca zamieszkania, można byłoby skutecznie dokonać zawiadomienia. Organ dołożył należytej staranności celem wykonania czynności zobowiązanych przez ustawę. Nie może on ponosić ujemnych skutków zaniechań rodziców i niewłaściwego wykonywania przez nich władzy rodzicielskiej. Tymczasem organ prowadzący został pozbawiony takiej możliwości. Podnoszenie zarzutu braku zawiadomień mimo niedopełnienia obowiązku podania prawdziwych danych, stanowi nadużycie prawa podmiotowego przez rodziców i jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Podkreślić również należy, że adresy zameldowania ustalił Sąd dopiero wskutek przeprowadzenia przez niego uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednakże sąd błędnie przyjął, że te adresy są jednocześnie miejscami zamieszkiwania. Bowiem K. M. nie zamieszkuje pod tym adresem i przebywa na stałe za granicą, do czego Sąd nie ustosunkował się w uzasadnieniu. Ponadto, skoro sąd przeprowadzał postępowanie dowodowe, mógł wysłuchać, obecną na rozprawie, M. N. w charakterze strony, na okoliczność kiedy została poinformowana o likwidacji szkoły, lecz tego zaniechał.

Uprawniony jest również zarzut naruszenia art. 57 § 3 p.p.s.a. Oprócz uchwały Nr XXV/135/13 pełnomocnik skarżących wniósł również o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVII/82/2012 Rady Gminy Iwierzyce z 15 czerwca 2012 r. o zamiarze likwidacji Szkoły podstawowej w Będzienicy oraz uchwały Nr XXVIII/161/2013 Rady Gminy Iwierzyce z 23 kwietnia 2013 r. w sprawie utworzenia Szkoły filialnej w Będzienicy. Wprawdzie w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym użyto pojęcia uchwały w liczbie pojedynczej co wskazywałoby na możliwość zaskarżenia odrębnie każdej uchwały, jednakże art. 57 § 3 p.p.s.a. dopuszcza złożenie w jednym piśmie skargi na więcej aktów. W tym przypadku zasadnym jest rozdzielenie tych skarg i odrębne orzekanie w każdej z tych spraw (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2013 r., II GZ 2/13). Wprawdzie pełnomocnik na rozprawie oświadczył, że przedmiotem skargi jest jedynie uchwała Nr XXV/135/13, ale wynikało to z faktu, że jednocześnie cofnął skargę w stosunku do dwóch pozostałych uchwał. Nie można zatem stwierdzić, jak uczynił to sąd w uzasadnieniu, że nie miało miejsca wniesienie skarg na powyższe uchwały. Sąd powinien bowiem, zgodnie z art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielić powyższe skargi i ewentualnie zwrócić się o uzupełnienie ich braków, na co wskazywał organ w odpowiedzi. Nie czyniąc tego, Sąd naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Również uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w wyroku rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania uchwały. Orzeczenie takie, co do zasady, winno stanowić obligatoryjną część wyroku. Określenie, że zaskarżony akt nie może być wykonany ma charakter tymczasowy, ponieważ celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny. Stwierdzenie przez sąd, że uchwała nie podlega wykonaniu oznaczałoby, że akt ten nie może wywołać skutków prawnych z niego wynikających od chwili wydania wyroku. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skutki faktyczne i prawne wywołane zaskarżoną uchwałą w chwili wydawania nieprawomocnego wyroku już zaszły, bowiem uchwała została wykonana w dniu 1 września 2013 r. Zaś w przypadku wykonania uchwały zamieszczenie w wyroku orzeczenia z art. 152 p.p.s.a. jest prawnie bezprzedmiotowe (R. Sawuła: Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wybrane zagadnienia), PiP 2004, nr 8, s. 71). Tym bardziej, że wcześniej postanowieniem z 12 września 2013 r., Sąd odmówił wstrzymania wykonania uchwały. Również w innych wyrokach sądy nie zamieszczały takiego orzeczenia lub od tego odstępowały (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 31 stycznia 2012 r., II SA/Rz 926/11).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 57 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jest bezzasadny. Należy bowiem pamiętać, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego może mieć miejsce tylko na żądanie uprawnionego podmiotu, poprzez wniesienie skargi (art. 57 § 1 p.p.s.a.) albo wniosku (art. 63 p.p.s.a.). W tym zakresie jest ono zatem oparte na zasadzie kontradyktoryjności, co oznacza, że skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy sądowoadministracyjnej rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania aktu, który nie został zaskarżony lub co do którego skarga została cofnięta, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego albo stało się one bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 p.p.s.a.). Skoro skarżący cofnął swe skargi na uchwały Nr XVII/82/2012 Rady Gminy Iwierzyce z 15 czerwca 2012 r. o zamiarze likwidacji Szkoły podstawowej w Będzienicy i Nr XXVIII/161/2013 Rady Gminy Iwierzyce z 23 kwietnia 2013 r. w sprawie utworzenia Szkoły filialnej w Będzienicy, to Sąd pierwszej instancji nie mógł uczynić tych uchwał przedmiotem swego rozpoznania. Tym samym zastosowanie art. 57 § 3 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe.

Przepis art. 152 p.p.s.a. stanowi, że razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Potrzeba uregulowania tej kwestii jest następstwem przyjęcia dwuinstancyjnego modelu postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest nieprawomocny, to nie wywiera on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast dotyczy on aktu, który ciągle ma cechy rozstrzygnięcia ostatecznego. Z tego względu niezbędne staje się, aby sąd określił, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą podlegać wykonaniu. W przeciwnym wypadku dopóki wyrok sądu pierwszej instancji nie stałby się prawomocny, sytuacja prawna skarżącego byłaby niejasna.

Co do zasady rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Należy je zamieścić w wyroku niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w drodze postanowienia. Szkoda, że ustawodawca nie pozostawił sądowi większej swobody w tym względzie. W szczególności, jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność niepodlegająca wykonaniu, np. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego albo zaskarżony akt lub czynność zostały już wykonane przed wydaniem wyroku, to orzekanie, czy i w jakim zakresie nie mogą być one wykonane można uznać za bezprzedmiotowe. Można zgodzić się z tezą, że w takiej sytuacji sąd powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu (czynności) jest zbędne. Trafnie bowiem zauważa R. Sawuła, że bezprzedmiotowość zaopatrywania wyroku uwzględniającego skargę w klauzulę z art. 152 może wynikać z uwarunkowań prawnych aktu podlegającego zaskarżeniu, np. gdy wniesienie skargi na decyzję do sądu administracyjnego wywołuje skutek suspensywny – por. szerzej R. Sawuła: Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wybrane zagadnienia), PiP 2004, nr 8, s. 74–75.

Niemniej jednak, nawet gdyby przyjąć, że rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu w sytuacji, gdy akt ten został już wykonany, jest uchybieniem przepisów postępowania, to i tak zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wreszcie, nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 i art. 59 ust. 1 uso przez ich niewłaściwą wykładnię, ponieważ w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) organy władzy publicznej nie mogą przerzucać na obywateli ciążące na nich obowiązki, ani też obarczać inne podmioty skutkami niedopełnienia tychże obowiązków. Jak to zasadnie wykazał Sąd I instancji, obowiązek rzetelnej i aktualizowanej ewidencji rodziców dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu spoczywa na dyrektorze szkoły i wójcie gminy właściwej ze względu na siedzibę tej szkoły. Wynika on jednoznacznie z § 3a ust. 2 pkt 1, § 4 ust. 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji, a także z art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 19 ust. 2 uso. W myśl tego ostatniego przepisu wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany przekazywać dyrektorom publicznych szkół podstawowych i gimnazjów na obszarze gminy informacje o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat. Dodać więc należy, że Wójt Gminy Iwierzyce nie dopełnił tego obowiązku przynajmniej w odniesieniu do K. M., mimo że dysponował stosowną w tym zakresie dokumentacją, czego bezpośrednim dowodem jest wydane przez niego zaświadczenie o aktualnym miejscu zameldowania K. M.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) i c) i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), gdyż wymagał tego charakter sprawy i nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego skarżących w celu jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, a także mając na względzie stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, że art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów także za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.