IV SA/Wa 1812/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych [...] z [...] listopada 2012 r., którą ustalono, w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 z ze zm.) od p. J. C. opłatę (w wysokości dwukrotnej należności) za wyłączenie z produkcji leśnej, niezgodnie z przepisami, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" (Nadleśnictwa [...]), o łącznej powierzchni 0,1317 ha, stanowiących część działki nr ew. [...], obręb [...], o typie siedliskowym las mieszany wyżynny, będących lasami ochronnymi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące przesłanki wydania orzeczenia:

- organ I. instancji pismem z 7 września 2009 r., został poinformowany przez Nadleśnictwo o naruszeniu stanu posiadania gruntów leśnych; polegało ono na składowaniu piaskowca na gruncie leśnym przez firmę K. stanowiącej własność p. J. C.; w porozumieniu, zawartym w 7 września 2009 r. pomiędzy Nadleśnictwem a Stroną, właściciel firmy oświadczył, że rozpoczął składowanie piaskowca od 1 marca 2009 r. oraz zobowiązała się do przywrócenia zajmowanego terenu do stanu wolnego (prace ziemne związane z opuszczeniem i uporządkowaniem zajętego terenu),

- przedmiotem postępowania administracyjnego było wyłączenie z produkcji gruntów leśnych (własności Skarbu Państwa) pod składowisko piaskowca; z akt sprawy wynika, że dany grunt obecnie jest lasem, o czym przesądza załączony wypis z rejestru gruntów (z 16 marca 2010 r.) oraz sporządzony plan urządzenia lasu,

- argument strony (podnoszony w odwołaniu) dotyczący braku drzewostanu na danym terenie nie może być uwzględniony, ponieważ stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., Nr 12 poz. 59 ze zm.) lasem jest również grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnych (upraw).

- art. 20 ust. 3. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.) stanowi: grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów; natomiast art. 20 ust. 3a tej ustawy mówi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach; przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 grudnia 2008 r. (sygn. akt III SA/Kr 651/08 – dostępny w CBOSA) gdzie stwierdzono: art. 20 ust 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl którego ewidencję gruntów budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach oznacza zatem, że jak długo dany grunt w kategorii prawnej jest lasem, tak długo w ewidencji gruntów figurować musi jako grunt leśny - las oznaczony symbolem Ls.,

- stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; organ I. instancji stwierdził wyłączenie z produkcji 0,1317 ha gruntów leśnych w wyniku składowanie kamienia piaskowca na gruntach leśnych, którego usunięcie wymagało podjęcia działań rekultywacyjnych, przywracających możliwości produkcyjne na danym terenie,

- sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są opłaty ustalone w art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy; przedmiotowy grunt leśny w momencie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji nie podlegał ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ponadto dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji; dodatkowo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...], dana część działki oznaczona jest symbolem 1ZL - jako lasy; w związku z powyższym właściwe było zastosowanie w tym przypadku art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które związane jest dodatkowo z ustaleniem sprawcy wyłączenia,

- strona, będąca właścicielem firmy K., potwierdziła, że dokonała zmian na danym terenie (m.in. punkt 3 porozumienia z 2009 roku oraz pismo z 30 lipca 2012 r.); ponadto wskazana firma prowadziła prace kopalniane na terenie sąsiednim, którego właścicielem jest p. J. C.: wobec tego ustalenie sprawcy wyłączenia na omawianym terenie nie budzi wątpliwości,

- zaistniały przesłanki wynikające z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych: ustalono sprawcę wyłączenia gruntu leśnego oraz wykazano, że dokonano tego wyłączenia niezgodnie z przepisami wskazanej ustawy; brak było decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oraz przesłanek z art. 28 ust. 2 ustawy,

- przekroczenie granic w sposób niezawiniony (według twierdzenia Strony) oraz przywrócenie terenu do stanu pierwotnego nie stanowi podstawy do odstąpienia od zastosowania sankcji z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; brak jest podstaw prawnych do niewydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę w wysokości dwukrotnej należności, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu,

- pismem z 16 lutego 2013 r. zostały zgłoszone przez Stronę wnioski dowodowe - z przesłuchana świadków; dowody te nie wniosłyby nowych okoliczności do sprawy, ponieważ sąsiedzi złożyli już pisemne oświadczenia, że omawiany teren był nieużytkiem; w przedmiotowej sprawie pierwszeństwo, jako dowód ma treść planu urządzenia lasu oraz zdjęcia przedstawiające, w jaki sposób doszło do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji; dodatkowo dowód z protokołu wznowienia granic i przesłuchania geodety również nie wniósłby nic nowego do sprawy, ponieważ okoliczność nieumyślnego naruszenia granic lasu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych i naliczenia opłaty,

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 11 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez poniechanie ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, w sytuacji, gdy na organie odwoławczym ciąży taki obowiązek,

- art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 i art. 140 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów na okoliczność trwałego wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej, w sytuacji gdy jest to okoliczność istotna dla sprawy, bowiem stanowi element hipotezy normy prawa materialnego zastosowanej przez organy w sprawie,

a także naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 pkt 11 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączenie gruntów z produkcji zachodzi również wtedy, gdy na gruncie nie jest prowadzona produkcja leśna, w sytuacji gdy wykładnia językowa oraz założenie racjonalności ustawodawcy wskazują na konieczność rozumienia wyłączenia z produkcji, jako przerwania działalności prowadzonej przez obowiązany podmiot,

- art. 12 w zw. z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym wyliczeniu opłaty za wyłączenie z produkcji; uznano jako podstawę dla ustalenia wielkości stawki podstawowej nie właściwy typ siedliska (las mieszany wyżynny); skoro rekultywację przeprowadzono dokonując nasady 1500 sztuk dębu należało las zakwalifikować jako bory suche i bagienne,

- art. 28 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawcą wyłączenia jest podmiot będący właścicielem przedsiębiorstwa, w sytuacji, gdy w sprawie koniecznym jest ustalenie podmiotu, który swoim zachowaniem wyłączył grunt z użytkowania.

Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 107 § 1 ab initio w zw. § 3 ab initio K.p.a. poprzez umieszczenie w punkcie I rozstrzygnięcia stwierdzenia o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej, w sytuacji gdy wyłączenie z produkcji jest elementem stanu faktycznego sprawy, a nie rezultatem konstytutywnego rozstrzygnięcia, które następnie upoważnia organ do naliczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowym pismem procesowym (k. 91-95) wniesiono o "przeprowadzenie testu proporcjonalności" i wyłączenie ze stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na kolizję z artykułem 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r., nr 203, poz. 1569) w oparciu o zasadę bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego oraz złożono opinię pracowników Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w przedmiocie konstytucyjności rozwiązań ustawowych będących podstawą zaskarżonych decyzji dla uzasadnienia powyższego wniosku. Wskazano, że zasada proporcjonalności została wyrażona w art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/30 ze zm; wersja skonsolidowana - Dz. Urz. UE C115 z 9 maja 2008 r., str. 13). Ma rangę prawa pierwotnego. Została ujęta również w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 296 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.; wersja skonsolidowana - Dz. Urz. UE C115 z 9 maja 2008 r., str. 47) stanowi, że jeżeli Traktaty nie przewidują rodzaju przyjmowanego aktu, instytucje dokonują wyboru, jakiego rodzaju akt ma w danym przypadku zostać przyjęty, w poszanowaniu i obowiązujących procedur oraz zasady proporcjonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W sprawie nie są sporne okoliczności faktyczne przywołane przez organ, jako przesłanki orzekania. Nie są one także podważane w skardze.

Spór sprowadza się w istocie do kwestii dokonania prawidłowej wykładni obowiązujących regulacji prawa materialnego i - w tym kontekście – wymaga rozstrzygnięcia, czy mogą mieć znaczenie kwestie podnoszone przez Skarżącego – faktyczne nie wykorzystywanie gruntów do produkcji leśnej przez właściciela – Skarb Państwa (w zarządzie Nadleśnictwa Lasów Państwowych) i okoliczność, że do naruszenia doszło przypadkowo a - po jego stwierdzeniu - podjęto pilne działania w celu naprawy szkody (rekultywacja zgodnie z porozumieniem z 2009 roku).

Należy wskazać ze zarzuty skargi w tym zakresie są chybione, bowiem podnoszone okoliczności nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Wobec przesłanek orzekania w przedmiocie obowiązku zapłaty dwukrotnej należności (w rozumieniu art. 4 pkt 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) wskazanych w art. 28 ust. 1 tego aktu, kluczowe znacznie miało:

- wykorzystanie gruntu leśnego na inny cel – nawet krótkotrwałe - składowanie piaskowca), bez uzyskania stosownej decyzji (zezwolenia w myśl art. 11 ust. 1),

- okoliczności dokonania wyłączania gruntu z produkcji – było to następstwem działania przedsiębiorstwa należącego do skarżącego,

- nie przeznaczenie gruntu na inny cel niż produkcja leśna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyklucza to możliwość zastosowania alternatywnej sankcji - z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

W takiej sytuacji nie mogą być skuteczne zarzuty naruszani przepisów postępowania w zakresie, w jakim wywodzono w skardze błędne ustalenie stanu faktycznego, czy brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Wbrew wywodom skargi prawodawca nie ograniczył stosowania sankcji, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy, do przypadków trwałego wyłączania gruntu z produkcji leśnej (czy rolnej). Pojęcie wyłączenia gruntu z produkcji używane jest w ustawie w określonym znaczeniu – zdefiniowano je w art. 4 pkt 11. Te same wnioski wynikają z samej definicji legalnej określenia jak i jego użycia w innych częściach ustawy. Przykładowo art. 4 pkt 13 wynika expressis verbis reguła, że wyłącznie gruntu z produkcji, z czym wiązać się może także ponoszenie tzw. opłat rocznych, może mieć także charakter trwały lub czasowy (tzw. nietrwałe). Nie pozwala to uznać, jakoby wolą prawodawcy było stosownie sankcji, w postaci podwyższonej należności jedynie, gdy dojdzie do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej (lub rolnej). W myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowiłoby wyłączenia gruntów z produkcji jedynie takie rodzaje składowania na terenach gruntów leśnych, które nie uniemożliwiałyby równocześnie prowadzenie produkcji leśnej. Wyjątkiem, gdy chodzi o przypadki składowania, byłoby złożenie drewna, które nawet gdyby wykluczało możliwość realizacji upraw leśnych nie stanowi o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej (art. 3 pkt 2 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Brak racjonalnych przesłanek by przypisywać prawodawcy inne intencje i cele niż wyrażone w samej ustawie. Sąd nie uznaje za trafną koncepcji prezentowanej w skardze i w załączonych opiniach, co do odmiennej niż prezentowana wyżej wykładni regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Błędna wykładnia regulacji ustawy regulujących konsekwencje administracyjne wyłączenia gruntów z naruszeniem przepisów prowadziła właśnie m.in. do formułowania tezy o braku proporcjonalności sankcji. Zarzuty dotyczące braku proporcjonalności sankcji, jaką stanowi w danym przypadku obowiązek uiszczenia podwójnej należności, są chybione. Jednorazowe poniesienie sankcji wskazanej w art. 28 ust. 1 ustawy nie skutkuje zalegalizowaniem wykorzystania gruntu leśnego niezgodnie z przeznaczeniem na przyszłość. Proste zestawienie tego przepisu z treścią art. 28 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że z woli prawodawcy, przypadek legalizacji dalszego wykorzystania gruntu na inny cel ma miejsce jedynie, gdy teren przeznaczony jest na inne cele niż produkcja leśna (czy rolna) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tylko wówczas jest wydawana z urzędu decyzja o zgodzie na wyłączenie gruntu z produkcji w miejsce zezwolenia uzyskiwanego na wniosek, w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy. Ponoszone są wówczas stosowne opłaty (nieznacznie podwyższone) także i te, powiązane z długotrwałością wyłączenia (patrz instytucja opłat rocznych w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy).

Natomiast instytucja podwójnej należności (w rozumieniu art. 4 pkt 12 ustawy) za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntu z produkcji, ma charakter sankcji jednorazowej za konkretne zdarzenie. Organ administracji (tu starosta) jest upoważniony równocześnie do zastosowania, w stosunku do podmiotu, który w następstwie odmiennego wykorzystywania uniemożliwił użytkowanie gruntu, jako leśnego, sankcji administracyjnych w postaci nakazu rekultywacji gruntu zdewastowanego, w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy – do wydania decyzji naprawczej. Orzeczenie takie może być mianowicie wydane w myśl art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem - wobec braku odmiennych zastrzeżeń w ustawie - decyzja o rekultywacji i jej terminie może być wydana także z urzędu (patrz zasada ogólna z art. 61 § 1 K.p.a.). Z kolei, w razie, gdy nakazane działania nie zostaną terminowo zrealizowane, prawodawca przewidział także odrębne sankcje ekonomiczne powiązane bezpośrednio z czasem utrzymywania stanu wyłączenia gruntu z produkcji (patrz art. 28 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

W tym kontekście chybione są zarzuty, dotyczące braku proporcjonalności sankcji administracyjnej w danym przypadku. Sanacja w postaci uiszczenia podwójnej należności została, z woli prawodawcy, powiązana z konkretnym zdarzeniem jednorazowym i jest proporcjonalna da skali konkretnego działania w wymiarach: wielkości terenu objętego niezalegalizowanym wyłączeniem z produkcji i rodzaju użytku (w danym przypadku - jaka produkcja ma być na danym terenie realizowana w myśl planu urządzenia lasu). Przyjęta przez prawodawcę koncepcja jednorazowej sankcji jest uzupełniona katalogiem innych środków służących egzekwowaniu zachowań zgodnych z intencją prawodawcy – gdy stan niezgodności z prawem miałby charakter bardziej długotrwały. Chybione są więc zarzuty jakoby te same sankcje ponosił skarżący jak i np. osoba, która trwale wyłączyła grunt z produkcji leśnej.

W tej sytuacji nie jest naruszona zasada proporcjonalności, przy stosowaniu sankcji administracyjnych (zarzutu z dodatkowego pisma procesowego), którą nota bene wywodzić należałoby raczej z zasady państwa prawnego deklarowanej w art. 2 Konstytucji RP. nie zaś z jej art. 31 ust. 3, gdzie zakreślono zasady ograniczania korzystania z praw konstytucyjnych. Chybionym było również odwoływanie do zasady proporcjonalności w prawie wspólnotowym wyrażonej na szczeblu samych Traktatów (Traktatu o Unii Europejskiej czy odpowiednio późniejszego Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Kwestie ochrony produkcyjności gruntów rolnych i leśnych nie są objęte bezpośrednio prawem materialnym ustanowionym na poziomie prawodawstwa wspólnotowego, stąd odnoszenie się do zasad implementacji przez kraje członkowskie tej kategorii regulacji nie znajduje w tym przypadku żadnego uzasadnienia. Rozważając z kolei przyjęte przez prawodawcę polskiego zasady odpowiedzialności za wyłącznie gruntów z produkcji leśnej, w kontekście przywoływanej przez Skaranego reguły wyrażonej w art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych, w ocenie Sądu, z przyczyn wskazanych wyżej, nie naruszono zasady proporcjonalności kary, jaką jest w danym przypadku dwukrotna tzw. należność, proporcjo lana do skali wyłączenia

Sąd nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, co do ewentualnej niekonstytucyjności art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na uchybienie zasadzie proporcjonalności, przy takim jego rozumieniu, że dotyczy on także przypadku krótkotrwałego wykorzystania na cel inny niż produkcja leśna gruntu o charakterze leśnym jednak stanowiącego w danym czasie faktycznie nieużytek. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z przepisu tego wynika, że sąd orzekający nie jest związany wnioskami stron w tym zakresie. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą to powinien przedstawić pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. Jednak wyłącznie od oceny Sądu, a nie strony postępowania zależy, czy w rozstrzygnięcie danej sprawy wymaga przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (tak samo wyrok NSA o sygn. akt II OSK 565/09 – dostępny w CBOSA). Jak wskazano skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie powziął tego typu wątpliwości.

Niezależnie jednak od faktu, że Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego Skarżący może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust.1 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Wobec powyższych uwarunkowań nie mogą mieć znaczna w sprawie podnoszone przez Stronę okoliczności faktyczne z następujących względów.

W myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączaniem gruntu z produkcji jest rozpoczęcie innego niż leśne jego użytkowanie (art. 4 pkt 11). Stąd, o ile do czasu podjęcia działań przez skarżącego tereny (czego nie kwestionowano) stanowiły grunty zaliczane do leśnych - choć być może w istocie produkcja na nich nie była być może czasowo prowadzona, lecz jak trafnie wskazał organ administracji gruntami leśnymi są także tereny czasowo upraw pozbawione (art. 3 pkt 1 in fine ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) – rozpoczęcie ich wykorzystania na inny cel nakazywało nałożenie sankcji wskazanej w art. 28 ust. 1 ustawy. Sankcja ta jest nakładana na sprawcę wyłączenia, nie zaś np. na podmiot obowiązany do prowadzenia produkcji leśnej na swoim gruncie.

W kontekście zastosowania ustawowej sankcji nie ma znaczenia ewentualna wina sprawcy (w opozycji do zasad ogólnych prawa karnego). Analogiczna zasada dotyczy z reguły wszelkich deliktów administracyjnych. Tę ogólną regułę powietrza brzmienie samego art. 28 ust. 1, które nie łączy sankcji z elementem winy sprawcy.

Nie może mieć też znaczenia okoliczność stosunkowo szybkiego uśnięcia szkód – rekultywacja, dokonanie nasadzeń, w myśl porozumienia z reprezentującym interesy właściciela (Skarbu Państwa) zarządca nieruchomości. Usunięcie wyrządzonych szkód właścicielowi wiąże się w pierwszym rzędzie z relacjami wiążącymi strony na gruncie regulacji cywilnoprawnych. Sankcja wskazana w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie służy zrekompensowaniu szkód właścicielowi nieruchomości (jakim jest w rozpoznawanym przypadku Skarb Państwa) za zniszczenie upraw (czy uniemożliwienie ich prowadzenia) lecz ma charakter uniwersalny i stanowi sankcje za naruszenie zasady wykorzystywania gruntów leśnych (i rolnych) wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem nie zależnie od tego czyją własność stanowią. Jedynie na marginesie wypada dodatkowo ponownie odnotować, że - z uwagi na fakt pozostawania kwestii wykorzystywania gruntów leśnych (jak i rolnych) zgodnie z przeznaczeniem w zakresie zainteresowania prawodawcy - o ile sprawca w drodze porozumienia z właścicielem nie ustaliłby zasad usunięcia szkód, możliwe byłoby również zastosowanie sankcji administracyjnych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem – nałożenie obowiązku rekultywacji w drodze decyzji naprawczej, wydanej w myśl art. 20 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, ze są one także chybione.

Prawidłowo określono w decyzji podmiot obowiązany do poniesienia opłaty. Skoro, co w sprawie było w toku postępowania bezsporne, do wyłączenia gruntów z produkcji doszło w następstwie działania pracowników przedsiębiorstwa, którym zarządza, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej Skarżący, ponosi on odpowiedzialność administracyjną za zdarzenia związane z czynnościami pracowników jego firmy. Godne podkreślenia, że w toku postępowania Skarżący nie podnosił, jakoby zdarzenie (magazynowanie piaskowca) było następstwem samowolnych działań nieznanych osób. Z kolei ewentualny błąd przy pracach geodezyjnych, jako przyczyna zdarzenia może stanowić wyłącznie przesłankę konkretnych roszczeń poszkodowanego (tu skarżącego obowiązanego do poniesienia sankcji) do sprawcy szkody - osoby, której działania doprowadziły do wadliwego ustalenia przebiegu granicy działek - w następstwie czego doszło do składowania piaskowca na terenach leśnych.

Chybione są też pozostałe zarzuty:

- nie ma znaczenia w kierunku odtworzenia jakiego siedliska dokonano ostatecznie rekultywacji gruntu leśnego (jakich nasad dokonano faktycznie); w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sankcja stanowi podwójna należność zaś ta, w myśl art. 12 ust. 11 (opis drugiej kolumny tabeli), jest powiązana - w przypadku gruntów leśnych - z typem siedliskowym gruntu leśnego wałczonego z produkcji; zaś typ siedliskowy ustala się według klasyfikacji zastosowanej w palnie urządzenia lasu (art. 4 pkt 23 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych); w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne jaki typ siedliskowy lasu był określony w palnie urządzenia lasu dla terenu, gdzie doszło do wyłączenia,

- brak było podstaw, aby - skoro sankcją jest podwójna należność - przy ustaleniu jej wymiaru pominąć regułę wskazaną w art. 12 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; za takim rozumieniem przepisów ustawy nie przemawiają żadne racjonalne przesłanki; stąd skoro – co bezsporne - należność z tytułu wyłączenia gruntów dotyczyła lasów ochronnych musiała ona zostać podwyższona o 50%,

- zarzut nie odniesienia się do całej argumentacji odwołania mógłby być skuteczny w razie wykazania, że podnoszone okoliczności dotyczyły kwestii ustaleń faktycznych istotnych dla sprawy, w rozpoznawanej sprawie nie miało to miejsca – jak wskazano - wszystkie istotne kwestie były bezsporne.

Trafnie jedynie podniesiono w skardze, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I. instancji nie odnotował, że jej sentencja nie została sformułowana w pełni prawidłowo. Wskazano bowiem w jej treści także na ustalenie faktu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, co stanowi wyłącznie element stwierdzonego stanu faktycznego i uzasadniało zastosowanie sankcji. To uchybienie, co do zredagowania sentencji orzeczenia organu I. instancji nie mogło mieć żadnego istotnego znaczenia w sprawie, w szczególności nie było na tyle poważne by uzasadnić wydanie decyzji reformatoryjnej. Stąd nie odnotowanie tej wadliwości na etapie rozpatrzenia odwołania także nie może mieć istotnego znaczenia. Mogło jedynie to prowadzić do bezzasadnego podkreślania przez Stronę okoliczności, że wyłączenie z produkcji leśnej miało jedynie charakter krótkotrwały, co jednak nie ma żadnego znaczenia dla zasadności zastosowania sankcji przewidywanej art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ani dla jej wysokości.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.