II SA/Lu 923/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta na wniosek G. i J. B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego obejmującego budynek mieszkalny i budynek gospodarczy na działce ewidencyjnej nr 149/10, położonej w miejscowości S. W dniu 12 grudnia 2012r, do Starosty wpłynął wniosek G. B. o udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr 2226 na działkę nr 149/10, 149/13 i 150/1 w miejscowości S. Organ pismem z dnia 14 stycznia 2013r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie S. B. i D. B., a następnie, uznając, że złożony wraz z wnioskiem projekt budowlany jest niekompletny, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane nałożył na wnioskodawczynię obowiązek jego uzupełnienia poprzez złożenie w terminie do dnia 8 lutego 2013r. decyzji o warunkach zabudowy na realizację wspomnianej budowy. Organ zaznaczył, że zjazd nie jest wymieniony w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...]. W odpowiedzi na wezwanie inwestorzy przekonywali, że dotrzymanie wyznaczonego terminu jest niemożliwe. Uzyskanie warunków zabudowy trwa co najmniej 2 miesiące. Zwrócili ponadto uwagę, że na podstawie wspomnianej już decyzji z dnia [...] otrzymali zezwolenie na lokalizację zjazdu z Zarządu Dróg Powiatowych w L. Na podstawie uzyskanej decyzji wykonano projekt zjazdu i projekt czasowej organizacji ruchu, który został zatwierdzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wszystkie dokumenty zostały złożone w Starostwie. Inwestorzy zaznaczyli, że w warunkach zabudowy wprawdzie na pierwszej stronie zjazd nie jest wymieniony, ale obsługę komunikacyjną działek 149/10 i 149/13 wyraźnie określono w jej treści. Powołując się z kolei na orzecznictwo utrzymywali, że nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy inwestor dysponuje prawomocną decyzją administracyjną wydaną przez zarządcę drogi, zawierająca zezwolenia na lokalizację zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Decyzją z dnia [...] Starosta, uznając, że inwestorzy nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu. Z kolei Wojewoda L. decyzją z dnia [...] uchylił zarówno powyższą decyzję jak i postanowienie Starosty z dnia [...]. Zdaniem organu odwoławczego Starosta błędnie zastosował art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Przepis ten służy bowiem usunięciu jedynie merytorycznych braków projektu budowlanego, w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony zgodnie z przepisem ary. 33 ust.2 Prawa budowlanego. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednak braki wniosku o pozwolenie na budowę wskazane w postanowieniu z dnia [...] miały charakter formalny i powinny być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 kpa. Po tej decyzji Starosta, tym razem pismem z dnia 10 maja 2013r., na podstawie art. 64 § 2 kpa ponownie wezwał inwestorów do złożenia decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie z dnia 30 maja 2013r. inwestorzy ponownie podnieśli argumenty przedstawione już w piśmie z dnia 7 lutego 2013r. Wobec tego Starosta, tłumacząc, że nie spełniono warunków wezwania, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 61a § 1 i 2 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Z kolei Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...] postanowienie Starosty uchylił w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji w sprawie odmowy wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 64 § 2 kpa konsekwencją nie usunięcia braków jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury braki formalne wniosku nie dają podstawy do wydania aktu administracyjnego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Jest to czynność materialno – techniczna. Ponadto, jak wyjaśnił Wojewoda, omawiany stan faktyczny i prawny nie może być rozumiany jako przesłanka określona w art. 61 a § 1 kpa do odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ przez inne uzasadnione przyczyny o których mowa w tym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ nie podzielił także podnoszonego w zażaleniu inwestorów zarzutu pominięcia w postępowaniu ich pełnomocnika. W jego ocenie złożone pełnomocnictwo przez adwokata upoważniało do reprezentowania inwestora w sprawie odwołania od decyzji Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Pełnomocnictwo nie obejmowało natomiast udziału w postępowaniu w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę W związku z tym wezwanie z dnia 10 maja 2013r. i postanowienie z dnia [...] zostało prawidłowo skierowane do inwestora.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. B. podniosła, że 31 maja 2013r. wykonała zobowiązanie organu I instancji z dnia [...] i złożyła stosowne dokumenty uzupełniające wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Co istotne, zgodnie z art. 61 ust.1 pkt.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej jest jednym z podstawowych warunków, którego spełnienie umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla danej działki. Według skarżącej decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] zawiera w swojej treści informacje dotyczące zjazdu z drogi powiatowej. Ponadto złożono kopie dwóch umów dzierżawy z dnia 28 października 2010r. i 9 listopada 2010r. oraz decyzję zarządcy drogi z dnia [...], zezwalającą na lokalizację indywidualnego zjazdu ze wspomnianej już drogi powiatowej nr 2226 L. – L. – P. na działkę nr 150/02, jako obsługa komunikacyjna działek nr 149/10, 149/13 i 150/1. Jeśli zatem w aktach sprawy znajdują się wszystkie niezbędne dokumenty umożliwiające pozytywne dla skarżącej rozstrzygnięcie, to brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 kpa. Poza tym dla umorzenia postępowania należało wskazać przesłanki wynikające z art. 105 kpa, które organ pominął. Skarżąca ponownie podniosła też zarzut pominięcia jej pełnomocnika przy czynnościach organu I instancji. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu. Niczego w tej ocenie nie zmienia fakt, że zdaniem organu II instancji pełnomocnik nie posiadał umocowania do działania w sprawie zakończonej postanowieniem Starosty z dnia [...]. Udzielone pełnomocnictwo obejmowało faktycznie umocowanie do działania w sprawie odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...]. Skoro zostało udzielone do działania w sprawie, a postępowanie Starosty było konsekwencją i dalszym działaniem postępowania objętego decyzją z dnia [...], to oznaczało, że pełnomocnik był umocowany także do działania w sprawie zakończonej postanowieniem Starosty z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przekonanie skarżącej o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma uzasadnionych podstaw. Zarówno w literaturze prawniczej jak i orzecznictwie sądowadministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, według którego pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie ( art. 9 kpa ), ( Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120; Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 386). W takim przypadku organ prowadzący postępowanie nie dokonuje merytorycznej oceny wniosku i jego załączników, ale informuje w ten sposób stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Takie też pouczenie zawiera również wezwanie Starosty L. z dnia [...] o uzupełnienie wniosku skarżącej z dnia 12 grudnia 2012r. przez złożenie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zjazdu z drogi publicznej. Rozstrzygnięcie zatem sprawy przez odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 i 2 kpa, jako konsekwencja wynikające z braku uzupełnienia braku wniosku we wskazanym terminie była oczywiście wadliwa i to nie tylko z powodu braku przesłanek do zastosowania tego trybu jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu. Trafność bowiem spostrzeżenia Wojewody co do braku przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 kpa z powodu braków formalnych wniosku, co do których uzupełnienia służy art. 64 § 2 kpa jest potwierdzona również w powołanej wyżej literaturze i nie wywołuje zastrzeżeń. Wspomniana wadliwość wynika również z innego względu. W dotychczasowym orzecznictwie podkreślano, że zgodnie z art. 61 § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3kpa) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a kpa ). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013r. ( I OPS 2/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) stwierdzono jednak, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nie czyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a kpa) o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 kpa. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 kpa (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nie usunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Przyjmując ten punkt widzenia w rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że skoro w piśmie z dnia 14 stycznia 2013r. Starosta zawiadomił część stron o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu z drogi, nawet, jeśli doszedł do wniosku o konieczności uzupełnienia złożonego wniosku, nie oznaczało to, że postępowanie nie nabrało biegu. Organ nie dysponował zatem odpowiednimi podstawami, aby po raz kolejny rozważając wniosek, tym razem odmówić wszczęcia postępowania. W tych okolicznościach przeświadczenie organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania o odmowie wszczęcia postępowania w tej samej sprawie jest całkowicie usprawiedliwione. Inną kwestią jest natomiast żądanie uzupełnienia wniosku o wspomnianą już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej budowy zjazdu. Pomijając już przewijające się także w aktach sprawy zagadnienie, czy dla żądania uzupełnienia wniosku w tym zakresie należy stosować art. 64 § 2 kpa czy art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zmianami ), zauważyć należy brak oceny organów co do samej jego zasadności. Tymczasem w wyrokach z dnia 6 stycznia 2009r. ( II OSK 1722/07 ) i 19 września 2007r. ( II OSK 1227/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), według którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu, jak i w sprawie o ustalenie warunków zabudowy chodzi o ustalenie lokalizacji i to w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma zatem różnicy między żądaniem sformułowanym we wniosku, a sytuacją jaka przewidziana jest w art. 29 ustawy o drogach publicznych. W tym sensie przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Stąd też, skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji. Jak zaznaczył Sąd warunki zabudowy nieruchomości położonej przy drodze publicznej mogą obejmować także wjazd. Wówczas powinien on być zawsze związany z rozplanowaniem inwestycji na danej nieruchomości i konieczne będzie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z powyższym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dysponuje decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w L. na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr 2226 L L. – L. – P. na działkę nr 150/2 dnia 9 listopada 2011r., co nie powinno ujść uwadze organom rozpoznającym sprawę.

Warto natomiast zaznaczyć, że według powołanej już uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ( I OPS 2/13 ) na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa), także w skutek wadliwego zastosowania art. 64 § 2 kpa przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Nie można zaakceptować także zarzutu skargi sprowadzającego się do pominięcia przez Starostę udziału w postępowaniu pełnomocnika skarżącej. Oczywiście zgodzić należy się ze wnosząca skargę, że przedstawienie pełnomocnictwa z klauzulą umocowania do działania " w sprawie" obejmuje wszystkie podejmowane w sprawie działania z wniosku mocodawcy, zarówno poprzedzające wydanie decyzji, jak i przy dalszych czynnościach, rownież w ponownym postępowaniu po jej uchyleniu. Uwaga ta nie może mieć jednak odniesienia w tym stanie faktycznym. Złożone do akt sprawy pełnomocnictwo dla adwokata z dnia 26 lutego 2013r. nie dotyczy bowiem " sprawy" jako całości postępowania, ale zostało ograniczone do reprezentowania skarżącej w "sprawie odwołania od decyzji Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...]" Słusznie w tej sytuacji Starosta uznał, że nie obejmuje następnych, podejmowanych przez niego czynności.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.