II SA/Rz 92/14

Uzasadnienie

II SA/Rz 92/14

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 września 2013 r. S. B. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla małoletniej córki D. B. Podał, że osobą zobowiązaną do alimentacji jest matka osoby uprawnionej – K. B. zam. w Wielkiej Brytanii. Do wniosku dołączył postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...].03.2013 r., sygn. akt [...] mocą którego zabezpieczone zostało powództwo małoletniej D. B. i zasądzone zostały na jej rzecz alimenty w wysokości 350 zł miesięcznie, począwszy od dnia 12.03.2013 r. od pozwanej K. B.

Działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] przyznał dla D. B. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 350 zł miesięcznie, na okres od 1.10.2013 r. do 30.09.2014 r., Na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji.

Odwołanie od tej decyzji złożyła K. B., zarzucając, że sprawa została rozpoznana przez niewłaściwy organ, albowiem w sprawie zachodzi koordynacja świadczeń rodzinnych oraz systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, pracujących na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się w państwach UE i EOG. Właściwym w sprawie jest Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej. K. B. zarzuciła ponadto naruszenie art. 1a, art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 4 pkt 3 lit. b i g, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że wierzyciel spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, mimo, że w okolicznościach sprawy nie wykazał on bezskuteczności egzekucji. Z uwagi na fakt, że dłużniczka K. B. przebywa poza granicami kraju (Wielka Brytania) nie było możliwe wszczęcie lub prowadzenie egzekucji alimentów.

Odwołująca zarzuciła także brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.). K. B. podała również, że brak uzasadnienia decyzji uniemożliwia jej podniesienie innych zarzutów, gdyż nie wie jakie okoliczności faktyczne i prawne stanowiły podstawę do jej wydania, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 4 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1a, art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów(t.j. Dz. U. z 2012, poz. 1228 ze zm., zwanej dalej "ustawą") oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836 ze zm.), uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W motywach uzasadnienia Kolegium wskazując na zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a oraz art. 7 Konstytucji RP podało, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, które to pozwoliłyby na wydanie decyzji.

Przede wszystkim, w ocenie Kolegium, K. B. winna być "uczestnikiem i stroną postępowania". Miała interes prawny w toczącym się postępowaniu i jej spornego interesu to postępowanie dotyczyło. Jako bezpodstawne Kolegium oceniło zrezygnowanie przez organ I instancji ze sporządzenia uzasadnienia decyzji, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., który stanowi o możliwości odstąpienia od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy występuje sporny interes stron. Jako pozbawione uzasadnienia Kolegium oceniło także nadanie przez Wójta wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu odwoławczego zarówno zgromadzony materiał dowodowy jak i brak uzasadnienia, nie wskazują na zaistnienie przesłanek do nadania takiego rygoru z urzędu.

Końcowo Kolegium stwierdziło, że organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny wszczął i prowadził postępowanie. W toku sprawy o alimenty toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...]), wydano postanowienie zabezpieczające, zatem władnym do egzekucji tego postanowienia był komornik sądowy. Dopiero wydanie przez komornika prawomocnego postanowienia o braku możliwości egzekucji, otwiera dla organu administracji publicznej podstawy do działania, po wcześniejszym wykorzystaniu (co słusznie podniosła odwołująca) rozwiązań wynikających z Konwencji Nowojorskiej, Konwencji Haskiej lub rozporządzenia Rady (WE) nr 44/2001 oraz 4/2009, które weszło w życie 18 czerwca 2011 r.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S. B. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że K. B. winna być "uczestnikiem i stroną postępowania", w sytuacji gdy na gruncie przepisów ustawy stronami tego postępowania jest osoba uprawniona (jej przedstawiciel ustawowy), nie zaś dłużnik alimentacyjny (któremu przekazuje się jedynie informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Powyższe świadczy zaś o niedopuszczalności odwołania K. B., jako złożonego przez osobę nieuprawnioną. S. B. zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że odwołanie zostało złożone w terminie; naruszenie art. 20 ust. 2 oraz art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 15 ust. 4 lit. g tej ustawy poprzez przyjęcie, że nie wykazano okoliczności o jakich mowa w tym przepisie. W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia przepisów rozporządzenia Rady i Parlamentu Europejskiego (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez przyjęcie, że zachodzi koordynacja świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skarżący wskazał, że na mocy tego rozporządzenia, od 1 maja 2010 r. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala wyłącznie organ właściwy tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta. S. B. zwrócił również uwagę na naruszenie art. 7 i nast. ustawy z dnia 29.08.1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji poprzez błędne uznanie, że komornik sądowy może działać poza granicami kraju.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga w pierwszej kolejności czy K. B. – osobie zobowiązanej do alimentacji swojej córki D. przysługuje legitymacja strony w postępowaniu o ustalenie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie określa stron postępowania, a zatem ocena legitymacji procesowej strony w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego winna być dokonana w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny musi wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, LEX Nr 80699).

Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wtórny względem obowiązku alimentacyjnego, niemniej jednak nie zmienia to faktu, że wydanie decyzji we wskazanym postępowaniu powoduje powstanie w ramach nowego stosunku prawnego obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej łącznie z ustawowymi odsetkami, o czym stanowi art. 27 ust. 1 powoływanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17.07.2007 r., II SA/Ol 53/07, www.nsa.gov.pl.). Niewątpliwie wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego rodzić będzie po stronie K. B. zobowiązanie do ich zwrotu, to zaś zdaniem Sądu powoduje, że interes prawny tej osoby w prowadzonym postępowaniu wynika wprost z art. 27 ust. 1 ustawy (podobny pogląd przedstawił WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 25.07.2012 r., II SA/Rz 402/12). Tym samym prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie przyznania K. B. przymiotu strony w prowadzonym przez organy postępowaniu.

Nie są natomiast słuszne zarzuty skarżącego co do uchybienia terminu do wniesienia przez ww. odwołania od decyzji organu I instancji.

Bezspornym jest, że decyzja organu I instancji została doręczona jedynie skarżącemu – działającemu imieniem małoletniej D. B. jako stronie postępowania w dniu 2.10.2013 r., a zatem termin do złożenia odwołania upływał w dniu 16.10.2013 r., zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., który stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Jak wynika z akt sprawy, K. B. nie została uznana przez Wójta Gminy [...] za stronę postępowania, tym samym nie została jej doręczona decyzja tego organu.

W tym miejscu należy podzielić pogląd wyrażany wielokrotnie w doktrynie i orzecznictwie, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji ma możliwość złożenia odwołania, zaś termin do jego wniesienia liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje natomiast wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012, s.498 i n., a także wyrok NSA z dnia 27.08.1999, IV SA 1758/97, Lex nr 47876; wyrok NSA z dnia 13.07.1999, IV SA 703/97; wyrok NSA z dnia 24.11 2010 r., II OSK 1762/09, Lex nr 7446776, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.02.2012 r., I SA/Wa 1633/11, Lex nr 1137295).

Jak wynika z akt sprawy K. B. złożyła odwołanie w dniu 16.10.2013 r. w Urzędzie Pocztowym w [...], a zatem przed upływem 14 dniowego terminu do jego wniesienia liczonego od daty doręczenia decyzji S. B. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że odwołanie było obarczone brakiem formalnym (brakiem podpisu), który na wezwanie organu został usunięty.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że organ I instancji nie uczynił zadość obowiązkom wskazanym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te obligują organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona.

Konkluzja braku wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności prowadzić jednak powinna do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), bądź też do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji o charakterze reformatoryjnym. Umorzenie postępowania I instancji jest co najmniej przedwczesne, a zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż "organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie bez uzasadnionej przyczyny" wręcz kuriozalne.

"Uzasadnioną przyczyną" wszczęcia postępowania w objętej kontrolą Sądu sprawie było złożenie przez S. B. wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla D. B. wraz z załącznikami, w tym m. in. z informacją Prezesa Sądu Okręgowego w [...]. W piśmie tym Prezes informuje, że S. B. podjął czynności związane z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą poprzez złożenie wniosku o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych na rzecz małoletniej D. B. od K. B., na podstawie rozporządzenia Rady (WE) Nr 4/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń oraz współpracy w zakresie zobowiązań alimentacyjnych. Sąd Okręgowy wezwał o dołączenie dodatkowych dokumentów do tego wniosku i wskazał, że po ich przedłożeniu cała dokumentacja zostanie skierowana do odpowiedniego organu na terenie Wielkiej Brytanii w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Rady (WE) Nr 4/2009.

Należy zaznaczyć, że wspomniana informacja Prezesa Sądu Okręgowego w [...] sporządzona została na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g) ustawy pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten wskazuje, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy dołączyć odpowiednio informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z:

–brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub

–brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.

Przepis ten pozostaje w związku z art. 2 pkt 2 i 3 ustawy, które zawierają definicje "bezskuteczności egzekucji" oraz "dłużnika alimentacyjnego", przy czym pojęciem bezskuteczności egzekucji (na co zwraca również uwagę skarżący) ustawodawca objął również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu:

a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika,

b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.

Sytuacja jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie - fakt zamieszkiwania osoby zobowiązanej do alimentacji – K. B. w Wielkiej Brytanii, obligowała zatem organy prowadzące postępowanie do ustalenia czy egzekucja wobec niej okazała się bezskuteczna. W tym celu, w nawiązaniu do treści pisma Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 22.08.2013 r., należało zwrócić się do tegoż Sądu o wyjaśnienie czy ostatecznie podjęte zostały czynności związane z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą i na podstawie otrzymanych informacji ocenić czy egzekucja jest bezskuteczna w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Należy przy tym wskazać, że z przestrzegania wymienionych wcześniej obowiązków określonych w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. organ nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy tak jak w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1-4 ustawy, ustawodawca przerzuca na stronę postępowania ciężar udowodnienia danej okoliczności. Wówczas także zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organ winien podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe (tak m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 441). Sąd zwraca przy tym uwagę na treść art. 15 ust. 5 ustawy, który przewiduje wystąpienie organu właściwego wierzyciela do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne z wezwaniem o przesłanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, pomimo nałożenia w tej ustawie na wnioskodawcę obowiązku dołączenia do wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego takiego zaświadczenia.

Wszystkie te okoliczności wskazują na podjęcie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy i obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a.

Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.