II SA/Kr 137/14

Uzasadnienie

Starosta N. decyzją z 30.07.2013 r., na podstawie art. 154 k.p.a.odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 27.04.2012 r. znak: [....] , którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A.P. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku przechowalni owoców (z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji wiaty) z przeznaczeniem na tłocznię owoców oraz na budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do zbiornika na ścieki na działkach nr [....] i [....] w obr. [....] gm. [....] w ramach inwestycji p.n. "[....] " .

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 17.06.2013 r. wpłynął wniosek M.R. uchylenie, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., opisanej wyżej prawomocnej decyzji z dnia 27.04.2012 r., zmienionej decyzją z dnia 7.12.2012 r.

Organ wskazał, że z art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że organ może wzruszyć wskazaną decyzję (zmienić lub uchylić) w przypadku, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki: musi to być decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa oraz za jej wzruszeniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem na mocy decyzji z dnia 27.04.2012 r. A.P. nabył prawa do określonego działania z dniem w którym stała się ostateczna tj. z dniem 22.05.2012 r. Z uwagi na brak możliwości uchylenia decyzji w żądanym przez wnioskodawcę trybie postępowania, nie weryfikowano kolejnej przesłanki tj. słusznego interesu strony.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M.R. , domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem i krzywdzącej. W ocenie odwołującej się, istnieją podstawy do uchylenia decyzji z dnia 27.04.2012 r., gdyż jest to decyzja uznaniowa. Uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się również przepisy szczególne. Wskazała, że nie uwzględniono treści jej pisma z dnia 19.07.2013 r. i zebranych w nim zarzutów pod adresem spornej decyzji.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 18.11.2013 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Organ I instancji prawidłowo wskazał, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć do zmiany ostatecznej decyzji z 27.04.2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.P. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku przechowalni owoców na tłocznię owoców, oraz budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do projektowanego zbiornika na ścieki, gdyż z tej decyzji inwestor nabył prawa do określonego działania z dniem w którym stała się ostateczna tj. 22.05.2012 r. W postępowaniu tym brał udział zarówno inwestor A.P. jak i M.R. .

Organ II instancji wyjaśnił, że w razie gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna osoba, wówczas wymagane jest, aby żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji ostatecznej. Odnosi się to zarówno do postępowania wszczętego na żądanie jednej ze stron, jak i do postępowania wszczętego z urzędu. Ocena, czy decyzja ostateczna wydana w postępowaniu, w którym uczestniczyło kilka stron, tworzy lub nie tworzy prawa dla każdej ze stron, wymaga uwzględnienia, czy w postępowaniu tym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, czy też interesy stron są tożsame. W przedmiotowej sprawie, w tym pierwszym przepadku przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie będzie miał zastosowania, bowiem przynajmniej jedna ze stron postępowania - tj. inwestor - nabył swoje prawo z decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, wydanej na jego wniosek.

Odwołując się do orzecznictwa organ odwoławczy wskazał, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji takich nie należą decyzje udzielające pozwolenia na budowę.

Ponadto do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie łącznie trzech przesłanek: musi to być decyzja ostateczna, decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ może uchylić lub zmienić decyzję na podstawie art. 154 k.p.a. tylko wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, oraz pisma z 19.07.2013 r. organ wyjaśnił, że w postępowaniach o których mowa w art. 154 i 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może powoływać się na interes społeczny lub własny interes, domagając się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji.

M.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] , domagając jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji Starosty [....] z dnia 27.04.2012 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do organu I lub II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca ponownie wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Podniosła, że wydane pozwolenie na budowę powoduje zagrożenie dla środowiska naturalnego oraz sąsiadów. Wskazała, że nie wzięto pod uwagę toczącego się postępowania rozgraniczeniowego. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodne z interesem społecznym, gdyż działalność prowadzona przez inwestora jest uciążliwa ze względu na wydzielane, przykre zapachy. Wskazała, że nie rozumie dlaczego nie jest możliwa kontrola wydanej decyzji w trybie art. 154 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Stosownie do treści art.154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tryb określony w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie do wzruszania decyzji niewadliwych (tj. decyzji prawidłowych, wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak również wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte innymi wadami niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. wskazana wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką jej weryfikacji. Przeciwnie - możliwość wzruszania we wskazanym trybie, zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza, że wskazana wada niekwalifikowana decyzji ostatecznej, nie jest przesłanką negatywną stosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a., stanowiąc dla niego okoliczność neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29.02.2012 r. sygn.. II GSK 26/11, LEX nr 1137930).

Konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako w kolejnej instancji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie. Decyzja wydana na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, nie zaś kwestii nowych.

Wykładnia systemowa przepisu art.154 kpa wskazuje, że ten tryb wzruszania decyzji może dotyczyć wyłącznie takich, które mają charakter uznaniowy lub decyzji przy wydawaniu których organ administracji publicznej ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Nie ma on natomiast zastosowania do decyzji związanych, a więc takich, w których w określonym stanie faktycznym i prawnym, w zgodzie z prawem może być podjęte rozstrzygnięcie o ściśle określonej treści. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji.

Nadto zauważyć należy, że w postępowaniach, o których mowa w art. 154 (jak również w art. 155 k.p.a.) nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24.02.2012 r. sygn.. II GSK 792/11)..

Prawidłowe jest stanowisko organów, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć do zmiany ostatecznej decyzji z 27.04.2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.P. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku przechowalni owoców na tłocznię owoców, oraz budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do projektowanego zbiornika na ścieki, gdyż z tej decyzji inwestor nabył prawa do określonego działania z dniem, w którym stała się ostateczna tj. 22.05.2012 r.

W świetle powyższego zarzuty skargi są niezasadne.

Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.