VI SA/Wa 2645/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Finansów po rozpatrzeniu odwołania B.S.A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 34c ust. 5, art. 8b ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 10a ust. 4, art. 34a pkt 2, 3 i 5, art. 34c ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: "ustawa" – uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (dalej jako: "GIIF") z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 300.000,00 zł za niedopełnienie obowiązków nałożonych ustawą oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 285.000,00 zł za niedopełnienie obowiązku:

• przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego, o której mowa w art. 8b ust. 1 ustawy;

• stosowania środka bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy w stosunku do 6 z 20 klientów, których kontrolerzy poddali próbie w trakcie czynności kontrolnych;

• zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym, o którym mowa w art. 10a ust. 4 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że w dniach od [...] do [...] marca 2012 r. została przeprowadzona w imieniu GIIF na podstawie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy kontrola działalności B.S.A. z siedzibą w W. za okres od [...] października 2009 r. do [...] marca 2012 r. Wyniki kontroli wraz z zaleceniami pokontrolnymi zostały utrwalone w protokole z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. W stosunku do części ustaleń B.S.A. z siedzibą w W. wniosła zastrzeżenia, szczegółowo opisane w jej piśmie z dnia [...] maja 2012 r., które GIIF uznał w całości za nieuzasadnione.

Wobec stwierdzenia nieprawidłowości polegających na niedopełnieniu obowiązków wynikających z ustawy w zakresie przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego, stosowania środka bezpieczeństwa finansowego oraz zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym – GIIF wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na B.S.A. z siedzibą w W. kary pieniężnej za ich niedopełnienie.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., GIIF nałożył na B.S.A. karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł za niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego, o której mowa w art. 8b ust. 1 ustawy, niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 8b ust. 3 ustawy, oraz za niedopełnienie obowiązku zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym, o którym mowa w art. 10a ust. 4 ustawy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji odnosząc się do naruszenia przez stronę art. 8b ust. 1 ustawy w zakresie niedopełnienia obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka wyjaśnił, że strona zaniechała przypisania poszczególnych stopni ryzyka klientom, a badane przez stronę ryzyko w związku z zawieraniem umowy faktoringowej z danym klientem dotyczy ryzyka faktoringowego, a nie oceny ryzyka, o której mowa w art. 8b ust. 1 ustawy. Organ stwierdził także, że niedopełnienie obowiązku przeprowadzania analizy i oceny ryzyka w celu zastosowania środków bezpieczeństwa finansowego dotyczyło 100% klientów strony. Uzasadniając powody przyjęcia niedopełnienia obowiązku stosowania środka bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy – GIIF podkreślił, że w wyniku prowadzonej kontroli ustalono, że w 7 przypadkach na 20 poddanych kontroli nie dokonano identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, a wyjaśnienia strony co do niemożności ustalenia tego beneficjenta ze względu na strukturę właścicielską, gdzie końcowy właściciel jest podmiotem zagranicznym niebędącym bezpośrednim klientem strony, którego dokumentami strona nie dysponuje – zdaniem GIIF nie zasługują na uwzględnienie. GIIF podkreślił, że w sytuacji, gdy udziałowcem klienta jest podmiot inny niż osoba fizyczna, to nie zwalnia to instytucji obowiązanej od ustalenia beneficjenta rzeczywistego, jakim może być tylko osoba fizyczna, a strona w takim przypadku powinna przyjąć od danego klienta pisemne oświadczenie o beneficjencie rzeczywistym. Jednocześnie organ stwierdził, że zakres opisanego naruszenia stanowił 35% próby kontrolnej, tj. spośród 20 teczek klientów poddanych kontroli w 7 stwierdzono naruszenie polegające na nieustaleniu beneficjenta rzeczywistego.

Wskazując na niedopełnienie przez stronę obowiązku zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym, o którym mowa w art. 10a ust. 4 ustawy – GIIF wyjaśnił, że spośród 19 pracowników strony, którzy odbyli szkolenie z zakresu przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy, tylko 7 pracowników, którzy byli zatrudnieni w działach zobowiązanych zgodnie z uchwałą zarządu do realizacji programu "Poznaj swojego klienta", ukończyło stosowne szkolenia, z osób, które ukończyły przedmiotowe szkolenie, jedynie 3 osoby odbyły szkolenie, które miało miejsce po dacie nowelizacji przepisów ustawy, która w istotny sposób zmieniła dotychczasowy stan prawny, a także sposób podejścia do zwalczania procederu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu oraz znacząco rozszerzono zakres obowiązków, które nałożono na instytucje obowiązane. W związku z tym GIIF przyjął, że oświadczenie o ukończeniu szkolenia przed nowelizacją ustawy nie może być uznane za spełniające obowiązek wynikający z art. 10a ust. 4 ustawy, a strona nie zapewniła udziału wszystkim pracownikom, wykonującym obowiązki związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w instytucji obowiązanej, w programach szkoleniowych dotyczących tych obowiązków.

Rozpoznając niniejszą sprawę, na skutek odwołania B.S.A. od decyzji GIIF z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Finansów na wstępie stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił obowiązki instytucji obowiązanej w zakresie stosowania środka bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy w odniesieniu do klienta K. Podkreślił, że ze złożonych w toku postępowania wyjaśnień strony wynika, że jej klient – K. jest spółką notowaną na giełdzie. Wobec tego uznał, że stanowisko GIIF zaliczające ją do grupy klientów w stosunku do których nie został ustalony beneficjent rzeczywisty ze względu na fakt, iż informację co do charakteru działalności K.strona uzyskała dopiero po zakończeniu czynności kontrolnych (których wyniki legły u podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego) jest błędne. Zdaniem Ministra Finansów okoliczność ta jest irrelewantna w stosunku do regulacji art. 9d ust. 2 ustawy, która znosi obowiązek podejmowania czynności w celu identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego w przypadku klienta będącego spółką notowaną na giełdzie. W związku z tym organ II instancji stwierdził, że naruszenie przez stronę art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy dotyczyło innego zakresu niż przyjęty przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, tj. 6 na 20 poddanych kontroli przypadków identyfikacji beneficjenta rzeczywistego.

Następnie organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania, podnosząc m. in., że z celowościowej wykładni przepisów ustawy, w tym art. 8b ust. 3 pkt 2 wynika, iż celem podejmowanych przez instytucję obowiązaną czynności jest identyfikacja beneficjenta rzeczywistego i stosowanie uzależnionych od oceny ryzyka odpowiednich środków weryfikacji jego tożsamości. Podkreślił, że taką wykładnię potwierdza m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 15/12 zgodnie z którym w sytuacji ustalenia beneficjenta rzeczywistego nie idzie o wykazanie się przez podmiot obowiązany odpowiednią starannością, ale o rezultat - czyli ustalenie beneficjenta rzeczywistego najpóźniej w momencie zawierania transakcji. W przeciwnym przypadku nie powinno dojść do zawarcia transakcji. Stwierdził, że organ I instancji wypełnił zasady i obowiązki organu administracji, wynikające z art. 8 K.p.a. przez obszerne i szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska i odniesienie się do każdego obowiązku, którego niedopełnienie było podstawą do wszczęcia postępowania o nałożenie kary pieniężnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy wynika, że instytucja obowiązana musi podjąć wszelkie - pozostające w zakresie jej możliwości - czynności w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego i weryfikacji jego tożsamości. Podnosił, że takimi czynnościami mogą być informacje pozyskane bezpośrednio od klienta (np. w postaci oświadczenia), czy też ze źródeł publicznie dostępnych. Uznał, że działania strony, polegające na ustalaniu struktury własności klienta, które zatrzymują się na osobie prawnej - podmiocie zagranicznym nie są działaniami podejmowanymi z zachowaniem należytej staranności. Przypomniał, że zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy przez beneficjenta rzeczywistego rozumie się tylko osobę fizyczną, stąd celem podejmowanych przez instytucję obowiązaną działań jest identyfikacja osoby fizycznej. Dodał, że definicja beneficjenta rzeczywistego wskazuje na osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które są właścicielami osoby prawnej lub sprawują kontrole nad klientem albo mają wpływ na osobę fizyczną, w imieniu której przeprowadzana jest transakcja lub prowadzona jest działalność. Zatem, w przypadku gdy podjęte zostały odpowiednie kroki, a mimo to niemożliwe jest ustalenie struktury własnościowej klienta, instytucja obowiązana w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego może ustalić osoby fizyczne, które sprawują kontrolę nad klientem, tj. ustalić Zarząd lub/i Radę Nadzorczą klienta.

Ponadto Minister Finansów nie zgodził się z zarzutem strony, że interpretacja GIIF przyjęta w skarżonej decyzji jest sprzeczna z publicznie prezentowanymi przez GIIF wytycznymi. Zauważył, że w żadnym miejscu wyjaśnień dostępnych na stronie internetowej - GIIF nie zaprzecza, iż celem środka bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy, jest identyfikacja beneficjenta rzeczywistego. Podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż strona w zakresie podejmowanych czynności w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego zatrzymywała się wyłącznie na uzyskaniu odpisu KRS swojego klienta, nie podejmując żadnych dodatkowych działań, co uniemożliwia przyjęcie, że zachowała należytą staranność, na którą wielokrotnie w toku postępowania się powoływała. W świetle powyższego Minister stwierdził, że strona naruszyła art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy w zakresie 6 z 20 poddanych kontroli klientów spółki, za co zgodnie z art. 34a pkt 3 ustawy podlega karze pieniężnej.

Ustosunkowując się do zarzutu wadliwego stwierdzenia przez GIIF naruszenia przez stronę art. 8b ust. 3 ustawy w całości - Minister Finansów wyjaśnił, że organ I instancji wielokrotnie w uzasadnieniu swojej decyzji przywołał pkt 2 przepisu art. 8b ust. 3 ustawy, co oznacza prawidłowe przyjęcie przez GIIF, że w zakresie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego strona nie dopełniła wyłącznie obowiązku, o którym mowa w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, że GIIF niedokładnie przywołał podstawę prawną w decyzji I instancji, jednak jak zaznaczył powołując się orzecznictwo NSA, błędne powołanie podstawy prawnej decyzji nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Za nietrafną organ odwoławczy uznał argumentację strony opartą na fakcie uprzedniej weryfikacji jej klientów przez polskie instytucje bankowe w związku z wymogiem posiadania konta bankowego, a także wyprowadzoną z przepisów dyrektywy 2005/60/WE, które jej zdaniem umożliwiają identyfikację i weryfikację klienta przez stronę trzecią. Minister podkreślił, że w przywołanym przez stronę pkt 27 preambuły dyrektywy 2005/60/WE wyraźnie wskazano, że ostateczną odpowiedzialność za ustalenie tożsamości klienta ponosi instytucja, do której klient zostaje wprowadzony.

Minister Finansów nie zgodził się również z zarzutem strony, iż GIIF ekstrapolował na całą populację 200 klientów strony - ustalenie co do naruszenia w 7 przypadkach z poddanych kontroli 20 losowo wybranych klientów strony - art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy. Organ wyjaśnił, że GIIF w zaskarżonej decyzji wyraźnie podkreślił, iż spośród 20 teczek klientów poddanych kontroli w 7 stwierdzono naruszenie polegające na nieustaleniu beneficjenta rzeczywistego co stanowi 35% próby kontrolnej.

Następnie Minister Finansów wyjaśnił, że analiza, prowadzona na podstawie art. 8b ust. 1 ustawy jest podstawą do dokonania oceny ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, zgodnie z którą określany jest zakres stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 8b ust. 3 ustawy. Natomiast analiza transakcji, o której mowa w art. 8a ustawy, polega na typowaniu transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 3 i 3a oraz w art. 16 i art. 17 ustawy. Organ stwierdził, że strona wykazała się niezrozumieniem przepisów ustawy wskazując na dokonywaną ocenę ryzyka transakcji, która jak podniósł organ nie jest tożsama z oceną ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, o której mowa w art. 8b ust. 1 ustawy , a także przez przyjęcie przez stronę, że przeprowadzana w spółce analiza ryzyka mogła być dokonywana z pominięciem kryteriów wynikających z ustawy, które jej zdaniem są tożsame z kryteriami oceny ryzyka działalności faktoringowej.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego prawidłowość odmowy przez GIIF przyznania mocy dowodowej zeznaniom świadka przesłuchanego na okoliczność spełnienia przez stronę wymogów ustawowych, zarzutu nieodniesienie się przez GIIF do przedłożonych w toku kontroli "raportów na klienta w celu lepszego udokumentowania przeprowadzonej oceny ryzyka" – Minister Finansów stwierdził, że GIIF zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wskazał fakty, które uznał za udowodnione, odniósł przedmiotowy dowód do całości zebranego materiału, a także uzasadnił przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom świadka. W ocenie Ministra Finansów GIIF w sposób obszerny i wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko w zakresie niedopełnienia przez stronę obowiązku, o którym mowa w art. 8b ust 1 ustawy. Wywodził, że ocenę tę organ oparł m.in. na protokole z kontroli GIIF oraz dokumentach zebranych w trakcie czynności kontrolnych, wśród których znajdował się między innymi przywołany przez stronę raport na klienta.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wbrew stanowisku strony, nie ma podstaw, by uznać, że działalność factoringowa jest w mniejszym stopniu narażona na ryzyko prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, nie ma to również przełożenia na fakt wykonania lub zaniechania wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Minister wywodził, że przedsiębiorca prowadzący działalność factoringową, w myśl art. 2 ust. 1 lit. q) ustawy został wpisany w katalog instytucji obowiązanych i tym samym jest zobligowany do przestrzegania przepisów ustawy, niezależnie od jego faktycznej ekspozycji na ryzyko prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu.

Przypomniał również, że strona w swoim odwołaniu odniosła się do postanowień ustawy, które jak podkreślała nie określają formy, w jakiej powinna być prowadzona analiza ryzyka przez instytucje obowiązane oraz wskazała na formę przeprowadzanej przez siebie analizy, tj. przez ocenę ryzyka faktoringowego, co znajduje odzwierciedlenie w treści wniosku faktoringowego oraz w tzw. "raporcie na klienta". Minister Finansów podkreślił, że ustawodawca celowo nie określił formy przeprowadzania analizy oceny ryzyka ustawie, pozostawiając decyzję w tym zakresie instytucjom obowiązanym, przy założeniu, że przedmiotowa analiza uwzględni kryteria wskazane w art. 10a ust. 3 ustawy. Podniósł, że spółka sama ustaliła formę przeprowadzania analizy oceny ryzyka, o której mowa w art. 8b ust. 1 ustawy, a następnie uregulowała ją w regulaminie, tj. ustanowiła treść wewnętrznej procedury, w której określiła 3 poziomy ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, a także zobowiązała swoich pracowników do wypełniania Karty Oceny Klienta, stanowiącej załącznik nr 2 do regulaminu, w celu dokonywania analizy oceny ryzyka. Zatem zalecenia pokontrolne, które znalazły się w protokole z kontroli obligowały spółkę wyłącznie do stosowania się do obowiązującego w niej regulaminu.

Zdaniem Ministra Finansów wprowadzenie Instrukcji Wypełniania Karty Oceny Klienta, której trzecia część zawiera kryteria, w oparciu o które spółka powinna określać przynależność klientów do wskazanych w regulaminie stopni ryzyka potwierdza, że na chwilę przeprowadzenia kontroli strona nie dysponowała instrumentami służącymi do oceny stopnia ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, w związku z czym klientom nie zostały przypisane stopnie ryzyka.

Podsumowując Minister Finansów stwierdził, że B.S.A. nie dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 8b ust. 1 ustawy, co w myśl art. 34a pkt 2 ustawy podlega karze pieniężnej.

Organ odwoławczy podtrzymał również ustalenia GIIF co do niedopełnienia przez B.S.A. obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 4 ustawy. Odniósł się do zarzutów odwołania, w których strona podniosła, że w okresie od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. przeszkolonych zostało 19 osób na łączną średnią liczbę 48,3 osób zatrudnionych w spółce, pracownicy spółki zapoznali się z wewnętrznymi procedurami, w tym z regulaminem, a kontrolujący świadomie pomijają dowód w postaci protokołów z posiedzeń Komisji Weryfikacji Transakcji, z których wynika, że osoby, które miały nadzór nad procesami analizy i ustalania ryzyka prania pieniędzy, miały dostęp do wiedzy o aktualnym zakresie obowiązków spoczywających na instytucji obowiązanej. Wśród zarzutów strona podniosła również, że GIIF nie badał zależności między liczbą przeszkolonych pracowników, a liczbą zatrudnionych w poszczególnych okresach, a także, iż GIIF nie ma podstaw by sądzić, że jest organem uprawnionym do ustalania z jaką częstotliwością oraz w jakim momencie mają być przeprowadzane szkolenia.

Minister Finansów uznał, że organ I instancji nie postawił spółce zarzutu nieprzeszkolenia pracowników we właściwym momencie, ale niezapewnienia pracownikom udziału w programie szkoleniowym. Za organem I instancji przyznał, że szkolenie powinno opierać się na obowiązujących przepisach, by mogło przynieść efekt zamierzony przez ustawodawcę. Powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1447/11), w którym Sąd podkreślił: "w szczególności nie można było uznać za spełniające wymogi art. 10a szkolenia przeprowadzonego w 2002 r. a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (...). Całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej, że organ administracji nie dokonał analizy stanu prawnego i nie wyjaśnił na czym polegają obowiązki wynikające z ustawy. Wskazać należy, że skarżąca - należąca do grupy instytucji finansowych obowiązanych - powinna posiadać stosowną wiedzę jakie obowiązki na niej ciążą, aby prawidłowo wykonywać zadania nałożone przez ustawę".

Zauważył, że strona w odwołaniu od decyzji I instancji wykazała się znajomością pytań zamieszczonych na stronie internetowej Ministerstwa Finansów www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/giif/pylania-instytucjiobowiazanych, wśród których znalazła się twierdząca odpowiedź dotycząca obowiązku przeprowadzenia ponownych szkoleń w związku z nowelizacją przepisów ustawy.

Ponadto Minister Finansów dodał, że strona pominęła fakt, iż tylko 3 osoby spośród 19, o których wspomina, odbyły szkolenia przeprowadzone po nowelizacji przepisów ustawy, a zatem wyłącznie w stosunku do tych 3 osób B.S.A. dopełniła obowiązku, o którym mowa w art 10a ust. 4 ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących wymiaru nałożonej na stronę przez GIIF kary pieniężnej – Minister Finansów stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji określony został rodzaj i zakres każdego naruszenia, stwierdzonego w wyniku kontroli GIIF wraz ze wskazaniem faktów uznanych za udowodnione i przyczyn z powodu których określonym dowodom odmówiono wiarygodności. Podkreślił, że GIIF opisał dotychczasową działalność instytucji obowiązanej waz z wyjaśnieniem, w jaki sposób przesłanka ta zostaje uwzględniona przy ustaleniu wysokości nakładanej kary pieniężnej, wymienił materiały źródłowe, na jakich ustalił możliwości finansowe strony oraz wskazał charakter kary i jej stosunek procentowy do średniorocznego dochodu. Tym samym w opinii Ministra Finansów w zaskarżonej decyzji spełniono wszystkie przesłanki art. 107 § 3 K.p.a., a tym samym nie ma podstaw by twierdzić, że organ I instancji naruszył przepisy przedmiotowego artykułu.

Odnosząc się do dokonanego przez stronę procentowego wyliczenia iloczynu rodzaju i zakresu naruszeń oraz zarzutu, że według GIIF 33% skala naruszeń przekłada się na 100% maksymalnej kary i to przy założeniu, że stanowisko GIIF jest w 100% uprawnione - Minister Finansów uznał stanowisko skarżącej za niezrozumiałe. Podkreślił, że kara nałożona na B.S.A. w kwocie 300.000 zł nie jest maksymalną karą dopuszczalną przepisami ustawy, a procentowe wyliczenie naruszonych obowiązków, podlegających zgodnie z art. 34a ustawy karze pieniężnej, byłoby niezwykle krzywdzące dla stron postępowania, nie uwzględniałoby bowiem zakresu takiego naruszenia. Tym samym instytucja obowiązana, która naruszyłaby obowiązek, o którym mowa w art. 8b ust 3 pkt 2 ustawy w stosunku do 100% swoich klientów podlegałaby takiej samej karze co instytucja obowiązana dopuszczająca się tego samego naruszenia w stosunku do 1% swoich klientów.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że ustawa w art. 34c ust. 2 enumeratywnie wymienia przesłanki, które stanowią podstawę przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej. Podkreślił, że katalog ten nie obejmuje stopnia społecznej szkodliwości czynów popełnionych przez instytucję obowiązaną. Wyjaśnił, że procentowe odniesienie wysokości kary do średniorocznego dochodu strony, nie wskazuje, iż takie wyliczenie jest podstawą do ustalenia wysokości kary pieniężnej, a jedynie ma na celu podkreślenie, że nałożona decyzją kara nie wpłynie na prawidłowe funkcjonowanie strony jako podmiotu gospodarczego. Podkreślił, że z nadesłanych na jego wezwanie dokumentów z Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w W.wynika, że strona w 2012 r. osiągnęła dochód w wysokości 16.040.892,05 zł. Jego zdaniem ciągły wzrost dochodów w latach: 2010 -dochód na poziomie 10.828.306,63 zł; 2011 r. - dochód na poziomie; 15.887.568,58 zł oraz 2012 - dochód na poziomie 16.040.892,05 zł wskazuje, że sytuację finansową B.S.A. należy ocenić jako dobrą, a kara w kwocie 285 000,00 zł nie wpłynie w znaczący sposób na możliwości finansowe strony. Organ wyjaśnił także szczegółowo funkcje kary oraz powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r. o sygn. Akt P 9/08, w którym podkreślono rolę administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków.

Skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła B.S.A. z siedzibą w W.(obecnie M.S.A. z siedzibą w W.), dalej jako: "skarżąca", "skarżąca spółka" zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 8 K.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a mianowicie zajęcie przez Ministra Finansów odmiennego stanowiska niż umieszczone w oficjalnych publikacjach tj. na stronie internetowej Ministerstwa Finansów w zakładce: "GIIF - pytania ogólne instytucji obowiązanych wraz z odpowiedziami" w zakresie należytej staranności i wykorzystania środków w celu ustalenia beneficjenta rzeczywistego niż zawartego w zaskarżonej decyzji oraz odmiennego niż stanowiska zawarte w pismach skierowanych do skarżącej przez organ I instancji;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów skutkującą błędnym ustaleniem faktycznym, iż obowiązek wynikający z art. 8 b ust. 3 pkt 2 (beneficjent rzeczywisty) ustawy w 6 przypadkach wykonywany był przez skarżącą wyłącznie poprzez zebranie odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, podczas gdy poprawna analiza wniosków faktoringowych wskazuje na przeprowadzoną analizę struktury właścicielskiej kończącą się na podmiocie zagranicznym, w stosunku do których dalsza analiza była niemożliwa;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego błędną ocenę, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie prowadzącą do błędów w ustaleniach faktycznych w zakresie uznania, że skarżącą nie przeprowadza analizy i oceny ryzyka, a więc nie wypełnia obowiązku z art. 8b ust. 3 pkt 1 ustawy;

4. art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawną odmowę przyznania wiarygodności zeznaniom świadka E. Z., skutkującą uznaniem przez organ, iż skarżąca nie wywiązywała się z nałożonego na nią obowiązku określonego w art. 8 b ust. 1 ustawy;

5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnego rozważenia w sprawie materiału dowodowego z pominięciem istotnej okoliczności faktycznej mającej wpływ na wysokość kary pieniężnej, a mianowicie okoliczności zastosowania się przez skarżącą do wszystkich zaleceń pokontrolnych, co winno skutkować miarkowaniem wysokości nałożonej kary;

6. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia decyzji w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej;

7. art. 15 K.p.a. w zakresie w jakim organ II instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza wniosków faktoringowych, raportów na klienta, wyjaśnień z dnia [...] października 2012. r., zeznań świadka E.Z., czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania;

8. art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na instytucji obowiązanej spoczywa obowiązek identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, podczas gdy z literalnego brzmienia wskazanego przepisu ustawy wynika, że instytucja obowiązana ma obowiązek podejmowania czynności z zachowaniem należytej staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, co oznacza, że instytucja obowiązana powinna dążyć do identyfikacji tego beneficjenta, a jeśli w procesie identyfikacji instytucja obowiązana dojdzie do momentu, w którym nie będzie mogła uzyskać dalszych informacji uznaje się, że zostały zastosowane środki bezpieczeństwa finansowego;

9. art. 34c ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości kary niewspółmiernej do rodzaju i zakresu stwierdzonych nieprawidłowości, dotychczasowej działalności instytucji obowiązanej i jej możliwości finansowych, a także znacznie odbiegającej od dotychczasowej praktyki GIIF w tym zakresie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej jej decyzji GIIF z dnia [...] stycznia 2013 r.;

2. zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz spółki B. w W. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca na wstępie zarzuciła naruszenie przez Ministra Finansów zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji przez zaprezentowanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji stanowiska odmiennego od publicznie prezentowanego w zakresie obowiązku identyfikacji beneficjenta rzeczywistego oraz w sposób znacznie różniący się od twierdzeń organu I instancji w tym zakresie. Skarżąca podniosła, że na stronie internetowej Ministerstwa Finansów znajduje się informacja, z której wynika, że instytucja obowiązana ma obowiązek podejmowania czynności, z zachowaniem należytej staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, a jeżeli w procesie identyfikacji instytucja obowiązana dojdzie do momentu, w którym nie będzie mogła uzyskać dalszych informacji uznaje się, że zostały zastosowane środki bezpieczeństwa finansowego.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organów, że identyfikację beneficjenta rzeczywistego kończyła wyłącznie na uzyskaniu odpisu z KRS swojego klienta nie podejmując żadnych dodatkowych działań. Wskazała, że na podstawie odpisów KRS pracownicy Działu Oceny Ryzyka analizowali strukturę klienta, a efekty analizy znajdują się w treści wypełnionych przez pracowników wniosków faktoringowych. Wyjaśniła, że analiza kończyła się na podmiotach zagranicznych, bowiem dokumenty rejestrowe spółek zagranicznych były dla niej nieosiągalne. Na poparcie swych twierdzeń przedstawiła tabelę wyników analizy przeprowadzonej przez Dział Oceny Ryzyka, która jak podnosiła jest odzwierciedleniem przedstawionej analizy we wnioskach faktoringowych, znajdujących się w aktach niniejszej sprawy.

Następnie skarżąca przyznała, że nie kwestionuje faktu niewypełniania postanowień regulaminu w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy – jednak jej zdaniem zebrany w sprawie materiał dowodzi, że wywiązywała się z obowiązku analizy i oceny ryzyka w inny sposób, niż przez wypełniania Kart Oceny Klienta, stanowiących załącznik do regulaminu. Zarzuciła, że organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób dostateczny, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wypełniała obowiązek w zakresie analizy ryzyka. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że w dacie kontroli nie dysponowała instrumentami służącymi do oceny stopnia ryzyka. Zaznaczyła, że instrukcja wypełniania Kart została wprowadzona w celu poprawnego ich wypełniania przez pracowników skarżącej spółki i sam fakt jej wprowadzenia nie potwierdza lansowanej przez organy tezy, że bez instrukcji i bez wypełniania Kart nie można było przeprowadzać analizy ryzyka. Wyjaśniła, że odpowiednim instrumentem było wówczas prawidłowe wykonywanie pracy przez pracowników Działu Oceny Ryzyka, którzy przeprowadzają analizę ryzyka pod względem wymaganych przez ustawę kryteriów, a każdy nowo przyjęty pracownik do działu jest odpowiednio szkolony z zakresu przydzielonych mu zadań związanych z analizą ryzyka.

Skarżąca podniosła, że wzór Karty Oceny Klienta został wprowadzony dla celów dowodowych, by wyraźnie wskazywać na wypełnianie obowiązków ustawowych, gdyż Karty odnoszą się wyłącznie i wprost do obowiązków analizy ryzyka opisanej w ustawie, a nie do analizy ryzyka dokonywanej w ramach działalności faktoringowej.

Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że przed zawarciem umowy faktoringowej obowiązkowo bada aspekty ekonomiczne, geograficzne, przedmiotowe i behawioralne swoich klientów i zawiera transakcje wykupu wierzytelności tylko w zakresie normalnych, typowych stosunków gospodarczych łączących jej klientów z ich odbiorcami, a dokonuje tego właśnie Dział Oceny Ryzyka. Podkreśliła, że od początku postępowania kontrolnego wyjaśniała, iż każdy klient podlega ocenie ryzyka faktoringowego, co znajduje odzwierciedlenie w treści wniosku faktoringowego, zaś z procesu analizy sporządzony był tzw. raport na klienta, a kryteria badane w procesie analizy oceny ryzyka są tej natury, iż wykluczają transakcje mogące nieść ryzyko prania pieniędzy.

Skarżąca przyznała, że analiza ta jest związana z oceną ryzyka faktoringowego, ale jak podkreśliła, kryteria tej oceny są tożsame z kryteriami analizy ryzyka wymaganej przez przepisy ustawy. Nie zgodziła się zatem z twierdzeniami organów obu instancji, iż analiza ryzyka pod kątem działalności faktoringowej nie spełnia wymogów analizy z ustawy. Podkreśliła, że dokonywana przez nią ocena ryzyka odbywa się w oparciu o te same kryteria co wskazane w art. 10a ust. 3 ustawy. Za nieprawdziwe uznała twierdzenie organu jakoby myliła ustawowe obowiązki, a mianowicie obowiązek analizy transakcji (art. 8a ustawy) z analizą prowadzoną na podstawie art. 8b ust. 1 ustawy. Zaznaczyła, że w odwołaniu wyraźnie powoływała się na obowiązek zawarty w art. 8b ust. 1 ustawy, a więc na analizę ryzyka prania pieniędzy, a jedynie dodatkowo wskazywała na dokonywanie analizy transakcji zgodnie z art. 8a ustawy.

Z powyższych względów skarżąca zaprzeczyła twierdzeniom Ministra Finansów, iż naruszyła obowiązek przeprowadzania analizy i oceny ryzyka w stosunku do 100% swoich klientów, bowiem jak zaznaczyła taka analiza była i jest dokonywana na bieżąco. Przeprowadzoną przez organy obu instancji ocenę materiału dowodowego skarżąca uznała za dowolną, a nie swobodną, sprzeczną z zasadami logiki, co w rezultacie doprowadziło zdaniem skarżącej do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie braku wypełniania przez nią obowiązku z art. 8 b ust. 1 ustawy.

Za nadużycie ze strony organów skarżąca uznała odmowę przyznania mocy dowodowej zeznaniom świadka – E. Z., Dyrektora Działu Oceny Ryzyka. Podkreślała, że w sytuacji, w której zeznania świadka pokrywają się z dokumentami znajdującymi się w aktach postępowania (raporty na klienta, wnioski faktoringowe) przedłożonymi podczas kontroli, trudno jest mówić o późniejszej chęci przedstawiania stanu faktycznego w sposób spełniający wymogi wskazane w ustawie.

Zdaniem skarżącej, Minister Finansów niesłusznie, przy określaniu wysokości kary pieniężnej, nie wziął pod uwagę działań podjętych po kontroli, a wskazanych w protokole pokontrolnym. Stwierdziła, że nałożona na nią kara nie jest adekwatna w stosunku do stwierdzonych w toku postępowania naruszeń przepisów prawa, które znajdują odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Przypomniała, że wysokość kary została zmniejszona przez organ odwoławczy w stosunku do kary zawartej w decyzji organu I instancji o 15 000,00 zł ze względu na brak ustalenia beneficjenta rzeczywistego w 6 przypadkach na 20, a nie w 7, jak orzekł organ I instancji. Z powyższego wywiodła, że organ za każdy brak ustalenia beneficjenta rzeczywistego nakładał karę w wysokości 15 000,00 zł, co oznacza jej zdaniem, że za 6 przypadków nieustalenia beneficjenta kara wynosi 90 000,00 zł, a pozostała kwota 195 000,00 zł to kara za niewywiązanie się z pozostałych obowiązków. Skarżąca zarzuciła, że w stosunku do określenia sposobu wyliczenia kary w kwocie 195 000,00 zł oraz zakresu niewykonania obowiązku zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym pozostają jej jedynie domysły. Powołując się na orzecznictwo WSA w Warszawie uznała, że organ ma obowiązek wskazać sposób ustalenia wysokości kary. Podniosła, że w niniejszej sprawie żaden z organów nie wskazał na wagę dokonanych przez nią naruszeń oraz na zagrożenia i skutki, których nieprzestrzeganie ustawy w niniejszej sprawie mogło powodować.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że Minister Finansów nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania dowodowego oraz przyjął ustalenia organu I instancji w tym zakresie za własne, co narusza wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie skarżącej organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy. Wywodziła, że ustawodawca rozróżnił obowiązek identyfikacji klienta od czynności, podejmowanych z dochowaniem należytej staranności, zmierzających do ustalenia beneficjenta rzeczywistego. Jej zdaniem nie można ignorować sformułowania: "podejmowanie czynności, z dochowaniem należytej staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego (...)" i jego pominięcie przy obowiązku identyfikacji klienta - "identyfikacja klienta i weryfikacja jego tożsamości". Inna wykładnia art. 8b ust 3 pkt 1 i 2 ustawy byłaby w jej ocenie wykładnią contra legem i jako taka nie może się ostać.

Wskazała na wynikającą z Kodeksu cywilnego definicję należytej staranności, nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że przepis art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy należy interpretować w oparciu o wykładnię celowościową, albowiem jak zaznaczyła – wskazując na uchwałę SN z dnia 1 marca 2007 r., III CZP 94/06 oraz piśmiennictwo, pierwszeństwo ma wykładnia językowa i dopiero jak ta nie będzie wystarczająca można skorzystać z wykładni celowościowej.

Stanęła na stanowisku, że konieczność identyfikacji beneficjenta rzeczywistego w każdym przypadku, nawet jak instytucja obowiązana, mimo dołożenia wszelkich starań, nie dysponuje odpowiednimi narzędziami (przykładowo udziałowcami spółki są podmioty zagraniczne) - prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Zaznaczyła, że organy administracji publicznej dokonując wykładni celowościowej, stawiają instytucjom obowiązanym wymagania przekraczające ich możliwości.

Skarżąca zarzucając niewspółmierność wysokości kary do dokonanych naruszeń wskazała, że wymierzanie kary od dochodu premiuje spółki niegenerujące zysku lub wykazujące straty oraz jest niezasadne również z tego tytułu, iż spółka, nawet gdyby naruszyła postanowienia ustawy, to nie uzyskała z tego tytułu dodatkowego przychodu.

Za sprzeczny z zasadami współżycia społecznego skarżąca uznała wymiar nałożonej na nią kary w wysokości 285 000,00 zł w porównaniu z maksymalną wysokością kary (750 000,00 zł). Wywodziła, że skoro zdaniem organów zasadne jest nałożenie kary w wysokości 285 000,00 zło na instytucję obowiązaną generującą dochód rzędu 16 milionów złotych to adekwatna kara, kierując się kryterium możliwości finansowych, powinna jej zdaniem wynieść 30 milionów złotych dla banku o dochodzie 1,2 miliarda złotych, czy też 100 milionów złotych w przypadku banków największych. Jej zdaniem kara ta wydaje się również niewspółmiernie wysoka w stosunku do kar wymierzanych innym podmiotom, w tym instytucjom faktoringowym kontrolowanym wcześniej przez GIIF. Skarżąca podniosła, że ze Sprawozdania GIIF za 2011 r. wynika, że suma wymierzonych kar w przypadku 49 postępowań, które zakończyły się ukaraniem, wyniosła 636 150,00 zł.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Ministra Finansów, iż organ I instancji nie ekstrapolował wyników przeprowadzonej na 20 klientach próby kontrolnej wykonywania obowiązku związanego z identyfikacją beneficjenta rzeczywistego na wykonywanie powyższego obowiązku ze wszystkimi (200) klientami, ponieważ wskazał, że wynik dotyczył jedynie próby kontrolnej.

Stwierdziła, że przy określaniu wysokości kary organ musi oszacować jej zakres, a więc podstawą jest wskazanie zakresu w jakim instytucja obowiązana nie przestrzega danego obowiązku i nie ma tu znaczenia, czy wyniki te pochodzą z próby kontrolnej, ponieważ rzutują na całą działalność spółki.

Skarżąca podkreśliła również, że odwołując się do regulacji Dyrektywy 2005/60/WE nie twierdziła, iż odpowiedzialność za jej stosowanie jest przeniesiona na inny podmiot, ale wskazywała jedynie, że jej zdaniem w sytuacji, kiedy każdy klient skarżącej musi uprzednio założyć rachunek bankowy w B.S.A. i wszelkie rozliczenia następują pomiędzy rachunkami bankowymi (brak jest możliwości przyjmowania wpłat gotówkowych) to znacznie zmniejsza się stopień ryzyka transakcji, ponieważ to najpierw bank ma obowiązek identyfikacji beneficjenta rzeczywistego.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 8b ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 10a ust. 4, art. 34a pkt 2, 3 i 5 oraz art. 34c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Stosownie do art. 8b ust. 1 i 3 ustawy instytucje obowiązane stosują wobec swoich klientów środki bezpieczeństwa finansowego. Zakres stosowania jest określany na podstawie oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, zwanej dalej "oceną ryzyka", dokonanej w wyniku analizy, z uwzględnieniem w szczególności rodzaju klienta, stosunków gospodarczych, produktów lub transakcji.

Środki bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w ust. 1, polegają na:

1) identyfikacji klienta i weryfikacji jego tożsamości na podstawie dokumentów lub informacji publicznie dostępnych;

2) podejmowaniu czynności, z zachowaniem należytej staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego i stosowaniu uzależnionych od oceny ryzyka odpowiednich środków weryfikacji jego tożsamości w celu uzyskania przez instytucję obowiązaną danych dotyczących tożsamości beneficjenta rzeczywistego, w tym ustalaniu struktury własności i zależności klienta;

3) uzyskiwaniu informacji dotyczących celu i zamierzonego przez klienta charakteru stosunków gospodarczych;

4) bieżącym monitorowaniu stosunków gospodarczych z klientem, w tym badaniu przeprowadzanych transakcji w celu zapewnienia, że przeprowadzane transakcje są zgodne z wiedzą instytucji obowiązanej o kliencie i profilu jego działalności oraz z ryzykiem, a także, w miarę możliwości, badaniu źródła pochodzenia wartości majątkowych oraz bieżącym aktualizowaniu posiadanych dokumentów i informacji.

Stosownie do art. 10a ust. 1 ustawy - instytucje obowiązane wprowadzają w formie pisemnej wewnętrzną procedurę w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Wewnętrzna procedura, o której mowa w ust. 1, powinna w szczególności zawierać określenie sposobu wykonania środków bezpieczeństwa finansowego, rejestracji transakcji, sposobu analizy i oceny ryzyka, przekazywania informacji o transakcjach Generalnemu Inspektorowi, procedury wstrzymania transakcji, blokady rachunku i zamrożenia wartości majątkowych, sposób przyjmowania oświadczeń, o których mowa w art. 9e ust. 5, o ile są przyjmowane, oraz sposób przechowywania informacji (art. 10a ust. 2 ustawy).

3. Przy dokonywaniu analizy w celu określenia wysokości ryzyka instytucja obowiązana powinna uwzględnić w szczególności następujące kryteria:

1) ekonomiczne - polegające na ocenie transakcji klienta pod względem celu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej;

2) geograficzne - polegające na dokonywaniu transakcji nieuzasadnionych charakterem działalności gospodarczej zawieranych z podmiotami z państw, w których występuje wysokie zagrożenie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu;

3) przedmiotowe - polegające na prowadzeniu przez klienta działalności gospodarczej wysokiego ryzyka z punktu widzenia podatności na pranie pieniędzy i finansowanie terroryzmu;

4) behawioralne - polegające na nietypowym, w danej sytuacji, zachowaniu klienta (art. 10a ust. 3 ustawy).

Definicję użytych w ustawie pojęć zawiera art. 2 ustawy.

Przez instytucję obowiązaną rozumie się m. in. instytucje finansowe mające siedzibę na terytorium RP, tj. zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1376) podmioty niebędące bankami ani instytucjami kredytowymi, których podstawowa działalność będąca źródłem większości przychodów polega na wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie m. in. świadczenia usług w zakresie nabywania i zbywania wierzytelności.

Natomiast za beneficjenta rzeczywistego ustawodawca uznał osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które są właścicielami osoby prawnej lub sprawują kontrolę nad klientem albo mają wpływ na osobę fizyczną, w imieniu której przeprowadzana jest transakcja lub prowadzona jest działalność/ osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które są udziałowcami lub akcjonariuszami lub posiadają prawo głosu na zgromadzeniu wspólników w wysokości powyżej 25 % w tej osobie prawnej, w tym za pomocą pakietów akcji na okaziciela, z wyjątkiem spółek, których papiery wartościowe są w obrocie zorganizowanym, podlegających lub stosujących przepisy prawa Unii Europejskiej w zakresie ujawniania informacji, a także podmiotów świadczących usługi finansowe na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo państwa równoważnego - w przypadku osób prawnych/osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które sprawują kontrolę nad co najmniej 25 % majątku - w przypadku podmiotów, którym powierzono administrowanie wartościami majątkowymi oraz rozdzielanie takich wartości, z wyjątkiem podmiotów wykonujących czynności, o których mowa w art. 69 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

W myśl art. 10a ust. 4 ustawy - instytucje obowiązane zapewniają udział pracowników, wykonujących obowiązki związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w instytucji obowiązanej, w programach szkoleniowych dotyczących tych obowiązków.

W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy kontroli wypełniania przez skarżącą - instytucję finansową zaliczoną do instytucji obowiązanych – obowiązków w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy stwierdzono, że niedopełniła ona obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego, obowiązku identyfikacji beneficjenta rzeczywistego oraz obowiązku zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy po pierwsze oceny, czy przeprowadzane przez skarżącą badanie ryzyka faktoringowego w związku z zawieraną z klientem umową faktoringową stanowi o wykonaniu obowiązku stosowania wobec klientów środków bezpieczeństwa finansowego, po wtóre wykładni art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy dotyczącego obowiązku identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, a wreszcie wyjaśnienia w jakich warunkach realizuje się nałożony w art. 10a ust. 4 ustawy na instytucje obowiązane obowiązek zapewnienia udziału pracowników w programach szkoleniowych.

Z cytowanego art. 10a ust. 1 i 2 ustawy wynika, że instytucja obowiązana w przyjętej przez siebie pisemnej procedurze określa m. in. sposób analizy i oceny ryzyka, którą obowiązana jest przeprowadzać na podstawie art. 8b ust. 1 w stosunku do klientów w celu zastosowania środków bezpieczeństwa finansowego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spółka nie realizowała wprowadzonej w formie regulaminu – procedury określającej sposób analizy i oceny ryzyka w postaci wypełniania formularza "Karta oceny klienta" stanowiącego załącznik nr 2 do powołanego regulaminu. Pracownicy skarżącej spółki nie wypełniali powołanego formularza, przy pomocy którego miała być dokonywana ocena ryzyka prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że wprowadzenie procedur wewnętrznych przez instytucje obowiązane ma na celu przystosowanie ich działalności do wymogów nałożonych przez ustawę. Procedury te nie mogły być narzucone przez ustawę, ponieważ muszą one uwzględniać charakter danej instytucji obowiązanej, liczbę transakcji, które mogą podlegać rejestracji, podatność na pranie pieniędzy, a także wielkość i sposób ustalania wewnętrznych procedur funkcjonowania, strukturę organizacyjną (Komentarz do art.10a ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, autor: Agnieszka Damasiewicz, stan prawny: 2010.04.12).

Skarżąca spółka przyznając, że w jej strukturze nie respektowano wewnętrznej procedury określającej sposób realizacji ustawowego obowiązku analizy ryzyka usiłowała dowieść, że obowiązek ten realizowała w ramach dokonywanej oceny ryzyka faktoringowego zbieżnej, jak podkreślała z oceną ryzyka prania pieniędzy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko organów administracji, że ryzyko oceniane przez skarżącą przy zawieraniu umowy faktoringowej z danym klientem dotyczy ryzyka faktoringowego, a nie oceny ryzyka z art. 8b ust. 1 ustawy. Innymi słowy w procesie badania ryzyka faktoringowego nie dokonuje się analizy pod kątem prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, lecz przez pryzmat prowadzonej działalności biznesowej, co uniemożliwia przyjęcie, że w badaniu ryzyka faktoringowego mieści się analiza ryzyka, o której mowa w art. 8b ust. 1 ustawy. Argumentacja skarżącej, że oceny ryzyka faktoringowego dokonuje przy uwzględnieniu tych samych kryteriów co w przypadku analizy ryzyka, o której mowa w art. 8b ust. 1 ustawy nie może odnieść zamierzonego skutku.

Celem oceny ryzyka faktoringowego dokonanego nawet na podstawie tożsamych jak w przypadku analizy ryzyka prania pieniędzy kryteriów enumeratywnie wymienionych w art. 10a ust. 3 pkt 1 – 4 ustawy jest bowiem osiągnięcie rezultatu w postaci określenia stopnia ryzyka transakcji faktoringowej, nie zaś uzyskanie stopnia ryzyka prania pieniędzy w stosunku do danego klienta, który stanowi wynik oceny ryzyka z art. 8b ust. 1 ustawy.

Reasumując stwierdzić należy, że niezapewnienie realizacji procedur wewnętrznych określających sposób przeprowadzania analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego stanowi o niedopełnieniu obowiązku wynikającego z art. 8b ust. 1 ustawy. Natomiast argumentacja skarżącej spółki co do realizacji rzeczonego obowiązku stanowi w ocenie Sądu jedynie próbę uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej i jak wykazano powyżej pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 8b ust. 1 w zw. z art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy nakłada na instytucję obowiązaną obowiązek stosowania wobec swoich klientów środka bezpieczeństwa finansowego w postaci podejmowania czynności, z zachowaniem należytej staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego. Ponadto wynika z niego obowiązek stosowania uzależnionych od oceny ryzyka odpowiednich środków weryfikacji tożsamości beneficjenta rzeczywistego w celu ustalenia tożsamości beneficjenta rzeczywistego, w tym ustalenia struktury własności i zależności klienta.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła, że ustalenia organów co do naruszenia przez nią obowiązku identyfikacji beneficjenta rzeczywistego są wynikiem wadliwej wykładni przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy ignorującej literalne brzmienie tego przepisu. Jej zdaniem z jego treści wynika obowiązek podejmowania przez instytucję obowiązaną, z dochowaniem należytej staranności, czynności zmierzających do ustalenia beneficjenta rzeczywistego. Wykazanie się tą starannością, nawet w sytuacji nieustalenia beneficjenta rzeczywistego świadczy w ocenie skarżącej, że z obowiązku tego instytucja się wywiązała.

W ocenie Sądu dla odkodowania normy prawnej z przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy należy sięgnąć do treści ust. 5 art. 8b ustawy, który reguluje m. in. sytuację niemożności wykonania obowiązku identyfikacji beneficjenta rzeczywistego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, w przypadku gdy instytucja obowiązana nie może wykonać obowiązków, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, nie przeprowadza transakcji, nie podpisuje umowy z klientem lub rozwiązuje zawarte umowy oraz przekazuje Generalnemu Inspektorowi, według ustalonego wzoru, w uzasadnionych przypadkach z uwzględnieniem ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, informacje o danym kliencie wraz z posiadanymi informacjami o planowanej przez niego transakcji.

W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 8b ust. 5 ustawy domyka system przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu przez obowiązek odmowy nawiązania lub kontynuowania relacji z klientem, w sytuacji gdy instytucja obowiązana nie ma możliwości realizacji środków bezpieczeństwa finansowego, określonych w ustawie. Nie ma znaczenia, czy jest to brak możliwości w sensie obiektywnym, czy też brak możliwości wskutek odmowy lub unikania udzielenia informacji przez klienta (Komentarz do art. 8(b) ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, autor: Agnieszka Damasiewicz, stan prawny: 2010.04.12).

W ocenie Sądu realizacja środka bezpieczeństwa finansowego określonego w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy polega na zidentyfikowaniu beneficjenta rzeczywistego w sposób zgodny z przyjętymi i jednolitymi procedurami zbudowanymi przy uwzględnieniu m. in. specyfiki działalności instytucji obowiązanej oraz podatności na pranie pieniędzy. Sąd pozostaje przy tym na stanowisku, że należyta staranność, o której mowa w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy dotyczy przyjętego sposobu wypełnienia obowiązku identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego, którą instytucja ma się wykazać przy określaniu procedury wewnętrznej i jej stosowaniu w zakresie identyfikacji beneficjenta rzeczywistego. Za chybione zatem uznać należy stanowisko skarżącej, że granicą realizacji środka bezpieczeństwa finansowego polegającego na identyfikacji beneficjenta rzeczywistego jest zachowanie należytej staranności przy jego ustaleniu, niezależnie od efektów postępowania w tej sprawie.

Sąd podziela przy tym pogląd organów, że zatrzymanie ustalania struktury własności i zależności klienta na poziomie podmiotu zagranicznego nie będącego osobą fizyczną nie pozwala przyjąć, że skarżąca wypełniła obowiązek realizacji środka bezpieczeństwa finansowego w postaci identyfikacji beneficjenta rzeczywistego. Wszak pamiętać należy, że beneficjentem rzeczywistym jest zawsze osoba fizyczna, co oznacza, że podejmowane przez instytucję obowiązaną środki i przyjęte mechanizmy postępowania muszą przewidywać konieczność identyfikacji osoby fizycznej. W sytuacji zaś niemożności identyfikacji beneficjenta rzeczywistego mimo wyczerpania przyjętych z zachowaniem należytej staranności środków postępowania - instytucja obowiązana ze względu na dyspozycję art. 8b ust. 5 ustawy odstępuje od przeprowadzenia transakcji/nie podpisuje umowy/rozwiązuje zawarte umowy.

Skoro zatem skarżąca w przypadku 6 z 20 poddanych próbie klientów zatrzymała ustalanie struktury własności i zależności klienta na poziomie podmiotu zagranicznego nie będącego osobą fizyczną i mimo nieustalenia tożsamości beneficjenta rzeczywistego zawarła umowy z klientami to słusznie zdaniem Sądu Minister Finansów przyjął, że w stosunku do podanej liczby klientów skarżąca nie dopełniła obowiązku identyfikacji beneficjenta rzeczywistego określonego w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy. Zasadnie przy tym organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekł reformatoryjnie - skoro w stosunku do klienta skarżącej spółki K. brak było obowiązku podejmowania czynności w celu identyfikacji i weryfikacji beneficjenta rzeczywistego na podstawie art. 9d ust. 2 ustawy z uwagi fakt notowania tej spółki na giełdzie, a mimo tego organ I instancji wadliwie zaliczył ją do grupy klientów w stosunku do których nie został zrealizowany wymieniony środek bezpieczeństwa finansowego.

Nie mogą przy tym odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącej, że organy administracji publicznie prezentowały odmienne od przyjętych w skarżonych decyzjach podglądy co do sposobu realizacji omawianego środka bezpieczeństwa finansowego, akcentując, że jest on wykonany w sytuacji podjęcia z zachowaniem należytej staranności środków zmierzających do identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, niezależnie od ich efektów. Nie wdając się ocenę prawdziwości tych twierdzeń - przypomnieć należy, że Sąd dokonuje oceny legalności aktów administracyjnych na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących w dacie ich wydania, a nie na podstawie prezentowanych, nawet publicznie stanowisk, opinii, wytycznych organów. Z tych pierwszych wynika, że w niniejszej sprawie skarżąca we wskazanym zakresie nie wykonała środka bezpieczeństwa finansowego wymienionego w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy.

Z cytowanego już przepisu art. 10a ust. 4 ustawy wynika obowiązek szkolenia pracowników realizujących zadania związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu dotyczących tych zadań.

Dokonując wykładni przepisu art. 10a ust. 4 ustawy nie można czynić jej w oderwaniu od celu, którym kierował się ustawodawca wprowadzając obowiązek szkolenia pracowników. Cel ten sprowadza się w ocenie Sądu do zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych obowiązków nałożonych na instytucje obowiązane i nie do pogodzenia z nim byłoby utrzymywanie, że wiedza pracowników z zakresu realizacji tych obowiązków nie musi być aktualizowana w sytuacji zasadniczej zmiany stanu prawnego regulującego problematykę przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Innymi słowy wejście w życie w dniu 22 października 2009 r. ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. nr 166, poz. 1317), która w sposób istotny zmieniła podejście do zwalczania procederu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu oraz znacząco rozszerzyła zakres obowiązków, które zostały nałożone na instytucje obowiązane obligowało instytucje obowiązane do zapewnienia udziału pracowników wykonujących obowiązki związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w programie szkoleniowym uwzględniającym wprowadzone zmiany.

Sąd podziela zatem stanowisko organów, że skoro spośród 19 pracowników wykonujących obowiązki nałożone ustawą – tylko 3 przeszło szkolenie uzupełniające ze znowelizowanych przepisów ustawy to skarżąca spółka nie dopełniła obowiązku zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym.

Stosownie do art. 34a pkt 2, 3 i 5 ustawy instytucja obowiązana, z wyłączeniem Narodowego Banku Polskiego, która nie dopełnia obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego, nie dopełnia obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego oraz nie dopełniła obowiązku zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym – podlega karze pieniężnej.

W myśl art. 34c ust. 1, 2, 4 i 6 ustawy - karę pieniężną nakłada GIIF w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw instytucji finansowych w wysokości nie większej niż 750.000 zł, a w razie naruszenia, o którym mowa w art. 34a pkt 5 - w wysokości nie większej niż 100.000 zł. Ustalając wysokość kary pieniężnej, GIIF uwzględnia rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe. W przypadku stwierdzenia, przez Generalnego Inspektora w toku kontroli, naruszenia, o którym mowa w art. 34a, możliwe jest nałożenie tylko jednej kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu organ należycie uzasadnił wymiar nałożonej na skarżącą kary, co czyni bezprzedmiotowym zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w tym zakresie. Zważyć przy tym należy, że wydana w sprawie decyzja o nałożeniu kary jest decyzją sankcyjną i dotyczy stanu faktycznego stwierdzonego podczas kontroli. Nakładane na podstawie wskazanego powyżej przepisu sankcje mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Niewątpliwie dla osiągnięcia skuteczności przedmiotowe sankcje muszą powodować dolegliwość, ale jednocześnie muszą być współmierne w stosunku do rodzaju naruszenia i nieuchronne.

W niniejszej sprawie podstawę materialną kary stanowi powołany art. 34a ustawy, który ma charakter związany w tym znaczeniu, że ze stwierdzeniem niedopełniania przez instytucję obowiązaną określonego obowiązku wiąże się obowiązek organu nałożenia kary pieniężnej. Nałożona kara w wysokości 285 000,00 zł w ocenie Sądu jest adekwatna w stosunku do stwierdzonych naruszeń oraz ich zakresu, mieści w granicach ustawowego zagrożenia, a organ dostatecznie wyjaśnił, że spełni swoje funkcje zarówno w zakresie prewencji indywidualnej, jak i generalnej, a także represyjnej. Ustalając wysokość kary organ odwołał się do wyników finansowych skarżącej, dokonał miarkowania kary. Podejmowana zaś przez skarżącą próba wyliczenia jaki procent nałożonej kary dotyczył każdego z naruszeń jest zdaniem Sądu bezprzedmiotowa, bowiem jak słusznie stwierdził Minister Finansów ustawa nie przewiduje cennika naruszeń, zgodnie z którym organy miałyby dokonywać obliczania wysokości kary. Odnosząc się zaś do wywodów skarżącej, która odwołując się do wyników finansowych innych instytucji obowiązanych oraz wysokości kar nakładanych dotychczas na inne instytucje obowiązane zarzucała niewspółmierność nałożonej na nią kary w stosunku do stwierdzonych naruszeń – wyjaśnić należy, że każda sprawa jest sprawą indywidualną, która dotyczy ściśle oznaczonego podmiotu, osadzoną w konkretnym stanie faktycznym, co czyni bezcelowym porównywanie wysokości kar nakładanych na rożne instytucje obowiązane. Ponadto możliwości finansowe są jednym, a nie jedynym z kryteriów określania wysokości kary, mającym na celu z jednej strony wskazać czy nałożona kara stanowić będzie dolegliwość, z drugiej czy