II OSK 2700/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z 11 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp.j. z siedzibą w B. (dalej jako "skarżąca spółka") uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, a także poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Spółce cywilnej [...] z siedzibą w B. (poprzednik prawny skarżącej spółki) pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 segmentowy – segmenty A, B, C) z częścią usługową (w parterze segmentu C) i garażami w poziomie piwnic – kategoria obiektu XIII.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna wstrzymał roboty budowlane ze względu na prowadzenie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2008 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej jako "Prawo budowlane") i art. 123 k.p.a. Organ I instancji stwierdził, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na zmniejszeniu odległości pomiędzy budowanym segmentem B, a budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...] z 10,00 m do 9,45 m, przez co naruszono wytyczne zawarte w projekcie zagospodarowania działki oraz na zwiększeniu powierzchni zabudowy i kubatury budynku.

Postanowieniem z [...] maja 2011 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zmniejszenie odległości pomiędzy budowanym segmentem B a budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...] o 0,55 m nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczącym zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zostały zmienione charakterystyczne parametry obiektu budowlanego takie jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji.

B.S., A.S. oraz M.B. wniosły o stwierdzenie nieważności postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. Postanowieniem z [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność powyższego postanowienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonane przez inwestora odstępstwo polegające na zmianie usytuowania budynku segmentu B jest istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, ponieważ takie odstępstwo stanowi każda zmiana zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę lokalizacji budynku. W ocenie organu centralnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna prawidłowo wydał postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych. Natomiast Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2011 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że art. 36 a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie przewiduje "gradacji" odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Każda zmiana zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę lokalizacji budynku stanowi istotne odstępstwo.

Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji obszernie odniósł się do specyfiki postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji wskazał, że z zaskarżonego postanowienia wynika, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy, czy rozbieżność odległości o 0,55 m od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi istotne odstępstwo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał więc jak organ odwoławczy w sprawie stwierdzenia wstrzymania robót budowlanych i weryfikował rozstrzygnięcie wydane w tej sprawie w I instancji. Zadaniem tego organu była ocena postanowienia w zakresie ewentualnej nieważności, a to, zdaniem Sądu I instancji, oznacza, że w postępowaniu tym nie była dopuszczalna ponowna analiza sprawy pod względem oceny istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Postępowanie to powinno dotyczyć bezpośrednio postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Krosna i umorzono postępowanie I instancji. Kontrola ta powinna dotyczyć tylko ustalenia, czy wydanie kwestionowanego postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że postanowieniem z [...] maja 2011 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji w całości. Zdaniem Sądu I instancji, konieczna była zatem ocena, czy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. został prawidłowo zastosowany, a jeśli nie, to czy można stwierdzić, że doszło do rażącego jego naruszenia.

Sąd I instancji wskazał także, że nie można mówić o oczywistej sprzeczności decyzji z przepisami prawa, gdy istotne odstąpienie w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Stwierdzenie istotnych odstępstw oznacza samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Konsekwencją stwierdzenia odstępstw jest obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). W takim też przypadku właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane).

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Po pierwsze, organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w trakcie robót budowlanych nie doszło do istotnych odstępstw od ustaleń i warunków wynikających z pozwolenia na budowę, a tym samym, że nie wystąpiła przesłanka do wstrzymania robót budowlanych. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie nie naruszało prawa w sposób rażący.

Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), przez uwzględnienie skargi. Zdaniem organu, skarga powinna zostać oddalona.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane oraz także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest wydane, co należy zaznaczyć, w trybie nadzwyczajnym, a więc na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r., które stwierdziło nieważność postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] maja 2011 r. wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które z kolei uchyliło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna z [...] kwietnia 2011 r. Nastąpiło to wyłącznie z tej przyczyny, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził, że zmniejszenie odległości pomiędzy budowanym segmentem B, a budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...] o 0,55 m nie jest w istocie istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu. Ponadto organ zaznaczył nie zgadzając się również z organem I instancji, ze zwiększona została powierzchnia zabudowy i kubatura tego budynku. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionując te ustalenia faktyczne orzekł w istocie, że na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nastąpiło z tej przyczyny rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z powodu tego rodzaju kwalifikowanej przesłanki. Oznacza to jednak, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poddał w istocie ponownej ocenie prawnej zebrane w tej sprawie dowody, pomimo że nie może tego dokonywać w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności danego aktu administracyjnego. Należy podkreślić, że w powyższym postępowaniu właściwy organ prowadzący postępowanie powinien się tylko ograniczyć do badania wystąpienia ewentualnie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a więc także z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli przesłanki rażącego naruszenia prawa w sytuacji wydania przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie przedmiotowego postanowienia.

Ponadto Sąd I instancji zasadnie podnosi, że rażące naruszenie prawa musi być oczywiste i bezsporne i nie może także naruszyć zasady praworządności w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP. Dlatego też należy podzielić dominujący pogląd występujący w orzecznictwie NSA, że rażące naruszenie prawa jest to wyłącznie kwalifikowana forma naruszenia prawa, która w żadnym przypadku nie może być utożsamiana z każdym naruszeniem prawa, lecz tylko z tym, które jest rażące. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi tylko wówczas kiedy osnowa decyzji lub tak jak w przedmiotowej sprawie postanowienia – jest jednoznacznie sprzeczna z treścią prawa. Ponadto, co należy podkreślić, charakter takiego naruszenia także musi być w tej skali, że dany zewnętrzny akt administracyjny nie może być akceptowany jako akt administracyjny wydany przez organ praworządnego państwa. Stąd nie obejmuje to ewentualnych błędów w wykładni zastosowanych przepisów i ustrojowego prawa administracyjnego lub kontroli stanu faktycznego w danej sprawie. Z tych względów należy podzielić dominujące stanowisko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że o rażącym charakterze naruszenia prawa rozstrzygają łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość danego naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony jak i skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje ten akt administracyjny, biorąc także pod uwagę skutki niemożliwe do akceptacji w świetle konstytucyjnej zasady praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06 czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA/Wa 2252/96).

Po drugie, w realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może w żadnym przypadku w ramach nadzwyczajnego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. badać "na nowo" przedmiotowej sprawy pod kątem oceny czy rozbieżność w odległości o 0,55 m od zatwierdzonego projektu budowlanego jest to w praktyce istotne odstępstwo. Należy bowiem zaznaczyć, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie orzekł w tej sprawie jako organ odwoławczy tylko w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym nie prowadzi już uzupełniającego postępowania dowodowego jak i oczywiście nie orzeka co do istoty sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Istotą postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie jest więc wyłącznie ocena prawna wystąpienia ewentualnie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie.

Po trzecie, ubocznie należy zaznaczyć, że Sąd I instancji także zasadnie stwierdził, że kwestia dotycząca nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w świetle dyspozycji art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w istocie zależy od okoliczności danej sprawy w zakresie ewentualnego uznania tych robót budowlanych za samowolę budowlaną. Natomiast w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego łączy się to następnie z obowiązkiem opracowania i przedstawienia projektu zamiennego, który musi uwzględniać te wszystkie zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót budowlanych, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto dopiero w takim przypadku właściwy organ na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę.

Po czwarte, także chybiony jest z powyższych przyczyn samoistny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Ponadto niezgodnie z dyspozycją art. 176 p.p.s.a. nie został ten przepis powiązany w tym zarzucie skargi kasacyjnej z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.