II SA/Rz 107/14

Uzasadnienie

W dniu 1 października 2012 r. Inspekcja Transportu Drogowego w miejscowości [..] - pętla przeprowadziła kontrolę drogową autobusu marki SOLBUS o nr rej. [..], należącym do [..] S.A. z siedzibą w [..] zwanego dalej "Spółką". Kierowca T.M. okazał do kontroli wypis z zezwolenia nr [...]/2012 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [..] — [..], wypis z zezwolenia nr [..] /2012 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [..] — [..] wypis z zezwolenia nr [..] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [..], al. [..], Word - [..] oraz wypis z licencji nr [..] na wykonywanie transportu drogowego osób. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [..].

[..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] listopada 2012 r., nr [..] nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000 (osiem tysięcy) zł., którą Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] marca 2013 r., nr [..], uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

[..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [..] z dnia [..] lipca 2013 r. nałożył na A. S.A. w [..] z siedzibą w [..], karę pieniężną w wysokości 8000 (osiem tysięcy) zł. tytułem popełnienia naruszenia wymienionego w lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.- publikacja aktualna na dzień wydania decyzji I instancji), zwanej dalej ustawą, tj. wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym.

Spółka w odwołaniu od ww. decyzji wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając organowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i proceduralnego oraz sporządzenie protokołu kontroli w sposób nierzetelny. Podała, że organ nie wyjaśnił, czy realizowany kurs w całości lub w jakiej części dotyczył przystanków nieobjętych żadnym z posiadanych zezwoleń. Organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 22a ust. 3 ustawy, którego nie przywołał w podstawie prawnej, a ponadto posługiwał się pozaustawowym pojęciem "kursów bisowych". Strona wskazała, że żaden przepis ustawy o transporcie drogowym nie zakazuje wykonywania zadań przewozowych jednego po drugim. Wbrew ustaleniom organu I instancji kontrolowany kierowca w dniu kontroli wykonywał dwa następujące po sobie zadania przewozowe. W dniu kontroli, kierowca zakończył w [..] zadanie przewozowe wykonywane na podstawie zezwolenia nr [..] /2012 i rozpoczął nowe zadanie przewozowe na podstawie innego zezwolenia. Fakt posiadania przez pasażera jednego biletu na różne zadania przewozowe nie powoduje wykonywania przewozów niezgodnie z zezwoleniem. Ustawa Prawo przewozowe oraz ustawa o publicznym transporcie zbiorowym i opisany w niej system taryfowo – biletowy dopuszczają stosowanie wspólnego dokumentu przewozu przez różnych przewoźników.

Organ II instancji pismem nr [..] z dnia [..] października 2013 r. zawiadomił pełnomocnika strony o możliwej zmianie kwalifikacji naruszenia z lp. 2.1 na lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy.

Decyzją z dnia [..] listopada 2013 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej k.p.a., art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1 i 7 oraz ust. 2 pkt lb, art. 20 ust. la, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy oraz lp. 2.2.3 załącznika do ustawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego w pkt 1 uchylił decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] lipca 2013r., nr [..], w pkt 2 nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3.000 (trzy tysiące) zł. tytułem popełnienia naruszenia z lp. 2.2.3 polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 18 b ust. 1 pkt 7 ustawy przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Stosownie do art. 20 ust. 1a ww. ustawy załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Według art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m in. zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Stosownie do art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust.2 pkt 1b ustawy przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według m.in. zasady, zgodnie z którą do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym, a podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym.

Stosownie do art. 4 pkt 22 ww. ustawy przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy. W myśl art. 92a ust. 1 ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy).

Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) zł. zgodnie z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzję należy uchylić i nałożyć na stronę karę pieniężną w wysokości 3.000 (trzy tysiące) zł. tytułem popełnienia naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Z dowodu z przesłuchania świadka - kierowcy T.M. wynika, że kierowca nie stosował się do warunków określonych w zezwoleniach nr [..] i [..] /2012. Zgodnie z treścią zeznań kierowcy wykonywał on przewozy regularne na podstawie dwóch zezwoleń: nr [..] na trasę [..] al. [..], WORD - [..] i nr [..] /2012 na trasę [..] - [..]. Do zatrzymania doszło na pętli [..]. Organ przychylił się do stanowiska Spółki, że obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości wydawania pasażerom biletów na różne zadania przewozowe, w tym przypadku - na linię regularną wynikającą z dwóch udzielonych stronie zezwoleń. Istotne jest, aby przewoźnik wykonywał przewóz nie uchybiając postanowieniom obu zezwoleń, tj. zatrzymywał się na wszystkich przystankach objętych rozkładami jazdy. Tymczasem z zeznań kierowcy wynika, że wykonując przewóz na podstawie zezwolenia nr [..] kierowca nie kontynuował przewozu do miejscowości [..], mimo że rozkład jazdy do ww. zezwolenia przewiduje zatrzymywanie się na ośmiu przystankach w powyższej miejscowości. Kierowca w sposób nieuprawniony skompilował trasę wynikającą z dwóch zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych, tj. zezwoleń nr [..] i [..] /2012 i wykonywał przewozy z [..] przez [..] do miejscowości [..], pomijając przystanki w miejscowości [..]. Pominięcie przystanku objętego zezwoleniem stanowi naruszenie jego warunków i powinno być sankcjonowane karą pieniężną określoną w lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy i dlatego orzeczono kare jak w pkt 1 decyzji.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c ustawy, zawierającego przesłanki wyłączające wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, skarżąca spółka nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności.

Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego A.R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] listopada 2013 r., nr [..] w zakresie pkt. 2 nakładającego na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 200r. o transporcie drogowym polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków .

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. poprzez:

- niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. oparcie się wyłącznie na zeznaniach kierowcy kontrolowanego autobusu T.M. i niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego poprzez zaniechanie analizy zebranego materiału dowodowego w szczególności rozkładów jazdy do zezwolenia [..] i [..] w zakresie twierdzeń kierowcy odnośnie wykonywania przez niego m.in. kursu na podstawie zezwolenia nr [..] i błędne przyjęcie, że kierowca wykonywał m.in. kurs na podstawie zezwolenia nr [..] na odcinku [..] al. [..], WORD - [..] z godziny 13:10 , a nie na podstawie zezwolenia nr [..] do czego organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji.

- niepoinformowanie wyczerpująco skarżącego przed wydaniem zaskarżonej decyzji na czym miałaby polegać zmiana kwalifikacji prawnej naruszenia z Ip. 2.2.3. zał nr 3 do ustawy, uniemożliwiając skarżącemu przedstawienie dowodów na okoliczność, że przewóz z [..] i przez do [..] objęty rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [..] był wykonany w całości bez pomijania jakiegokolwiek przystanku w tym przystanków w [..] przez innego kierowcę M.J. jako równoległy kurs nr 8084 z [..] do [..] na podstawie zezwolenia nr [..] o czym szczegółowo w uzasadnieniu skargi. W wyniku powyższego organ błędnie uznał, iż doszło do naruszenia z lp. 2 2.3 zał. nr 3 do ustawy,

2) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: lp.2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że skarżący nie wykonywał regularnego przewozu osób zgodnie z zasadami określonymi w zezwoleniu nr [..] tj. z pomięciem przystanków w miejscowości [.. ] i w sposób nieuprawniony skompilował trasę wynikającą z dwóch zezwoleń [..] oraz [..] /2012 i tym samym dopuścił się naruszenia z lp. 2.2.3 polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

W skardze zawarto wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów na okoliczność wykonania przez kierowcę M.J. w dniu 01.10.2012 r. równoległego kursu z [..] do [..] wg zezwolenia nr [..], z których jednoznacznie wynika, iż ustalona trasa przejazdu i wyznaczone przystanki wg zezwolenia nr [..] w tym zatrzymania na przystankach w [..] odbywały się zgodnie z warunkami zezwolenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przewidzianych stosownymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek skarżącej Spółki o przeprowadzenie dowodów wymienionych w pkt 3 skargi to jest z karty drogowej z dnia 1.10.2012 r. - kierowcy M.J., zbiorczego raportu zadaniowego za miesiąc październik 2012 r., wydruku sprzedanych biletów w miesiącu październiku 2012 r. oraz z zezwoleń nr [..] i [..]. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc - nie może w tym zakresie wyręczyć organu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 7.06.2013 r., sygn. akt II GSK 2251/11 Lex nr 1356306). Dopuszczenie zatem przez Sąd w niniejszej sprawie dowodów wskazanych w skardze naruszyłoby przesłanki warunkujące przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd, gdyż prowadziłoby to do zastąpienia organów administracji publicznej w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego ze względu na zakres zgłoszonych dowodów.

Odnosząc się natomiast do oceny zasadności skargi Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie nie tylko z przyczyn wskazanych w skardze, ale również z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 3 października 2012 r. wobec [..] S.A. z siedzibą w [..] w związku z protokołem kontroli nr [..] z dnia [..] października 2012 r. Decyzją z dnia [..] listopada 2012 r. [..][..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężna w wysokości 8.000 zł na podstawie art. 92a ustawy o transporcie drogowym w zw. z zał. nr 3 lp.1, to jest za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie transportu zbiorowego albo zgłoszenia potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] marca 2013 r. nr [..] uchylił ww. decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę [..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] lipca 2013 r. nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł na tej samej podstawie prawnej, co w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] listopada 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji (pkt 1) i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. tytułem popełnienia naruszenia z l.p. 2.3.3. polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z art. 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej należącymi do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zatem mając na względzie przywołane przepisy można stwierdzić, że warunkiem do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest istnienie sprawy administracyjnej, która dla swojego bytu wymaga zapisania w normie prawnej materialnego prawa administracyjnego. Bez istnienia normy prawnej materialnego prawa administracyjnego brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Innymi słowy to norma prawa administracyjnego wyznacza grancie przedmiotowe jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Z tego też względu przedmiot postępowania winien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Każda zmiana granic przedmiotowych postępowania wymaga poinformowania stron, co stanowi realizację gwarancji procesowych stron wynikających z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w zawiadomieniu z dnia 3 października 2012 r. o wszczęciu podstępowania poinformował skarżącą Spółkę, że wszczęte postępowanie dotyczy protokołu kontroli z dnia [..] października 2012 r. nr [..]. Ustawa o transporcie drogowym obowiązująca na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie zna postępowania prowadzonego w sprawie protokołu z kontroli, gdyż ten z natury rzeczy jest środkiem dowodowym w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Organ I instancji dwukrotnie wydawał decyzję o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy o transporcie drogowym w zw. z zał. nr 3 lp.2.1 - wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie transportu zbiorowego albo zgłoszenia potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym.

Stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przywołany przepis zawiera regulację dotyczącą stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty lub rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji (a także rozstrzygnięcie kwestii procesowej - art. 126 k.p.a.) potraktowanych jako szczególnie doniosłe czynności procesowe, z którymi wiążą się skutki materialnoprawne i procesowe. Wszystkie wahania odnośnie do załatwienia sprawy (rozstrzygnięcia kwestii procesowej) decyzją niestateczną albo ostateczną, dopuszczalne w toku postępowania, kończą się z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W ten sposób strona uzyskuje wiadomość o definitywnym - w danym stanie sprawy - stanowisku organu, wyrażającym się w jej załatwieniu w odpowiedniej instancji. Stwarza to jakościowo nową sytuację procesową strony w postępowaniu, a także w sferze prawa materialnego, dzięki czemu strona ma ustalone ramy dalszej obrony swoich interesów prawnych, czy to na drodze administracyjnej, czy też administracyjnej i sądowej (B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz wyd. 6 Duże Komentarze Becka str. 517-518).

Sąd dla wsparcia poglądu odwołuje się również do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjnego postępowania sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, a granice orzekania dla organu II instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Zmiana tak elementu podmiotowego jak i przedmiotowego sprawy skutkuje pojawieniem się nowej sprawy administracyjnej, której rozpoznanie i załatwienie stanowiłoby naruszenie przepisów prawa.

Przestrzeganie tej reguły jest istotne w sprawach, w których organ wszczyna postępowanie z urzędu, a dotyczą one deliktów administracyjnych, z którymi przepis prawa materialnego łączy nałożenie na stronę określonego obowiązku, tak jak w przypadku regulacji zawartej w ustawie o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę wykonującego zadania w zakresie transportu drogowego.

Z przepisu art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.). zwanej dalej ustawą wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł. do 10.000 zł. za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust.1 art. 92a ustawy).

Z przepisu art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy wynika, że każde naruszenie jest odrębnym deliktem administracyjnym i już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego strona winna wiedzieć, jak organ wyznaczył zakres przedmiotowy sprawy, gdyż należy mieć na względzie, że w wyniku zakończenia postępowania administracyjnego na stronę może być nałożona kara pieniężna, dlatego organ winien działać niezwykle starannie, gdyż pozwala to stronie na czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym i przedłożenie właściwego materiału dowodowego dla wykazania, że nie zostały naruszone przepisy prawa.

Przywołane wyżej przepisy tak proceduralne jaki i materialne muszą być interpretowane ściśle, gdyż dotyczą sfery władczego działania organu. Innymi słowy rolą organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie, że określony podmiot w określonym miejscu i czasie dopuścił się określonych działań, które wyczerpują znamiona deliktu administracyjnego, a następnie wymierzenie sankcji prawem przewidzianych. W postępowaniach w przedmiocie wymierzenia sankcji, strona nie ma uprawnień do kreowania zakresu przedmiotowego sprawy i dlatego tak ważne znaczenie w tych sprawach spoczywa na organie poprzez precyzyjne określenie przedmiotu postępowania.

W naprowadzonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy Sąd za błędne uznaje działanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego wyrażone w piśmie z dnia 2 października 2013 r. nr [..], w którym zawiadamia o możliwości zmiany kwalifikacji prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego z lp.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym na lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym to jest wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Organ II instancji pouczył też o treści art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz prawie do zgłaszania żądań i wniosków dowodowych.

Z uwagi na wyżej naprowadzone argumenty Sąd uznaje, że objęta skargą reformatoryjna decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a., mających istotny wpływ na wynik postępowania. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 9.04.2013 r. sygn. akt II OSK 2369/11, LEX nr 1337346).

Sąd w toku prowadzonego postępowania zauważył również naruszenia przepisów postępowania organów I i II instancji, które wyczerpują dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co obligowało do uwzględnienia skargi, a na mocy art. 135 p.p.s.a uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

Podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był protokół kontroli z dnia 1 października 2012 r. oraz protokół przesłuchania świadka - kierowcy T. M. z dnia 1 października 2012 r. W protokole przesłuchania świadka jest zapis, z którego wynika, że kierujący pojazdem T.M. oświadczył, że kurs realizował na podstawie zezwolenia nr [..] ([..] ul. [..] WORD - [..]) do miejscowości [..] następnie z [..] nie jechał do [..] lecz już na innym pozwoleniu nr [..] /2012 ([..] - [..]) jechał do [..]. Dodał, że generalnie zezwolenia na trasę [..] ul. [..] WORD - [..] pętla A. S.A. nie posiada. Wyjaśnił, że każdego dnia dyspozycję jazdy i dokumentację związaną z regularnym przewozem osób wydaje dyspozytor i aktualny kurs wykonuje zgodnie z kartą drogową nr [..] z 1 października 2013r.

Taka treść zeznania jest w aktach administracyjnych sprawy od 1 października 2012 r. Tymczasem organy I i II instancji w toku prowadzonego postępowania informują stronę o potrzebie zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, a de facto, to właśnie zeznania świadka stanowiły dla organu II instancji materiał dowodowy dla wydania decyzji reformatoryjnej.

Organ I instancji po kasacyjnej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] marca 2013 r. nr [..], którą uchylono decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] listopada 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł (lp.2.1. załącznika nr 3 do ustawy transporcie drogowym) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zawiadomieniem z dnia [..] kwietnia 2013 r. poinformował o ponownym rozpatrzeniu sprawy przedsiębiorcy oraz o treści art. 10 § 1 k.p.a. Następnie pismem z dnia 13 maja 2013 r. zawiadomił stronę, że ze względu na potrzebę zebrania i wnikliwego zbadania całego materiału dowodowego termin rozpatrzenia sprawy może ulec przedłużeniu nie później niż do dnia 10 czerwca 2013 r. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2013 r. [..] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił stronę, że ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy termin jej zakończenia może ulec przedłużeniu do dnia 10 lipca 2013 r. Istotnie organ I instancji decyzję wydał [..] lipca 2013 r. Zauważyć jednak wypada, że organ I instancji nie przedsięwziął żadnych czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego, co zapowiadał w piśmie z dnia 13 maja 2013 r., ani też nie można stwierdzić, że dla organu I instancji sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, gdyż decyzja z dnia [..] lipca 2013 r. jest powtórzeniem decyzji tego organu z dnia [..] listopada 2012 r. Sąd stwierdza ponadto, że organ I instancji w żaden sposób nie wykonał wskazań zawartych w kasacyjnej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r., zawartych na str. 4 uzasadnienia, co w ocenie Sądu mogło przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który pozwoliłby na prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Takich działań organ I instancji jednak nie podjął, czym w sposób istotny naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bo strona nie była powiadomiona na etapie zakończenia postępowania wyjaśniającego (które nie zostało przeprowadzone) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zważywszy, że organ zapowiadał przeprowadzenie postępowania dowodowego (patrz wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 969/11, LEX nr 1244891).

Dla wyjaśnienia przypomnieć wypada, że art. 77 k.p.a. obliguje organy do administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dna okoliczność została udowodniona.

Podobnie rzecz przedstawia się z działaniami organu II instancji, który po zawiadomieniu z dnia 2 października 2013 r. o możliwości zmiany kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego w piśmie z dnia 31 października 2013 r. informuje, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy termin rozpatrzenia odwołania może ulec przedłużeniu nie później niż do dnia 30 listopada 2013 r.

Opis działań organu II instancji świadczy również o naruszeniu art. 7, 77 k.p.a., bowiem organ II instancji nie skontrolował, czy organ I instancji zrealizował wskazania organu II instancji zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., a reformatoryjne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oparł na zeznaniach świadka znajdujących się w protokole z dnia 10 października 2012 r.

Stwierdzić wypada, że organy w okresie od daty sporządzenia protokołu przesłuchania świadka nie podjęły żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co pozwoliłoby na właściwe ustalenia zakresu przedmiotowego sprawy. Sąd zwraca uwagę na obowiązek działania organów na podstawie prawa, co jednoznacznie wynika z art. 6 k.p.a. i obliguje organ do eliminowania przypadków niepewności co prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji. Tym warunkom uchybiły organy obydwu instancji. Końcowo należy też stwierdzić, że takie prowadzenie postępowania nosi cechy przewlekłości, o której mowa w art. 35 i nast. k.p.a.

W toku postępowania to organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Łatwe odwołanie się do jednego dokumentu bez wyjaśnienia sprawy nie może być uznane za rzetelne jej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 27.11.2013 r. sygn. akt II GSK 1060/12, LEX nr 1404951). Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie po 13 miesiącach od daty wszczęcia postępowania administracyjnego organ II instancji powrócił do dowodów sporządzonych podczas kontroli z dnia 1 października 2012 r.

W wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji pozostała w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] marca 2013 r., którą uchylono decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] listopada 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 w zw. z zał. nr 3, lp. 2.1. postępowanie administracyjne należy przeprowadzić od początku, poprzez właściwe określenie przedmiotu sprawy, jak również wykonanie zaleceń zawartych w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] marca 2013 r. nr [..]. Rzeczą organu będzie określenie przedmiotu sprawy, w jakiej toczy się postępowanie administracyjne, bo ustawa o transporcie drogowym nie zna postępowania w przedmiocie protokołu kontroli drogowej. W razie potrzeby organy przeprowadzą dowód z dokumentów zgłoszonych przez Spółkę w skardze, które w ocenie skarżącej Spółki potwierdzają wykonanie przewozów zgodnie z warunkami wynikającymi z udzielonych zezwoleń. Ponadto w charakterze świadka może zostać przesłuchany dyspozytor, gdyż przesłuchiwany kierowca zeznał, że to dyspozytor określa trasy przejazdu. Sąd nie przesądza w sposób kategoryczny doboru środków dowodowych, których potrzebę przeprowadzenia podyktują wyniki kolejnych etapów postępowania wyjaśniającego. Sąd jednak zastrzega, że postępowanie wyjaśniające ma być przeprowadzone z poszanowaniem reguł, a w szczególności po zgromadzeniu materiału dowodowego powiadomieniem strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Powiadomienie strony w tym trybie jest obowiązkiem organu, a dla strony jest to uprawnienie, z którego może skorzystać lub nie, aby zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłosić wnioski dowodowych w sprawie.

Niezależnie od rezultatu postępowania wyjaśniającego Sąd zwraca uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, że żaden przepis ustawy o transporcie drogowym nie wyklucza możliwości realizacji przewozów kolejno na kilku liniach komunikacyjnych, o ile przestrzegane są warunki określone w poszczególnych zezwoleniach, w tym ustalona trasa, przystanki i godziny przejazdu (wyrok NSA z 25.09.2012 r., sygn. akt II GSK 1105/11, LEX nr 1244485).

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w z. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu jej uprawomocnienia.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Wskazania, co do ponownego prowadzenia postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.