IV SA/Wa 2988/13

Uzasadnienie

Syg. akt IV SA/Wa 2988/13

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem (dalej jako organ II instancji) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Z. i A. F. na postanowienie Burmistrza Miasta P. (dalej jako organ I instancji) z dnia [...] września 2013 r. nr [...] dotyczące odmowy sprostowania błędu geodety przy wydzielaniu działek nr [...] i [...] przeznaczonych pod poszerzenie ulicy [...] oraz działki nr [...] przeznaczonych pod poszerzenie ulicy [...] postanowiło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 113 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jdn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 267) dalej "k.p.a.", utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu [...] maja 2013 r. Państwo A. i Z. F. wystąpili zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a. z wnioskiem do Starosty Powiatowego w P. o dokonanie sprostowania błędu popełnionego przez geodetę przy wydzielaniu działek nr [...],[...] i [...], które powstały w wyniku podziału działki nr [...] położonej w rejonie skrzyżowania ulic: [...] i [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu, na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2013 r., zażalenia A. i Z. F. na niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza Miasta P. w przedmiocie dokonania sprostowania błędu popełnionego przez geodetę przy wydzielaniu działek od nr [...],[...] i działki [...], które zostały wydzielone z działki o nr [...] stanowiącej własność H. K., postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., uznało zażalenie za uzasadnione.

W dniu [...] września 2013 r., Burmistrz P. po rozpatrzeniu wniosku Państwa A. i Z. F. z dnia [...] maja 2013 r.. wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił sprostowania błędu popełnionego przez geodetę przy wydzielaniu działek o nr [...] i [...] przeznaczonych na poszerzenie ulicy [...] oraz działki nr [...] przeznaczonej pod poszerzenie ulicy [...]. W uzasadnieniu organ i instancji wyjaśnił, iż Państwo A. i Z. F. wnieśli we wniosku z dnia [...] maja 2013 r. o sprostowanie błędu popełnionego przez geodetę w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Geodeta dokonując czynności geodezyjnych przy podziale działki nr [...] na wniosek Pani H. K. ustalił granice zewnętrzne, nanosząc je na mapy, które zostały przyjęte i zatwierdzone przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej Urzędu Rejonowego w P., pod numerem [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r.

Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, iż po złożeniu wyżej wymienionych map do tutejszego urzędu, Burmistrz Miasta P. w dniu [...] sierpnia 1998 r. wydał decyzję nr [...], zatwierdzającą podział działki nr [...], stanowiącej własność Pani H. K., na 4 działki o numerach: [...],[...].[...].[...]. Pani H. K. nie kwestionowała postanowień zawartych w w/w decyzji i nie wniosła odwołania. Ponadto Starosta P. w dniu [...] października 2009 r. wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...] wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, w której nie kwestionowano przebiegu granic, a działki nr [...] i [...] są objęte przedmiotową inwestycją. W uzasadnienia postanowienia z dnia [...] września 2013 r., organu I instancji podnosi, że Starosta P. w dniu [...] czerwca 2013 r., wydał decyzję nr [...] o ustaleniu odszkodowania za działki nr [...] i [...] położone w P. przy ul. [...].

Burmistrz P. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2013 r. wyraził także pogląd, iż sprostowanie błędu popełnionego przez geodetę przy wykonywaniu czynności geodezyjnych związanych z podziałem działki nr [...], z której powstały działki nr [...],[...].[...] nie jest możliwe w trybie art. 113 § 1 k.p.a., gdyż nie można uznać, że jest to oczywista omyłka. Organ l instancji uznał, iż w trybie art. 113 § 1 k.p.a. można prostować jedynie oczywiste przeoczenia, zastosowanie niewłaściwego słowa lub omyłkę pisarską o charakterze ewidentnym, nie wpływającym na treść i zmianę wydanych decyzji.

Skarżący w dniu [...] września 2013 r. wnieśli za pośrednictwem Burmistrza Miasta P. zażalenie z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., na postanowienie Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w sprawie odmowy sprostowania błędu popełnionego przez geodetę przy wydzielaniu działek o nr [...] i [...] przeznaczonych na poszerzenie ulicy [...] oraz działki nr [...] przeznaczonej na poszerzenie ulicy [...]. Zażalenie wpłynęło w ustawowym terminie. Jako uzasadnienie swojego zażalenia skarżący wskazują, iż: 1) postanowienie o odmowie sprostowania, zostało wydane bez podstawy prawnej, 2) brak było informacji z Urzędu Miasta o błędzie popełnionym przez geodetę co w konsekwencji spowodowało naruszenie stanu posiadania gruntu, jak też naniesień, 3) w uzasadnieniu postanowienia naruszono art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, ponieważ błąd geodety nie jest podstawą prawną stanowiącą o pozbawieniu kogokolwiek prawa własności, 4) w postanowieniu nie wyjaśniono na podstawie jakiej decyzji skarżący zostali pozbawieni części gruntu i naniesień, 5) brak uznania błędu geodety za pomyłkę, stanowiło zdaniem skarżących świadome działanie organu mające na celu pozbawienie prawa własności, czym naruszony został ich zdaniem, art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 121, dalej jako k.c.).

W piśmie nr [...] z dnia [...] września organ I instancji uznał, że zarzuty zawarte w zażaleniu skarżących na postanowienie organu I instancji w są bezzasadne. Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy treści artykułu 113 k.p.a. W ocenie organu I instancji ustawodawca, wprowadzając w art. 113 k.p.a. pojęcie "błędów pisarskich i rachunkowych" oraz innych "oczywistych pomyłek" nie podał ustawowych definicji tych pojęć, w związku z czym, stosując ten przepis, należy w ocenie organu I instancji mieć na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć, a więc takie, jakie jest stosowane w życiu codziennym. Organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się na wyrok NSA z dnia 13 marca 1998r. I SA/Lu 1091/96, LEX nr 33532. W ocenie organu I instancji sprostowanie błędu, o którym piszą skarżący w swoim wniosku, nie jest możliwe, w trybie art. 113 k.p.a., gdyż nie można uznać, że jest to błąd pisarski, rachunkowy czy oczywista omyłka. Zdaniem organu I instancji poruszana w zażaleniu skarżących kwestia pozbawienia części gruntu i naniesień nie może być przedmiotem postępowania w sprawie sprostowania błędu, ponieważ organ I instancji prowadzący postępowanie był związany treścią wniosku złożonego przez skarżących. Sprawa pozbawienia części gruntu jest regulowana innymi przepisami np.: poprzez wywłaszczenie. Organ I instancji uznał, że nie miał kompetencji do wszczęcia tych postępowań z urzędu.

Po rozpatrzeniu zażalenia Z. i A. F. na postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] dotyczącego odmowy sprostowania błędu geodety przy wydzielaniu działek nr [...] i [...] przeznaczonych pod poszerzenie ulicy [...] oraz działki nr [...] przeznaczonych pod poszerzenie ulicy [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r., postanowiło na podstawie art. 138 § I pkt 1, art. 113 § I w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji stwierdził, iż brak było wyczerpujących przesłanek do podzielenia stanowiska skarżących, co do możności dokonania sprostowania w trybie art. 113 k.p.a. W ocenie organu II instancji nie do wszystkich rodzajów błędów (omyłek) można dokonywać sprostowań w formie postanowień w trybie art. 113 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż dokonanie sprostowania jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do wydanego przez organ administracji aktu administracyjnego tj. decyzji administracyjnej lub postanowienia.

W dniu [...] listopada 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wpłynęła skarga skarżących z dnia [...] listopada 2013 r., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2013 r. Skarżący w skardze wnieśli o zobowiązanie Burmistrza Miasta P. do ponownego rozpoznania sprawy odnośnie błędu popełnionego przez geodetę przy wydzielaniu działek o nr [...],[...] i [...] z działki o nr [...] oraz o zwrot kosztów postępowania. Zdaniem skarżących zmiana przebiegu granicy wydzielonej działki nr [...] winna być dokonana w wyniku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, którego organem właściwym do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.Dz.U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 ze zm.) jest Burmistrz P. Skarżący podnieśli także, iż ze względu na to, że podział tej nieruchomości nastąpił na zlecenie Burmistrza P., miasto P. jest w ocenie skarżących właścicielem tej działki. Z tego powodu Burmistrz P. jest także organem właściwym do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący podnieśli także, iż nie mając wiedzy, ani też decyzji o pozbawieniu ich własności, zostali pozbawieni wszelkich możliwości do odwołanie się.

W odpowiedzi na skargę Państwa Z. i A. F. z dnia [...] listopada maja 2013 r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nr [...] z dnia [...] października 2013 r., organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podniosło, że ustawodawca przesądził w treści art. 113 k.p.a., iż zasadniczą przesłanką pozytywną odnośnie dokonania sprostowania błędu czy oczywistej omyłki popełnionej przez organ jest: po pierwsze zakwalifikowanie takiej czynności jako błąd lub oczywistą omyłkę, po drugie zaś, powyższe musi dotyczyć aktu administracyjnego w rozumieniu w rozumieniu k.p.a. W rozpoznawanej sprawie w ocenie organu II instancji nie wystąpiła kwestia popełnionego błędu lub oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 k.p.a., ponieważ, podnoszony przez strony błąd geodety nie dotyczy błędu rachunkowego, mylnej pisowni, użycia niewłaściwego wyrazu lub daty, opuszczenia wyrazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 zezm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie organu II instancji, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik.

W tym kontekście podkreślić należy, że w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ, bowiem z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek dla organu administracji powstają określone obowiązki w tym, m.in. obowiązek, dokładnego ustalenia treści żądania strony.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek. Żądanie to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jego treść pozwala na wyznaczenie stosownej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ winien więc z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy, w przypadku gdy budzi ono jakiekolwiek wątpliwości (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r. s. 68 -69). Obowiązek taki wynika ponadto z zawartej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania stronom przez organ informacji faktycznej i prawnej.

Wniosek Państwa A. i Z. F. z dnia [...] maja 2013 r., wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, powinien stanowić podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli skarżących, od których pochodził. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2008 r. II OSK 1774/07 i 6 października 2010 r. II OSK 1488/09 oraz podane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie nie tylko jednak nie dochowano powyższych obowiązków, ale zignorowano wyjaśnienia skarżących co do zakresu wniosku z dnia [...] maja 2013 r. zawarte w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., na postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] września 2013 r.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. i A. F. złożony w dniu [...] maja 2013 r. do Starosty Powiatowego w P. Z treści powyższego wniosku wynika bezspornie, że skarżący wnioskowali o dokonanie sprostowania błędu popełnionego przez geodetę przy wydzielaniu działek o nr [...],[...] pod ul. [...] i działki [...] pod poszerzenie ul. [...], które zostały wydzielone z działki o nr [...], która była własnością H. K. Złożenie skutecznego wniosku o załatwienie sprawy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, w ramach którego organ zobligowany jest do rozpatrzenia podania i do ustosunkowania się do niego w formie rozstrzygnięcia procesowego. O treści żądania zawartego w podaniu o wszczęcie postępowania decyduje strona, a nie organ, do którego podanie zostało wniesione. Związanie organu zgłoszonym żądaniem musi być zatem rozumiane w ten sposób, że o ile nie zachodzą wątpliwości co do zamiaru i intencji strony, organ zobowiązany jest załatwić sprawę administracyjną wyznaczoną zakresem wniosku.

W każdym przypadku, gdy powstaje wątpliwość, co do treści żądania zawartego w podaniu, organ powinien - działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - wezwać stronę do sprecyzowania wniesionego podania, czyniąc jednocześnie zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 1134/05, Lex nr 275439; z dnia 16 maja 2008 rM II OSK 510/07, LEX nr 505314; z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 771/07, LEX nr 485362).

W rozpatrywanej sprawie Burmistrz P. zdecydował o uznaniu wniosku Państwa A. i Z. F. jako żądania o sprostowanie błędu w trybie art. 113 k.p.a. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego - było to kwalifikacja najmniej korzystna dla skarżących. Podkreślić należy, iż przepis art. 7 k.p.a., wsparty regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a., stanowi podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Organ administracji winien uwzględnić intencję strony a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Jednocześnie organ administracji nie powinien wykorzystywać nieadekwatnej do etapu postępowania treści pisma tylko po to, aby pominąć zawarte w nim żądanie ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 332/11).

Organ nie może również wykorzystywać błędu strony lub jej nieporadności, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących się w sprawie wątpliwości, lecz zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez te organ nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, słuszny interes odwołującego się obywatela.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji należy wskazać, iż zarzuty skargi są trafne. Organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procesowych tego rodzaju, które obliguje Sąd nie tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale również poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji.

W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zatem udzielić stronie stosownych wyjaśnień i wskazówek, a braki pisma skarżącej usunąć w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu będzie zwrócenie się do wnioskodawców z zapytaniem czy pismo wniesione w dniu [...] maja grudnia 2013 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 k.p.a., czy też wnioskiem o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza P. nr [...] wydanej w dniu [...] sierpnia 1998 r., zatwierdzającej podział działki [...], na cztery działki o numerach: [...],[...],[...],[...], wniesionym w jednym z przewidzianych przez ustawodawcę trybów nadzwyczajnych i w zależności od poczynionych ustaleń, podąć właściwe kroki w sprawie zgodnie z intencją skarżącego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie innej treści.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.