III SA/Kr 1450/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 20 w zw. z art. 3. pkt 11, art. 16a, art. 23 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 i art. 107 kpa, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959) i rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3) odmówił K. D. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. D.

Organ ustalił, że M. D. orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 września 1993 r. została trwale zaliczona do pierwszej grupy inwalidzkiej. Ustalono, że łączny dochód rodziny K. D. oraz M. D. nie przekracza kwoty 623,00 zł. K. D. w okresie od 17 stycznia 2000 r. do 30 kwietnia 2003 r. był zatrudniony w A, a następnie od 4 maja 2004 r. do 12 sierpnia 2008 r. był zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Natomiast od 1 marca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. był uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Organ stanął na stanowisku, że wyrejestrowanie się z urzędu pracy nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia i dlatego nie można przyjąć, że K. D. zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, albowiem w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawał w zatrudnieniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. D. wskazał, że w jego ocenie zrezygnował z zatrudnienia w 2008 r., wyrejestrowując się z urzędu pracy. Dlatego też nie mógł przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego ponownie zrezygnować z zatrudnienia. Odwołujący się podkreślił, że jego matka ma orzeczoną I grupę inwalidztwa od 1993 r., lecz dopiero w 2008 r. nastąpiło takie pogorszenie stanu zdrowia, którego skutkiem była koniecznością sprawowania 24 godzinnej opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 września 2013 r. znak: [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 3, art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej i Rady Ministrów powołane jako podstawa prawna przez organ I instancji i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło zasady przyznawania nowego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, które zostało wprowadzone ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Zdaniem Kolegium brak było możliwości objęcia odwołującego się pomocą w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując identycznych ustaleń faktycznych jak organ I instancji i analizując przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium uznało, że wymaga on rezygnacji z zatrudnienia, natomiast zarejestrowania w Urzędzie Pracy nie można uznać jako pozostawania w zatrudnieniu w rozumieniu ustawy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wyrejestrowanie z urzędu pracy nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia. Ponadto Kolegium wskazano na różnice pomiędzy specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym. Organ wyjaśnił nadto, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia, kierując się zasadami współżycia społecznego w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych, ponieważ ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających poza kryteria ustawowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł K. D., zarzucając, że zostało mu odebrane świadczenie, które otrzymywał z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, mimo, że nie uległy zmianie żadne okoliczności związane ze sprawowaniem tej opieki. Skarżący zarzucił, że organy zastosowały obowiązujące prawo wstecz.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy, następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, oraz prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r., regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548).

Jak wynika z art. 16a u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, iż zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,

b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów,

c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego,

d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Jak wynika z ust. 2 art. 16a, świadczenie to przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, czyli przyznanie tego świadczenia ustawodawca uzależnił od spełnienia kryterium dochodowego.

Niesporne w sprawie jest, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niesporne są również okoliczności dotyczące stanu zdrowia matki skarżącego, która – jak wynika z wypisu z treści orzeczenia Wojewódzkiej komisji lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 14 września 1993r. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia od maja 1993r. , a inwalidztwo to jest trwałe. Z orzeczenia tego wynika również, że M. D. wymaga opieki osób drugich. Opiekę tę sprawuje od 2008 roku skarżący. W okresie od maja 2004r. do 12 sierpnia 2008 r. zarejestrowany był w jako osoba bezrobotna. (k. 15, 16, 17 akt adm.). Faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad matką organy nie kwestionowały. Niesporne jest, że w okresie od 1 marca 2011r. do 30 czerwca 2013r. skarżący uprawniony był do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, chociaż w aktach brak nawet kserokopii decyzji o przyznaniu tego świadczenia. Sporną okolicznością w sprawie jest spełnienie przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżący, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy, nie spełnia więc przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie, zaś wyrejestrowania się z Urzędu Pracy nie można uznać za równoznaczne z rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie. Wniosek powyższy nie został jednak zdaniem Sądu oparty na wszechstronnym i należytym rozważeniu okoliczności faktycznych sprawy w powiązaniu z wynikającą z art. 16a u.ś.r. regulacją. Zdaniem Sądu, fakt rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w związku ze koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, oraz spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2013 r. mają jednak istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 16 a u.ś.r. a organy dokonały w wadliwej wykładni obowiązujących przepisów. Nie ustaliły bowiem, czy to właśnie konieczność opieki nad matką zmusiła skarżącego do wyrejestrowania się z urzędu pracy, gdzie będąc zarejestrowanym, był osobą gotową do podjęcia zatrudnienia.

Okoliczności powyższe - istotne dla prawidłowego zastosowania art. 16 a u.ś.r. nie zostały zweryfikowane i ocenione przez organ, a mogą one stanowić decydujące elementy stanu faktycznego sprawy, poprzez stwierdzenie istnienia związku rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego z koniecznością sprawowania opieki nad matką, bądź braku tego związku.

Podkreślenia wymaga, że w znowelizowanej u.ś.r nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis art. 16 a ust. 8 ustawy zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym zasiłek ten nie przysługuje. Katalog ten ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16 a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Analogiczną treść zawiera też art. 17 ust. 5 u.ś.r. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o obydwa te świadczenia została powiązana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 u.ś.r.).

Uregulowanie zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. , nr 69, poz. 415 ze zm.) definiując pojęcie bezrobotnego wskazuje, iż jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 tej u.ś.r. nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje natomiast w sferze stosunków zatrudnienia i bezrobocia, stanowiąc podstawę do wszczęcia przez organ zatrudnienia postępowania w przedmiocie pozbawienia jej statusu bezrobotnego wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13). Status osoby bezrobotnej nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Za taką wykładnią przemawia także art. 17 ust. 5 u.ś.r., który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca nie wykluczył nim osób bezrobotnych (z prawem do zasiłku lub bez tego prawa). Jednocześnie wskazał np., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, jeśli ta ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008r., sygn. akt I OSK 1758/07 trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w tym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślono przy tym, że status bezrobotnego jest jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inna natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego. Oznacza to, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego. Uwagi powyższe zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16 a u.ś.r., bowiem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 463/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013r. , sygn. akt II SA/Go 555/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2013r., II SA/Łd 1026/13; także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013r., IV SA/Po 965/13). Nadto, jak słusznie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013r., III SA/Gd 408/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "fikcją byłoby wymaganie odo osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez takie osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodujące w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna". Wobec istnienia w sprawie okoliczności mogących wskazywać na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z korzystania ze statusu osoby bezrobotnej tylko po to, aby sprawować opiekę nad matką, a w konsekwencji by pobierać świadczenie pielęgnacyjne, rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie tych okoliczności, czego organy nie uczyniły naruszając w ten sposób przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Dopiero ocena tych okoliczności w powiązaniu z całokształtem okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a u.ś.r. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Naruszenia tych norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a u.ś.r. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności związanych z jej rezygnacją przez skarżącego ze statusu osoby bezrobotnej, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.