I OSK 784/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1215/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 K.p.a., orzekł o zwolnieniu D. K. z dniem 31 marca 2012 r. ze służby w Policji, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania D. K., rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2012 r.

W obszernym uzasadnieniu swej decyzji Komendant Główny Policji stwierdził między innymi, że Komendant [...] Policji, działając w granicach uznania administracyjnego, wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mogących mieć w niej zastosowanie. Ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ I instancji są prawidłowe. W sprawie bezsporne bowiem jest, że absencja chorobowa D. K. w okresie służby w Komendzie [...] Policji rozpoczęła się od dnia [...] czerwca 2010 r. i trwała do dnia [...] grudnia 2011 r., tj. przez 529 dni. Policjant w 2010 r. nie pełnił służby z powodu choroby przez 194 dni, a w 2011 r. przez 335 dni. We wskazanym czasie D. K. nie korzystał ze zwolnień lekarskich tylko przez 3 dni, tj. 13 i 14 listopada 2010 r. (sobota i niedziela) oraz w dniu 5 kwietnia 2011 r., kiedy nie stawił się do służby i nie usprawiedliwił swej nieobecności. Poprzednio w okresie służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] D. K. nie pełnił służby z powodu choroby w 2006 r. przez 66 dni, w 2007 r. przez 67 dni, w 2008 r. 172 dni, w 2009 r. przez 174 dni, a w 2010 r.- do czasu przeniesienia z dniem [...] czerwca 2010 r. do Komendy [...] Policji - przez 147 dni. Oznacza to, że od 2006 r. do 2011 r. policjant korzystał ze zwolnień lekarskich w sumie przez 1155 dni, a zatem w okresie 6 lat służby nie pełnił jej z powodu choroby łącznie przez 3 lata i 2 miesiące. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA orzeczeniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] uznała D.K. za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem dotyczącym służby zewnętrznej, a orzeczeniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] za zdolnego do służby w Policji bez żadnych ograniczeń. Mimo tego policjant przedstawiał kolejne zwolnienia lekarskie. Były one wydawane przez lekarzy specjalistów z różnych dziedzin. Krótkotrwałe przerwy w okresach absencji chorobowej świadczą o tym, że policjant świadomie zamierzał uniknąć skutków przewidzianych w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, to jest zwolnienia go ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.

Zdaniem organu odwoławczego D.K. swoim postępowaniem wpływał negatywnie na organizację służby w macierzystej jednostce Policji, bowiem jego notoryczna nieobecność powodowała, że niewykonywane przez niego zadania służbowe obciążały dodatkowo innych policjantów. Zachowanie takie rzutowało ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez właściwe wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów. Świadczyło ono również o braku lojalności w stosunku do zatrudniających go organów policyjnych oraz o naruszeniu obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Poza dezorganizacją służby i obciążaniem obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy, okoliczność ta wpływała także demoralizująco na pozostałych policjantów oraz nie pozostawała bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Funkcjonariusz za czas korzystania ze zwolnień lekarskich pobierał uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w pełnej wysokości. Pozostawanie w takiej sytuacji policjanta w służbie nastąpiłoby z uszczerbkiem dla jej ważnych interesów. Prowadziłoby bowiem do zaakceptowania zachowania policjanta, który nadużywa przysługującego mu prawa, co ma miejsce w sytuacji, gdy osoba uprawniona realizuje swoje uprawnienie w sposób sprzeczny z ogólnie przyjętymi zasadami moralności publicznej.

Komendant Główny Policji wskazał również, że zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji organ I instancji zwrócił się do NSZZ Policjantów Komendy [...] Policji o wyrażenie stanowiska w sprawie zwolnienia D.K. ze służby. Organizacja zakładowa związku zawodowego policjantów opinii takiej dotychczas nie wyraziła. Komendant [...] Policji wywiązał się z obowiązku przewidzianego w powołanym przepisie. Wykazał ponadto konieczność nadania decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji rygoru natychmiastowej wykonalności, powołując się na ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem oraz zadaniami Policji. Formacja ta ma służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jest przy tym jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, którego nie może wypełniać, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy z przyczyn pozamerytorycznych służby tej nie powinni pełnić.

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji D.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że choroba może być przesłanką rozwiązania stosunku służbowego; 2) naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez niezasięgnięcie opinii NSZZ Policjantów oraz 3) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 105, art. 107 i art. 108 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1215/12, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę D.K..

W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji, odwołując się poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie, wskazał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można rozwiązać stosunek służbowy z tymi funkcjonariuszami, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej sprawie indywidualnie skonkretyzowana, a materiał faktyczny winien w sposób niebudzący wątpliwości udowodnić jej zaistnienie.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący orzeczeniem komisji lekarskiej z dnia [...] listopada 2010 r. uznany został za zdolnego do służby w Policji, jak również to, że w okresie od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. korzystał ze zwolnień lekarskich w wymiarze 529 dni. W latach 2006 – 2011 absencja chorobowa D.K. w sumie wynosiła 1155 dni, co stanowi 3 lata i 2 miesiące w okresie sześcioletniej służby.

W ocenie WSA w Warszawie, sam fakt tak długotrwałej absencji chorobowej D.K. narusza interes służby. Oczywistym jest bowiem, że w okresie nieobecności policjanta w służbie inni funkcjonariusze zobowiązani byli do wykonywania jego obowiązków służbowych. Interes ekonomiczny Policji oraz obowiązek wywiązania się z nałożonych na tę formację zadań w pełni uzasadniały zwolnienie policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, z uwagi na ważny interes służby. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że ważny interes służby przemawiał za zwolnieniem D.K. ze służby.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał ponadto zarzut dotyczący braku opinii związków zawodowych. Opinia związków zawodowych przy zwolnieniu ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest bowiem obligatoryjna.

W skardze kasacyjnej D.K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1215/12 w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka "ważnego interesu służby", co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania względem skarżącego przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, że w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia ze służby na podstawie powołanego przepisu;

2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 i art. 6 P.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pod kątem ich zgodności z prawem, w sytuacji gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosku, że został on ustalony z naruszeniem przepisów prawa, w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy, a także z pominięciem słusznego interesu skarżącego;

3. naruszenie art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy bez wyjaśnienia przez Sąd I instancji wszystkich okoliczności sprawy, a w efekcie rozpatrzenie sprawy bez odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a nadto poprzez niedołączenie do akt sprawy wszystkich dowodów w sprawie i wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnej dokumentacji dowodowej.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej, tj.: świadectwa służby w Policji, świadectw ukończenia kursów specjalistycznych, orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] marca 2009 r., zawiadomienia nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., protokołu powypadkowego nr [...] , skierowań do poradni specjalistycznych, karty informacyjnej CSK MSWiA z dnia [...] lipca 2011 r., wyników badań USG z dnia [...] lipca 2011 r. na okoliczność rzeczywistego przebiegu służby skarżącego i jego zachowania podczas pełnienia obowiązków służbowych oraz doznanych uszczerbków na zdrowiu w trakcie pełnienia służby w Policji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że sam fakt długotrwałej absencji chorobowej narusza interes służby. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył twierdzenia organu o długotrwałym pozostawaniu na zwolnieniu lekarskim, interesie ekonomicznym Policji czy też negatywnym wpływie na innych funkcjonariuszy, jednak nie dokonał oceny czy mogą one stanowić pozamerytoryczne, okoliczności dotyczące służby, występujące w takim natężeniu, że dla ochrony ważnego interesu, nieodzownym było wydalenie funkcjonariusza ze służby. Bezspornym jest, że D.K. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Całkowicie jednak pominięto przyczyny pozostawania przez niego na zwolnieniu lekarskim, dotychczasowe zachowanie oraz przebieg służby. Skarżący pełnił służbę w Komendzie [...] Policji od dnia 1 października 1993 r. do dnia 31 marca 2012 r. Ma odpowiednie wyszkolenie i merytoryczne przygotowanie do wykonywania zawodu policjanta, o czym świadczą przebyte kursy specjalistyczne. Ponadto przebieg dotychczasowej służby daje rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, czego dowodem są liczne pochwały i wyrazy uznania. Skarżący cieszy się bardzo dobrą opinią wśród kolegów z pracy.

Skarżący kasacyjnie podkreślił że zdarzeniem, które zapoczątkowało problemy ze zdrowiem był wypadek w dniu [...] listopada 2006 r., którego doznał podczas pełnienia służby. Następnie w dniu [...] stycznia 2010 r. skarżący ponownie uległ wypadkowi w służbie. Po wypadku skarżący został skierowany na badania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...], która uznała D.K. za zdolnego do służby w Policji. W dniu [...] lipca 2011 r. skarżący uległ wypadkowi poza służbą. Na skutek powyższych wypadków skarżący poddany został długotrwałemu leczeniu oraz rehabilitacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, kluczową kwestią jest fakt, że D.K. został zwolniony rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2012 r., jednakże w momencie wydawania tego rozkazu nie przebywał na zwolnieniu lekarskim od kilku miesięcy, ponieważ ostatnie zwolnienie lekarskie wystawione było do dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem skarżącego to działanie organu, a nie fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim, może demotywować pozostałych funkcjonariuszy Policji. Organ swoim postępowaniem daje przykład, że w razie zaistnienia urazów związanych ze służbą w Policji i wynikających z tego konsekwencji zdrowotnych, muszą oni liczyć się z negatywnymi skutkami, jakie niesie za sobą przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

Niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu, że "interes ekonomiczny Policji (...) w pełni uzasadnia zwolnienie policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji", bowiem otrzymywanie uposażenia przez policjanta jest jego ustawowym prawem, które przysługuje każdemu funkcjonariuszowi Policji znajdującemu się na zwolnieniu lekarskim.

Reasumując, w ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie nie został uwzględniony interes skarżącego. Sąd pominął charakter problemów zdrowotnych i przyczyn ich wystąpienia, skupiając się jedynie na absencji związanej ze zwolnieniem lekarskim.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji, co bez wątpienia nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący, dowodząc swoich racji, przedstawia szczegółowo stan faktyczny sprawy i wspiera go określonym rodzajem przepisów prawa, to Sąd powinien uczynić je przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Niedopełnienie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Krótkie, ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie wyroku nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nie została dokonana możliwie pełna i wyczerpująca ocena zebranego materiału dowodowego na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Nie ulega wątpliwości, że ze względu na zaprzestanie służby z powodu choroby istnieją inne podstawy ustawowe, które pozwalają zwolnić policjanta. Natomiast w okresie choroby policjanta, która nie trwa dłużej niż dwanaście miesięcy, nie można z funkcjonariuszem rozwiązać stosunku służbowego przed upływem owych dwunastu miesięcy od dnia zaprzestania przez niego służby, chyba że na jego wniosek. Dlatego należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie można dopatrzeć się enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. wad, które skutkowałyby nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w tych granicach nie mogła być uwzględniona, gdyż żaden ze sformułowanych w niej zarzutów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie powołując się na art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie złamanie prawa materialnego i procesowego. Wobec tego w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutów o charakterze procesowym. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługuje przede wszystkim zarzut dotyczący art. 113 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Reguluje on zatem jedną z kompetencji przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce tylko, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo że w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo że strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II FSK 513/2005, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11, z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione wyżej okoliczności nie zaistniały, a tym samym zarzut uchybienia tej normy nie był zasadny.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut dotyczący art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo że jest dość lakoniczne, to jednak nie jest pozbawione elementów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Fakt, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji i motywami tego rozstrzygnięcia nie znaczy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada prawu w rozumieniu wskazanego przepisu.

Dodatkowo należy zauważyć, że stosownie do art. 184 P.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność samego rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów nawet mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok SN z dnia 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 - OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378 oraz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1961/13 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów strony to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji także złamanie art. 3 § 1 i art. 6 P.p.s.a., ale zarzuty te wymykają się spod kontroli kasacyjnej, gdyż nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może zaś domyślać się, dlaczego strona sformułowała określone zarzuty i w czym dopatruje się naruszenia wskazanych przepisów. Zatem jedynie informacyjnie należy wskazać, że zgodnie z pierwszym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę D.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej i zastosował środek określony w P.p.s.a., a konkretnie w jej art. 151. To, że wbrew oczekiwaniom strony nie zastosował żadnej z instytucji przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie dowodzi, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim przypomnieć, że kwestionowany przez skarżącego przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania nie zostały wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Kontrola obejmuje więc jedynie tę część treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, z wyłączeniem zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego) (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11).

Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania przez organy administracji publicznej, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Określenia "ważny interes służby" nie zdefiniowano. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy nie zawarto też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99 ). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można rozwiązać stosunek służbowy z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji.

W niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Sposób i wynik rozumowania organów nie budzi zastrzeżeń. Nie ma zatem podstaw do podważenia ich stanowiska, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy, a w konsekwencji, że zachodziły przesłanki do zwolnienia D.K. w tym trybie ze służby w Policji.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że D.K. w od 2006 r. do 2011 r. korzystał ze zwolnień lekarskich w sumie przez 1155 dni, co stanowi 3 lata i 2 miesiące w okresie 6 lat służby, z tego w okresie od [...] czerwca 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. był nieobecny w służbie z powodu choroby przez 529 dni. Taka absencja tylko częściowo spowodowana była leczeniem i rehabilitacją skarżącego na skutek urazów nóg, jakich doznał w szatni oraz przy wysiadaniu z samochodu w drodze na służbę. Otrzymywane przez D.K. zaświadczenia lekarskie były bowiem wydawane przez lekarzy różnych specjalności, nie tylko przez ortopedów, co oznacza, że w tym czasie policjant leczył różne dolegliwości, nie tylko urazy doznane w czasie zdarzeń zakwalifikowanych jako wypadki w czasie służby. Skarżący przedstawiał przy tym kolejne zwolnienia lekarskie nawet wówczas, gdy został przez komisję lekarską uznany za całkowicie zdolnego do służby, a wcześniej za zdolnego do służby z ograniczeniem dotyczącym wyłącznie pełnienia służby zewnętrznej. Zauważyć przy tym należy, że D.K. nie podjął służby, mimo że zalecenia zawarte w orzeczeniu komisji lekarskiej z dnia [...] marca 2009 r. zostały przez przełożonych zrealizowane, gdyż policjant od tego czasu miał wykonywać czynności służbowe w Wydziale [...] Komendy [...] Policji, bez pełnienia służby zewnętrznej.

Powyższe okoliczności, a zwłaszcza to, że absencje chorobowe D.K. częściowo spowodowane były zdarzeniami zakwalifikowanymi jako wypadki przy pracy, były znane przełożonym policjanta i organom orzekającym w sprawie. Tym niepodważalnym faktom nie można jednak przypisywać takiego znaczenia, jak tego oczekiwał skarżący. Przy kwalifikacji określonych sytuacji do kategorii ważnego interesu służby istotne są przede wszystkim skutki określonego zdarzenia, między innymi jego wpływ na funkcjonowanie struktur policyjnych, a nie - o czym była już mowa - czy są one zawinione przez policjanta. D.K. usiłuje bagatelizować konsekwencje swej długotrwałej nieobecności w służbie, mimo że są one w wielu płaszczyznach istotne. Nie chodzi tu przy tym wyłącznie o skutki finansowe, chociaż i one nie są pozbawione znaczenia. Zauważyć przy tym należy, że ustawa o Policji gwarantuje prawo do uposażenia zarówno policjantom realizującym zadania służbowe, jak i tym których nieobecność w służbie z powodu choroby jest usprawiedliwiona. Nie zmienia to faktu, że przy powszechnie znanym niedofinansowaniu służb mundurowych także Policja musi ponosić znaczne wydatki, wypłacając pełne świadczenia także funkcjonariuszom, którzy przez długi czas w ogóle nie realizują jakichkolwiek zadań obciążających omawianą formację. Taki stan oczywiście nie może trwać w nieskończoność, gdyż ustawa o Policji nie zapewnia policjantom aż takiej trwałości stosunku służbowego i nie gwarantuje im bezwzględnej ochrony przed rozwiązaniem stosunku służbowego, bez względu na długość ich absencji chorobowej oraz skutki częstych i długotrwałych nieobecności w służbie.

W sprawie organy trafnie powołały się także rodzaj i zakres zadań, jakie ustawodawca powierzył Policji. Zgodnie z art. 1 ustawy o Policji omawiana formacja jest instytucją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dla realizacji takich celów – w tym wykonywania zadań powierzonym tak specyficznym jednostkom jak Wydział [...], w którym D.K. miał pełnić służbę – niezbędne jest, aby służbę w Policji pełnili funkcjonariusze nie tylko o określonych predyspozycjach psychicznych i kwalifikacjach merytorycznych ale także o dużej sprawności fizycznej. Nie można zatem pozbawiać właściwych przełożonych prawa do doboru odpowiedniej kadry i pozostawienia w służbie tylko tych funkcjonariuszy, którzy między innymi z uwagi na stan swojego zdrowia będą w stanie realizować wszystkie przydzielone im zadania.

Nie ma racjonalnych podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że wspomniana, długotrwała nieobecność D.K. dezorganizowała pracę jego macierzystych jednostek Policji. Oczywistym bowiem jest, że zadania nałożone na Policję w czasie absencji chorobowej musiały być realizowane przez pozostałych funkcjonariuszy. Taka zaś sytuacja przy powszechnie znanych problemach kadrowych formacji nie mogła pozostawać bez wpływu na działalność tych jednostek, w których skarżący pełnił służbę. Ustawowe zadania zobowiązani byli realizować pozostali policjanci, co mogło mieć wpływ na efektywność i terminowość podejmowanych przez nich działań. Tych oczywistych faktów skarżący z niezrozumiałych względów nie przyjmował do wiadomości, jednak jego zastrzeżenia w tym zakresie są nieprzekonujące, a tym samym bezskuteczne.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i rozwiązanie stosunku służbowego z D. K. z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem. Skarżący kasacyjnie w okresie swej aktywności zawodowej swoje obowiązki służbowe wykonywał w zasadzie bez zastrzeżeń. Jednak trudno od organów Policji wymagać pozostawienia w służbie policjanta tylko z tego powodu, że wcześniej, przed swą długotrwałą absencją chorobową powierzone mu obowiązki realizował dość dobrze. W sprawie decydującego znaczenia nie może mieć również fakt powrotu z dniem 1 stycznia 2012 r. do służby, gdyż absencja chorobowa skarżącego ustała dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby.

Z tych względów pomimo dotkliwych skutków związanych z utratą przez D.K. źródła utrzymania, nie można skutecznie zakwestionować stanowiska organów, że dalsze pozostawienie skarżącego w służbie nie leżało w interesie społecznym. Argumentacja organów nie ograniczała się wyłącznie do kwestii związanych z długotrwałą, notoryczną nieobecnością skarżącego w służbie, ale obejmowała także jej wpływ na możliwość skutecznego realizowania zadań Policji oraz prawidłowego organizowania służby dla dobra społeczeństwa, całej formacji oraz wszystkich funkcjonariuszy rzetelnie wykonujących czynności w celu utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł jak w sentencji.