II GSK 213/13

Uzasadnienie

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 477/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę K. K. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (w skrócie: SKO) z dnia 4 stycznia 2012r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu 2 lutego 2010 r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. w trakcie kontroli stanu dróg na terenie R. stwierdzili, że w pasie drogowym ul. P. w R. na ósmej latarni oświetlenia ulicznego, po lewej stronie jadąc od skrzyżowania z Al. P. W., została umieszczona bez wymaganego prawem zezwolenia jednostronna tablica reklamowa o treści "[...]..." ze strzałką kierunkową.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta R. wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 230 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ul. P. w R., poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy o wymiarach 1 x 0,8 m o treści "[...]..." ze strzałką kierunkową, w okresie od 2 do 21 lutego 2010 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], SKO w R. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1066/10 uchylił obie powyższe decyzje. Sąd wskazał, że organy nie wyjaśniły okoliczności, kto jest właścicielem reklamy, a więc podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy bez zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta R. wymierzył K. K. karę pieniężną w wysokości 230 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy. Organ stwierdził, że tablica reklamowa umieszczona na ósmej latarni oświetlenia ulicznego – po lewej stronie ul. P. jadąc od skrzyżowania z Al. P. W., jest własnością K. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą GRUPA "[...]". W ocenie organu z zebranych dowodów wynika, że strona wykonywała usługi reklamowe na zamówienie spółki "[...]" Sp. z o.o. Ustalono, że przedmiotowa reklama była jednostronna o wymiarach 1, 00 m x 0, 80 m, a forma i treść tablicy - identyczna z dziesięcioma innymi tablicami, umieszczonymi na terenie R. Reklama była umieszczona na terenie części działki nr 1073/3 w obrębie 208 R.-[...], która stanowi pas drogowy drogi powiatowej – ul. P. w R. Organ podniósł, że strona nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. P., mimo to była ona umieszczona w tym miejscu od dnia 2 do dnia 21 lutego 2010 r. Prezydent Miasta R. wyjaśnił, że zgodnie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. W oparciu o art. 40 ust. 8 u.d.p. Rada Miasta R. uchwałą z dnia 20 kwietnia 2004 r., nr XXI/46/2004, zmienioną uchwałą z dnia 22 marca 2005 r., nr XXXVII/58/2005 ustaliła wysokość stawek opłat między innymi za umieszczenie reklam w pasie drogowym. Wymierzona opłata stanowi iloczyn stawki za 1 m² powierzchni reklamy i liczby dni zajęcia pasa drogowego, przy czym dla dróg powiatowych stawka opłaty za 1 m² jednej strony powierzchni reklamy wynosi 1,15 zł.

Rozpatrując odwołanie K. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. cytowanym wyrokiem z dnia 18 października 2012 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że z umowy o świadczenie usług reklamowych (bez daty wraz z aneksem z dnia 1 stycznia 2010 r.) oraz z pisma dyrektora "[...]" Spółki z o.o. w R. z dnia 16 lutego 2010 r. wynika, że to K. K. jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "GRUPA "[...]" jest właścicielem przedmiotowej reklamy. Dziesięć takich reklam było umieszczonych na latarniach ulicznych na innych ulicach miasta R. na podstawie wydanych na powyższe stosownych zezwoleń. Według załącznika nr 1 do umowy (bez daty), podpisanego i opieczętowanego jedynie przez zleceniobiorcę, żadna z 11 objętych umową reklam nie miała być umieszczona przy ul. P., podobnie jak według harmonogramu dołączonego do aneksu nr 3 do umowy z dnia 1 stycznia 2010 r. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący uzyskał decyzję z zezwoleniem na umieszczenie spornej reklamy na ósmej latarni znajdującej się w pasie drogowym ul. P., po lewej stronie w kierunku od skrzyżowania z Al. P. W. na jakikolwiek okres.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie aktualnego stanu prawnego podkreśla się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Kara pieniężna jest nakładana na właściciela takiej reklamy z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, bez względu na jego winę czy świadomość bezprawności. W sprawie takiej organ nie jest uprawniony do badania przyczyn umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, oceny stopnia winy strony ani też podstaw do miarkowania nałożonej kary. Po stwierdzeniu faktu umieszczenia reklamy bez zezwolenia organ był z kolei zobligowany do wydania decyzji administracyjnej wymierzającej karę w przewidzianej przepisami ustawy i prawa miejscowego wysokości.

W ocenie Sądu I instancji organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), bo wyjaśniły wszystkie okoliczności niezbędne dla jej rozstrzygnięcia. Bezzasadne byłoby prowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia jak to się stało i z czyjej winy (omyłki) nastąpiło, że reklama została umieszczona w tym akurat miejscu. Jeśli rzeczywiście uczyniła do firma konkurencyjna (co zresztą nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione) – to jest to kwestia odpowiedzialności za szkodę na gruncie prawa cywilnego, której ustalenia dochodzi się przed sądem powszechnym. Nie mogły mieć także żadnego znaczenia okoliczności, takie jak ewentualne zamontowanie reklamy na skutek omyłki itp. Jak wyżej wskazano odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego (umieszczenie w nim reklamy) jest odpowiedzialnością obiektywną, którą ponosi właściciel reklamy. Nie ma więc także znaczenia okoliczność, że K. K. przejął reklamy od swego poprzednika, ani że dysponował zezwoleniem na umieszczenie reklamy na innej ulicy, skoro nie miał decyzji zezwalającej na umieszczenie reklamy w tym akurat miejscu. Nie ma również znaczenia, kto podpisał pismo przesłane faksem z dnia 17 lutego 2010 r. i jakie przyczyny umieszczenia reklamy w tym konkretnym miejscu w nim podano, a w każdym razie w świetle ustalenia faktu, że reklama, której właścicielem jest skarżący została umieszczona na ósmej latarni po lewej stronie ulicy P. w R., w kierunku od skrzyżowania z Al. P. W. – bez wymaganego zezwolenia, okoliczności podane w tym faksie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K. żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w R. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej z pominięciem zgodności podejmowanych przez właściwe organy czynności z podstawowymi zasadami ich prawnego działania, określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego;

II. prawa materialnego, tj.: art. 9 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. w związku z art. 40 ust. 12 i art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż uiszczona przez skarżącego opłata, w części dotyczącej powierzchni reklamowej nie zagospodarowanej przez skarżącego, podlegała zwrotowi w myśl przepisów o opłacie skarbowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w trakcie kontroli doszło do pomyłki, ponieważ jedno z miejsc reklamowych objęte zezwoleniem i należycie opłacone, nie zostało przez skarżącego wykorzystane, a reklama została umieszczona w miejscu, na które skarżący nie posiadał zezwolenia. Skarżący wyjaśnił, że nie zajmował się bezpośrednio umieszczaniem reklam na tablicach reklamowych, ale całość przejął od swego poprzednika, w zaufaniu, iż rzeczywisty stan jest zgodny z zawarta umową, a tym samym nie jest on odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy. Skarżący skoro uiścił opłatę za tabliczkę nie użytkowaną przez niego, to tym samym nadpłaconą kwotę należy przekazać na poczet orzeczonej kary, bowiem omyłka zaistniała z przyczyn od niego niezależnych. W ocenie skarżącego Sąd pominął fakt, iż skarżący już raz uiścił równowartość kwoty należnej tytułem opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Organ nie zajął stanowiska co do złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (błędu strony, że sporna reklama była umieszczona w miejscu, co do którego uzyskano pozwolenie zarządcy drogi) skarżący nie powiązał jego z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1281/10, Lex nr 1151835, z dmnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Lex nr 1277944). Podkreśla się w orzecznictwie, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1591/11, Lex nr 1339558). Zatem w omawianym zakresie zostaje wyłączona zasada z art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy i niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi, jak i powołana podstawą prawną.

Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny bowiem ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz do oceny nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu administracyjnego pierwotnie rozpoznającego sprawę, co do których Sąd ten nie dopatrzył się uchybień w działaniach organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (por. wyroki w sprawach I GSK 1591/11, akt II GSK 2101/11).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że został wydany wcześniej przez WSA w R. wyrok w sprawie

II SA/Rz 1066/10, przesądzający, że sporna reklama została umieszczona pasie drogowym ulicy P. w R. bez zezwolenia zarządcy i nakazujący jedynie jednoznacznie ustalić, który podmiot był właścicielem tej reklamy: K. K. czy "[...]" Sp. z o.o.

Organy, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (w tym dołączenia umów łączących oba wskazane podmioty) uznały, że właścicielem spornej reklamy był skarżący. Sąd I instancji kontrolując te rozstrzygnięcia, zaakceptował stanowisko organów. Jednocześnie ani organy, ani sąd nie stwierdziły okoliczności, które nakazywałyby odstępstwo od związania art. 153 p.p.s.a.

Zresztą należy zauważyć, że skarżący w zasadzie już nie kwestionował, że był właścicielem spornej reklamy, co wynikało nie tylko z dołączonych kopii umów zawartych z "[...]: Sp. z o.o. (k. – 39 – 42 kat adm.), ale i z pisma strony do zarządcy drogi z dnia 3 lutego 2010 r. (k. – 36 akt adm.) oraz skargi do WSA z dnia 5 marca 2012 r. oraz skargi kasacyjnej.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że przejął wiele reklam na terenie R., w tym sporną od innego podmiotu i dlatego pozostawał w błędzie co do jej lokalizacji bez pozwolenia zarządcy drogi, nie miało wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy wynikało, że reklamami na rzecz "[...]" Sp. z o.o. zarządzał od dnia 1 stycznia 2002 r. i czynił to jako podmiot zawodowo zajmujący się tego rodzaju działalnością. Zatem z tym momentem stał się odpowiedzialny za przejęte reklamy. Natomiast kontrola pracowników zarządcy drogi miała miejsce w dniu 2 lutego 2010r. (bezsporne).

W tej sytuacji skarżący, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wykazał w nim ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia tych przepisów w tym sensie, że nastąpiło to z uchybieniem art. 153 p.p.s.a., jak również mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ocenie Sądu kasacyjnego zostały w nim przywołane przepisy, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, za wyjątkiem art. 40 ust. 12 u.d.p., z tym że co do tego ostatniego przepisu nie wskazano precyzyjnie, którego punktu zarzut miałby dotyczyć. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. obejmuje trzy punkty regulujące różne sytuacje, za które wymierzana jest kara pieniężna. Ponadto przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej art. 40 ust. 12 u.d.p. odsyła do ust. 4 – 6 tego art. Skarżący powołał błędnie art. 40 ust. 4 u.d.p., mimo że WSA wskazał prawidło art. 40 ust. 6 u.d.p., który ustala sposób obliczania opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

Podobnie art. 9 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Sprawa ta bowiem dotyczyła wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym, a nie okoliczności (o zupełnie innym zakresie niż powyższa), których wystąpienie powoduje zwrot opłaty skarbowej, wymienionych w art. 9 ustawy o opłacie skarbowej.

Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, Lex nr 1356245).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.