VI SA/Wa 934/13

Uzasadnienie

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w G. nałożył na spółkę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Z. – dalej: "Skarżąca" lub "Spółka", karę pieniężną w kwocie [...] zł w związku z wybudowaniem bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu z ul. Z. do działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa (położonej w liniach rozgraniczających autostradę [...]), graniczącej z terenem obejmującym działki nr [...],[...],[...],[...], na których zlokalizowana została inwestycja obejmująca stację kontroli pojazdów, myjnię samochodową, serwis samochodów ciężarowych, salon i serwis samochodów osobowych i dostawczych Spółki.

2. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka zarzuciła organowi naruszenie :

- art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 z późniejszymi zmianami) – dalej: "k.p.a." poprzez wydanie decyzji częściowej, tj. rozstrzygającej sprawę w części dotyczącej wykonanego zjazdu na terenie bezpośrednio przylegającym do chodnika ul. Z., w sytuacji gdy charakter przedmiotu postępowania, który ze swej istoty nie może być podzielony, przemawia za całościowym załatwieniem sprawy,;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie wyrażające się nieustaleniem dokładnych ram czasowych zajęcia pasa drogowego w części dotyczącej wykonanego zjazdu na terenie bezpośrednio przylegającym do chodnika wzdłuż ul. Z., nieustaleniem w sposób niepozostawiający wątpliwości odpowiedzialności Skarżącej za powyższe zajęcie pasa drogowego oraz nieustalenie powierzchni i numerów działek wchodzących w skład zajętego pasa drogowego, co w konsekwencji nie zostało odzwierciedlone w uzasadnieniu skarżonej decyzji,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne, niejasne i wybiórcze uzasadnienie skarżonej decyzji a tym samym uniemożliwienie prawidłowej kontroli poprawności zasadności i zgodności z prawem zapadłego rozstrzygnięcia,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w decyzji z dnia [...] października 2012 r. podpisu osoby upoważnionej do jej wydania,

- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity Dz. U. Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm.) – dalej: "u.d.p." poprzez wyliczenie wysokości kary w oparciu o nieprawidłowo ustaloną liczbę dni ewentualnego zajęcia pasa drogowego,

- art. 40 ust. 11 w zw. z art. 40 ust. 12 i 40 ust. 1 u.d.p. oraz art. 6 i 19 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia legalności zjazdu zlokalizowanego w liniach rozgraniczających autostradę [...] w m. [...] przy ul. Z. do budowanej stacji kontroli pojazdów, w sytuacji gdy stosownie do ww. przepisów zarządca drogi posiada kompetencji wyłącznie do zezwalania na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę nieważności decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] października 2012 r. oraz umorzenie postępowania w sprawie.

3. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego autostrady [...] (Z.) w obrębie węzła drogowego na skrzyżowaniu autostrady [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w części oznaczonej literą "A" na załączniku graficznym do niniejszej decyzji (zał. nr 1) o pow. [...] m², w okresie od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Kierownik Rejonu GDDKiA w G. w dniu [...] października 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "ustalenia legalności zjazdu wybudowanego w liniach rozgraniczających autostradę [...] w m. S. przy ul. Z." (droga wojewódzka nr [...] w obrębie węzła drogowego na skrzyżowaniu autostrady [...] i drogi wojewódzkiej nr [...]).

Zajęcie pasa drogowego autostrady uznane przez organ pierwszej instancji jako "zjazd" nastąpiło poprzez wybrukowanie kostką betonową terenu nieutwardzonego od zewnętrznej krawędzi chodnika w ciągu ul. Z. w kierunku działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, usytuowanej w liniach rozgraniczających autostradę. Teren ten według projektu autostrady stanowi teren zieleni. Wybrukowany fragment terenu połączył samowolnie wykonany przez Wykonawcę autostrady (poprzez obniżenie nawierzchni chodnika) zjazd z ul. Z. z częścią działki nr [...], na której Spółka ułożyła kostkę brukową tworząc faktycznie parking. Postępowanie w zakresie likwidacji zjazdu wykonanego w ciągu chodnika poprzez jego obniżenie, stanowiło odrębne postępowanie przeprowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w R. i zakończone zostało decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nakazującą wykonawcy autostrady likwidację przejazdu przez chodnik, co zostało dokonane.

Powyższą decyzją PINB nakazał również Spółce rozebranie placu z kostki brukowej w zakresie wykraczającym poza teren budowanej przez ww. spółkę (zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] października 2010 r.) stacji kontroli pojazdów oraz urządzeń towarzyszących, a wykonanym faktycznie w pasie drogowym autostrady [...].

Postępowanie w zakresie obciążenia karą za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego autostrady [...] poprzez wybrukowanie terenu, w części od oznaczonej w załączniku graficznym nr 1 do granicy z terenem stanowiącym własność strony a objętym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] października 2010 r., poprzez wybrukowanie terenu prowadzone jest odrębnie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w zawiadomieniu z dnia [...] października 2012 r., celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zarządca drogi mając na uwadze dyspozycje art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a., wezwał Spółkę do przedłożenia posiadanych dokumentów potwierdzających legalność wykonanego zjazdu, złożenia wyjaśnień oraz zapoznania się z istniejącymi dokumentami. Następnie w dniu [...] listopada 2011 r. w siedzibie Rejonu w G. przy udziale Spółki odbyło się spotkanie oraz sporządzony został protokół, z którego wynika, że Spółka posiadała wiedzę o ustalonym prawnie sposobie dojazdu do terenu stanowiącego jej własność na potrzeby obsługi komunikacyjnej budowanego salonu samochodowego (tj. z drogi gminnej).

Podstawą prawną dla realizacji przez stronę inwestycji pn. "Budowa stacji kontroli pojazdów, myjni samochodowej, serwisu samochodów ciężarowych, salonu i serwisu samochodów osobowych i dostawczych, zjazdu z drogi publicznej gminnej oraz zbiornika infiltracyjnego wód deszczowych" na działkach nr [...],[...],[...],[...] położonych przy ul. Z. w S. sąsiadujących z terenem objętym liniami rozgraniczającymi autostradę [...], stanowi decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji starosta wskazał, iż inwestorowi tj. Spółce przekazane zostało pismo GDDKiA z dnia [...] października 2010 r. skierowane do organu administracyjno - budowlanego w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W piśmie tym GDDKiA wskazała sposób dojazd do terenu objętego ww. inwestycją, przewidziany w projekcie budowy autostrady a wynikający z przełożenia jezdni drogi wojewódzkiej tj. poprzez drogę dojazdową włączoną do zaprojektowanego skrzyżowania typu rondo w ciągu drogi wojewódzkiej.

Na skutek powyższego pisma, Spółka pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wystąpiła do GDDKiA o określenie warunków dla lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej (ul. Z.) do nieruchomości objętej przywołanym wyżej pozwoleniem na budowę. GDDKiA jako zarządca układu drogowego zrealizowanego w ramach budowy autostrady, a zlokalizowanego w jej liniach rozgraniczających, pismem z dnia [...] października 2012 r. odmówiła zgody na włączenie ww. inwestycji do ul. Z.. Organ odwoławczy wskazał również na decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej - ul. P. do działki nr [...] dla potrzeb dojazdu do salonu samochodowego wraz z serwisem.

Organ odwoławczy uznał za bezsporny fakt, iż Spółka posiadała wiedzę o prawnie ustalonym dostępie do drogi publicznej inwestycji realizowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...] od układu drogowego lokalnego, a także, iż Spółka jako właściciel terenu i beneficjent pozwolenia na budowę posiadała wiedzę o fakcie, iż teren objęty inwestycją, graniczy z terenem własności Skarbu Państwa. Każde więc działanie wykraczające terenowo poza granice własności strony na które nie uzyskała ona zgody właściciela lub zarządcy gruntu, stanowiło jej samowolne działanie.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że wykonanie utwardzenia kostką brukową powierzchni nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA, wykraczającej poza zakres parkingu ujętego w projekcie budowlanym inwestycji strony oraz wykonanie wybrukowanego połączenia tego terenu z chodnikiem w ciągu ulicy Z., co faktycznie stworzyło dojazd z drogi publicznej ul. Z. do inwestycji realizowanej przez Spółkę, stanowi zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na prawach wyłączności, co w konsekwencji podlega karom o których mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Organ odwoławczy wskazał, że drogą publiczną do której wykonany został dojazd jest droga wojewódzka na odcinku zlokalizowanym w obrębie węzła w ciągu autostrady w jej liniach rozgraniczających, skutkiem czego droga znajduje się obecnie w zarządzie GDDKiA jako zarządcy autostrady (art. 25 ust. 3 u.o d.p.). W myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia związane z prowadzeniem i obsługa ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Mając na uwadze powyższe, organ w toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji uzyskał geodezyjne wytyczenie punktów granicznych pasa drogowego autostrady w rejonie terenu inwestycji strony.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że prowadząc postępowanie w pierwszej instancji, organ błędnie zakwalifikował jako zjazd zajęty przez stronę teren w liniach rozgraniczających autostradę a określony w załączniku nr 1 literą "A". Zgodnie bowiem z definicją zjazdu (art. 4 pkt 8 u.d.p.) jest on połączeniem drogi publicznej z nieruchomością przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wykonane utwardzenie terenu w zakresie oznaczonym jako "A" połączyło wprawdzie chodnik wzdłuż ul. Z. z utwardzonym przez stronę dalszym terenem oznaczonym na załączniku nr 1 literą "B" położonym w liniach rozgraniczających autostradę a graniczącym z terenem stanowiącym własność strony, przez co możliwy stał się przejazd z ul. Z. do terenu strony, jednak połączenia tego nie można uznać za bezpośrednie miejsce dostępu nieruchomości należącej do strony do drogi publicznej (ul. Z.). Zdaniem organu zasadne jest uznanie dokonanej samowoli za czyn o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. tj zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 2 u.d.p. tj. innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, obiektów budowlanych lub reklam.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji częściowej stwierdził, iż mając na uwadze, iż wybrukowanie terenu pasa drogowego w zakresie oznaczonym w załączniku nr 1 jako "A" zlikwidowane zostało do dnia [...] stycznia 2012 r., co potwierdzone jest notatką służbową z dnia [...] stycznia 2012 r. spisaną przez pracownika Obwodu Utrzymania Autostrady w S., natomiast w pozostałej części wskazanej w załączniku jw., a oznaczonej jako "B" wybrukowanie w dacie [...] stycznia 2012 r. pozostało, wydanie decyzji częściowej rozstrzygającej w zakresie zajęcia pasa drogowego w obszarze oznaczonym jako "A" jest zasadne.

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w zakresie zajęcia pasa drogowego autostrady [...] poprzez ułożenie kostki brukowej w obszarze oznaczonym jako "A", które dnia [...] stycznia było zlikwidowane może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił, iż zasadnym jest uznanie słuszności zarzutu strony o niepełnym zebraniu dowodów w zakresie ustalenia końcowej daty zajęcia pasa drogowego autostrady [...] poprzez wykonanie przez zjazdu na odcinku od zewnętrznej krawędzi chodnika do granicy z działką nr [...]. Datą, którą obecnie można ustalić w sprawie zlikwidowania zjazdu jest dzień [...] stycznia 2012 r. będący datą pisma strony do PINB w R. informującego o wykonaniu decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., którą to decyzją PINB nakazał Spółce likwidację wykonanego wybrukowania w zakresie wykraczającym poza teren parkingu wykonanego zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzja zezwalającą na budowę z dnia [...] października 2010 r. (wybrukowanie placu oraz połączenie z krawędzią chodnika w ciągu ul. Z.).

Mając na uwadze, iż organ dokonał kontrolnego objazdu przedmiotowego miejsca dopiero dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdzając likwidację zjazdu organ odwoławczy uznając za zasadny zarzut strony, iż rzeczywista data rozebrania zjazdu nie została przez zarządcę drogi ustalona, w oparciu o zebrane dokumenty, a w szczególności przywołane wyżej pismo strony do PINB z dnia [...] stycznia 2012 r., uznał za datę końcową naliczania kary dzień poprzedzający powyższą datę tj. dzień [...] stycznia 2012 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy mając na uwadze zarzut strony dot. ustalenia daty końcowej zajęcia pasa drogowego, która według wniosku z dnia [...] października 2012 r. była wcześniejsza od daty przyjętej przez organ, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (skutecznie doręczonym pełnomocnikowi strony dnia [...] listopada 2012 r.) wezwał stronę do przedłożenia wszelkich dowodów w tym zakresie, czego strona nie dokonała. Dokumentem w oparciu o który możliwe jest ustalenie daty początkowej zajęcia pasa drogowego, jest zawiadomienie z dnia [...] października 2011 r. o wszczęciu z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia legalności spornego zjazdu. Skutkiem powyższego, liczba dni ustalonego zajęcia pasa drogowego wyniosła 66.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wykonawca autostrady spółka S. S.A., jest odpowiedzialna za obniżenie nawierzchni chodnika wzdłuż ul. Z., co zostało odrębnie wyjaśnione i zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. PINB w R. zostało przez tę spółkę zlikwidowane. W uzasadnieniu decyzji PINB nr [...] przywołane zostały ustalenia z oględzin zjazdu, które odbyły się dnia [...] grudnia 2011 r. i toku których w oparciu o wyjaśnienie kierownika budowy stacji kontroli pojazdów ustalono, że Spółka skorzystała z powstałej możliwości i ułożyła fragment placu z kostki brukowej łączący parking stacji z miejscem gdzie obniżono fragment chodnika. Do tejże spółki skierowany został nakaz PINB rozbiórki utwardzenia na terenie wykraczającym poza parking spółki. W ww. oględzinach uczestniczyli przedstawiciele Spółki, którzy nie wnieśli uwag do uznania ww. spółki za sprawcę naruszenia pasa drogowego poprzez ułożenie kostki brukowej, co faktycznie stworzyło dojazd oraz powiększenie parkingu spółki. Dodatkowo podczas obmiaru zajętego pasa drogowego dokonanego dnia [...] lutego 2012 r. uczestniczący w spotkaniu przedstawiciele Spółki nie wnieśli uwag do pomierzonej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a wyliczonej w zakresie oznaczonym w załączniku graficznym jako "A" w wielkości [...] m², jak tez nie negowali faktu dokonania zajęcia pasa drogowego przez tę spółkę.

Wobec powyższego, zdaniem organu uznanie Spółki za stronę decyzji o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. jest zasadne. Bezsporne jest również, iż nie została wydana przez zarządcę drogi decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego autostrady [...].

Organ odwoławczy mając na uwadze specyficzność sprawy wynikającą z umiejscowienia zdarzenia na terenie objętym liniami rozgraniczającymi autostradę

[...] na odcinku, który z uwagi na niedawną jego budowę, przeprowadzone podziały nieruchomości, zmianę numeracji działek, zmianę zarządu ul. Z. uzyskał od wykonawcy autostrady geodezyjne wydzielenie granic pasa drogowego autostrady [...] w rejonie terenu objętego inwestycją Spółki co potwierdziło lokalizację wybrukowania na terenie objętym liniami rozgraniczającymi autostradę stanowiącym własność Skarbu Państwa.

4. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję. Zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez ten sam organ działający jako organ odwoławczy, a nie na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ, potraktowanie wniosku Skarżącej z dnia [...] października 2012 r. o ponowne rozpoznanie sprawy jako odwołania, a nie wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., przyjęcie, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecżnej jest postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji rozpoznanie tego wniosku w niewłaściwym trybie postępowania,

b) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez wydanie decyzji w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie, która nie była przedmiotem rozpoznania w pierwotnym postępowaniu przed tym samym organem, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie w jakim stosuje się ją odpowiednio do decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4) k.p.a.,

c) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące, niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie wyrażające się nieustaleniem w sposób niepozostawiający wątpliwości odpowiedzialności Skarżącej za powyższe zajęcie pasa drogowego oraz nieustaleniem powierzchni i numerów działek wchodzących w skład zajętego pasa drogowego, co w konsekwencji nie zostało odzwierciedlone w uzasadnieniu skarżonej decyzji i uniemożliwia Skarżącej podjęcie skutecznej obrony,

d) art. 6 i 19 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ponowne orzeczenie co do istoty sprawy, pomimo że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia legalności zjazdu zlokalizowanego w liniach rozgraniczających autostrady [...] w miejscowości S. przy ul. Z. do budowanej stacji kontroli pojazdów nastąpiło w sytuacji, gdy stosownie do art. 40 ust. 11 w zw. z art. 40 ust. 12 i 40 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi posiadał kompetencje wyłącznie do zezwalania na zajęcie pasa drogowego i ewentualnego nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie zaś do prowadzenia kontroli legalności budowy, a w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a.

e) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie wyrażające się twierdzeniem, że do zajęcia pasa drogowego doszło w ciągu pasa drogowego autostrady [...] oraz [...],

f) art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ponowne orzeczenie co do istoty sprawy, pomimo że przeprowadzenie ustaleń co do stanu faktycznego sprawy stwierdzonych protokołem z dnia [...] listopada 2011 r. oraz oględzin zajętego fragmentu pasa drogowego połączonych z jego obmiarem stwierdzonych protokołem z dnia [...] lutego 2012 r. nastąpiło bez udziału Skarżącej, a tym samym poprzez pozbawienie Skarżącej prawa czynnego udziału w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czynnościach procesowych, co stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a.

g) art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ponowne orzeczenie co do istoty sprawy, pomimo że przeprowadzenie ustaleń co do stanu faktycznego sprawy i geodezyjne wytyczenie punktów granicznych pasa drogowego autostrady [...] w rejonie inwestycji Skarżącej, na potrzeby oceny ewentualnego zajęcia tego pasa drogowego, nastąpiło bez udziału strony Skarżącej, a tym samym poprzez pozbawienie Skarżącej prawa czynnego udziału w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czynnościach procesowych, co stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt. 4) k.p.a.

h) art. 8 i 9 w zw. z art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ponowne orzeczenie co do istoty sprawy z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia na geodezyjnie wytyczonych punktach granicznych pasa drogowego autostrady [...] w rejonie inwestycji Skarżącej, co nastąpiło bez udziału i wiedzy Skarżącej, która nie posiadając wiedzy specjalistycznej z zakresu geodezji, dla określenia rozgraniczenia pasa drogowego autostrady, posługiwała się w toku prowadzonej inwestycji znanym jej pojęciem działek ewidencyjnych,

i) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie wyrażające się przyjęciem, że Skarżąca jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki o nr ewidencyjnych: [...],[...],[...] i [...], a co za tym idzie posiadała wiedzę o granicach nieruchomości stanowiących jej własność i objętych pozwoleniem na budowę numer [...] z dnia [...] października 2012 roku i musiała zdawać sobie sprawę z samowolnego zajęcia pasa drogowego, w sytuacji gdy rzeczywistym właścicielem wszystkich nieruchomości obejmujących ww. działki są państwo K. i R. P.,

j) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu w całości pierwszej decyzji z [...] października 2012 r. i ponownym wymierzeniu kary pieniężnej w niemal identycznej wysokości co w uchylonej decyzji, w sytuacji gdy treść takiego rozstrzygnięcia wyrażać się winna w co najwyżej częściowym uchyleniu decyzji z [...] października 2012 r. i utrzymaniu jej w mocy w pozostałym zakresie,

k) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji częściowej, tj. rozstrzygającej sprawę w części dotyczącej wykonanego zjazdu na terenie bezpośrednio przylegającym do chodnika wzdłuż ul. Z., w sytuacji gdy charakter przedmiotu postępowania, który ze swej istoty nie może być podzielny, przemawia za całościowym załatwieniem sprawy,

2) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.

a) art. 40 ust. 12 w zw. art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez nałożenie kary pieniężnej, bez wykazania, że Skarżąca dopuściła się samowolnego i zawinionego zajęcia pasa drogowego autostrady [...] w rejonie ul. [...]. w S.,

b) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 i art. 4 pkt 1) poprzez odwołanie się przy ustaleniu faktu zajęcia pasa drogowego autostrady do kryterium niezdefiniowanego ustawowo pojęcia linii rozgraniczających pas drogowy.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2012 r.

5. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi w całości oraz podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna.

Skarżąca w niniejszej sprawie podnosi w skardze dwojakiego rodzaju zarzuty tj. o charakterze formalnym, jak i naruszenie prawa materialnego.

W pierwszym rzędzie rozpoznaniu Sądu podlegają wskazane w skardze uchybienia przepisom postępowania, albowiem dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy został przez organ należycie ustalony zasadne jest rozważanie, czy prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego.

4. Pierwszy i drugi zarzut skargi należy uznać za niezasadne. Zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W doktrynie przyjmuje się, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie miał zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - w pozostałym zakresie przepis art. 138 k.p.a. ma w pełni zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ więc miał prawo rozstrzygnąć skarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu złożenia odwołania każde pismo, powinno zostać rozpatrzone jako odwołanie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1851/00 oraz wyrok NSA z dnia 11 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 1001/87), należy uznać, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, uwzględniając przy tym normy prawne wyrażone w art. 127 i 138 k.p.a.

Wobec powyższego, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. organ uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Przyczyny uchylenia w całości decyzji nr [...] jak też stan faktyczny i prawny sprawy zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji nr [...]. Sąd ocenia działanie organu w powyższym zakresie jako prawidłowe. Sąd podziela ponadto w powyższym zakresie pogląd wyrażony w wyroku WSA Warszawa z 16 listopada 2007 r., V SA/Wa 1443/07, zgodnie z którym organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu norm prawnych zawartych w tym przepisie organ nie przekroczył.

5. Przechodząc więc do trzeciego zarzutu skargi i wskazanym w nim uchybieniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. należy również stwierdzić, że nie jest on zasadny. Nie można bowiem stawiać zarzutu organowi, iż nie wyjaśnił należycie sprawy a zajętego stanowiska w sprawie nie uzasadnił zgodnie z przepisami prawa. Jak wynika z akt sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgromadził obszerny materiał dowodowy w postaci oględzin, dokumentacji fotograficznej, zwracał się do innych organów o ustalenie stanu prawnego działek z których został wykonany zjazd w liniach rozgraniczających autostradę [...] w m. S. przy ul. Z." (droga wojewódzka nr [...] w obrębie węzła drogowego na skrzyżowaniu autostrady [...] i drogi wojewódzkiej nr [...]). Organ przesłuchał świadków. Jak wynika z uzasadnień obu decyzji organ zdał relację z przeprowadzonych czynności i ocenił poszczególne dowody w sprawie.

W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że fakt dysponowania ww. nieruchomościami przez Skarżącego potwierdza decyzja nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Starosty R. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na terenie obejmującym działki nr [...],[...],[...] i [...] stacji kontroli pojazdów oraz pozostałej infrastruktury spółce [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Z.. Skutkiem powyższego, Skarżącej były znane zarówno granice terenu objętego realizowaną przez nią inwestycją, jak też fakt iż teren ten graniczy z terenem stanowiącym własność Skarbu Państwa objętym liniami rozgraniczającymi autostradę [...].

Dodatkowo należy wskazać , że odpowiedzialność z art. 40 ust. 12 u.d.p. ponosi każda osoba zajmująca pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi , bez względu na to, czy jest właścicielem nieruchomości przyległych do pasa drogowego. Sąd podziela oczywisty pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie, którym ma zastosowanie również w rozstrzyganej sprawie, że "Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego uzależniona jest od faktycznego zajęcia pasa drogowego, albowiem wyłącznie ta przesłanka jest wystarczająca dla nałożenia kary pieniężnej (niezależnie od winy sprawcy). Adresatem takiej decyzji jest podmiot który faktycznie zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia" (wyrok z 30 stycznia 2013, III SA/Kr 821/12).

6. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących braku wykazania zarówno w decyzji nr [...] jak też [...] numerów działek stanowiących zajęty przez skarżącego pas drogowy autostrady to z akt sprawy wynika, że autostrada [...] w obrębie węzła na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką nr [...] została dopuszczona do użytkowania decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego. Teren przeznaczony pod drogę nabyty został na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] (załącznik nr 3). Teren ten obejmuje znaczną liczbę działek, których numeracja z uwagi na przeprowadzane podziały uległa zmianie. Działki te stanowią obecnie teren objęty linią rozgraniczającą autostradę stanowiący pas drogowy autostrady, którego zarządcą pozostaje GDDKiA. Skutkiem powyższego dla określenia zajętości pasa drogowego przez Spółkę dokonano geodezyjnego wyznaczenia punktów granicznych pasa drogowego, nie zaś wzajemnych granic poszczególnych działek stanowiących teren w liniach rozgraniczających. W ocenie Sądu, organ zasadnie podnosi, że ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie nałożył na zarządcę drogi obowiązku wskazywania w decyzji obciążającej karą numerów działek wchodzących w skład pasa drogowego drogi publicznej (w tym w zakresie postępowań prowadzonych w myśl art. 40 u.d.p.). Wystarczające jest udowodnienie, iż teren stanowi pas drogowy. Wobec powyższego należy uznać, iż brak wskazania przez organ numerów działek na których ułożona została nawierzchnia z kostki betonowej w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego nie stanowi naruszenia prawa , a zarzut strony w tym zakresie jest chybiony.

Ponadto rozpatrując ponownie sprawę organ uzyskał geodezyjne wytycznie punktów granicznych pomiędzy pasem drogowym a nieruchomością strony, dokonane dnia [...] grudnia 2012 r. przez uprawnionego geodetę. Szkic polowy stanowi załącznik graficzny nr 1 do decyzji nr [...]. Na ww. załączniku wykazana jest numeracja ewidencyjna działek przyległych do terenu inwestycji zrealizowanej przez Skarżącą. W zakresie części zajętego terenu oznaczonej literą "A", zajęcie której jest przedmiotem postępowania zakończonego decyzją nr [...] jest to działka o obecnym numerze [...].

7. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej co do braku definicji linii rozgraniczających w ustawie o drogach publicznych oraz zakwalifikowania terenu w liniach rozgraniczających jako pasa drogowego, do którego stosuje się dyspozycję art. 40 ust. 12 u.d.p. to z akt sprawy wynika, że przywołana wyżej decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, którą organ zatwierdził projekt podziału działek, zaskutkowała wydzieleniem pasa drogowego rozumianego jako wydzielony liniami granicznymi grunt na którym zrealizowana została autostrada wraz z jej infrastrukturą.

Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą, której ocenę prawną w powyższym zakresie skład orzekający podziela i przejmuje za własną (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1199/08) linie rozgraniczające teren ustalone w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, należy rozumieć zgodnie z definicją zawarta w przywołanym wyżej art. 4 pkt 1 u.o d.p. Wobec powyższego zdaniem organu wykonanie wybrukowania terenu zieleńca w liniach rozgraniczających autostradę stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1u.d.p. Wobec powyższego zarządca drogi zobowiązany jest do wymierzenia kary w wysokości obliczonej wg przepisów art. 12 ww. ustawy. Szczegółowe wyliczenie zawarte został w zaskarżonej decyzji nr [...].

Powyższa kara została wymierzona Skarżącej za ułożenie kostki brukowej w pasie drogowym autostrady w części oznaczonej na załączniku nr 1 literą "A" a przyległej do chodnika wzdłuż ul. Z., natomiast nie dotyczy obniżenia przez Wykonawcę autostrady części tego chodnika, w przedmiocie którego przeprowadzone zostało odrębne postępowanie. Zarzucone przez Skarżącą wykorzystanie przez organ na potrzeby postępowania w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego, protokołu sporządzonego w toku postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., a które dotyczyło wyłącznie kwestii braku uwag do ww. protokołu pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie prowadzone przez zarządcę drogi.

Ponadto w ocenie sądu należy przyjąć , że skoro organ wystosował do Skarżącej zawiadomienie z dnia [...] października 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego autostrady [...] w m. S. (odebrane w siedzibie spółki dnia [...] listopada 2011 r.), zawiadomienie o wizji w terenie mającej na celu dokonanie komisyjnego obmiaru zajętego pasa drogowego (odebrane w siedzibie spółki dnia [...] lutego 2012 r., zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. (odebrane w siedzibie spółki dnia [...] września 2012 r.). Mając na uwadze skuteczne doręczenia każdego z powyższych zawiadomień, organ zasadnie uznał, że osoby biorące udział w czynnościach na skutek powyższych zawiadomień uprawnione są do reprezentowania Skarżącego, zaś zarzuty zawarte w tym zakresie w skardze należy uznać za chybione.

8. Nie znajduje również potwierdzenia zarzut Skarżącej dot. wydania decyzji częściowej. Mając na uwadze, iż wybrukowanie terenu pasa drogowego w zakresie oznaczonym w załączniku nr 1 jako "A" zlikwidowane zostało do dnia [...] stycznia 2012 r., co potwierdzone jest notatką służbową z dnia [...] stycznia 2012 r. spisaną przez pracownika Obwodu Utrzymania Autostrady w S., natomiast w pozostałej części wskazanej w załączniku jw., a oznaczonej jako "B" wybrukowanie w dacie [...] stycznia 2012 r. pozostało, wydanie decyzji częściowej rozstrzygającej w zakresie zajęcia pasa drogowego w obszarze oznaczonym jako "A" sąd uznaje za zasadne. Powyższe znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z 24 października 2010 r., I OSK 1769/11, przedmiotowy charakter kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej. Zgodnie z nim: “Jakkolwiek przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, to jest to dopuszczalne gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy".

Podobnie WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2011 r sygn. akt IV SA/GI 120/11, zgodnie z którym : "(...) zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej, co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Kodeks postępowania administracyjnego, w przepisie art. 104 § 2 przewiduje wydanie decyzji częściowej, aczkolwiek nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności jej wydania.

Należy w związku z tym przyjąć, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno, co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

Decyzja częściowa kończy sprawę w danej instancji jedynie w części objętej rozstrzygnięciem. Istotne jest natomiast to, czy decyzja ta nie rozstrzygnęła sprawy w całości i przewidywała wydanie odrębnej decyzji dla części nie rozstrzygniętej. Wówczas bowiem żądanie strony w tym zakresie należałoby traktować jako wniosek o wydanie kolejnej decyzji uzupełniającej."

W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż postępowanie w zakresie zajęcia pasa drogowego autostrady [...] poprzez ułożenie kostki brukowej w obszarze oznaczonym jako "A", które dnia [...] stycznia było zlikwidowane, zostało dostatecznie wyjaśnione i może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

10. Podsumowując Sąd uznał niezasadność zarzutów skargi. Nie stwierdził z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.