VI SA/Wa 3052/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: "Prezes UKE"), na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej jako "P.t") oraz art. 123 K.p.a. – ograniczył K. z siedzibą w W. (dalej jako: "K."), P. z siedzibą w W. (dalej jako "P.") oraz P. z siedzibą w W. (dalej jako: "P.) prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej ustalonych w oparciu o koszty ponoszone T. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: "T.").

Z akt sprawy wynika, że Prezes UKE w dniu [...] kwietnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T.

Na wniosek K., P. oraz P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T. – Prezes UKE dopuścił przedmiotowe organizacje społeczne do udziału w powołanym postępowaniu.

W przekazanych w toku postępowania, na wezwanie Prezesa UKE wyjaśnieniach T. wyodrębniła wyjaśnienia w wersji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa w formie załącznika nr 1 oraz w wersji jawnej w formie załącznika nr 2. Przy czym dane zawarte w załączniku nr 1 opatrzyła klauzulą "tajemnica T.".

Prezes UKE wskazując na definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz podając przykłady danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa wymienianych w orzecznictwie stwierdził, że dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. zawarte w załączniku nr 1 do pisma T. z dnia [...] czerwca 2012 r. wyczerpują wszystkie przesłanki legalnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa.

Prezes UKE przywołał treść art. 207 ust. 1 Pt umożliwiającego w postępowaniach prowadzonych na podstawie Pt, w drodze postanowienia, ograniczenie pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Podkreślił, że podjęcie przez T. działań niezbędnych w celu zachowania poufności informacji potwierdza fakt, iż w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. T. złożyła wniosek o ograniczenie prawa wglądu dla pozostałych stron do istotnych informacji zawartych w dokumencie stanowiącym załącznik nr 1 do przedmiotowego pisma, a udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa TP.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2012 r. wywiodła K. dalej jako "skarżąca".

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia K. wglądu do akt sprawy;

2. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa rn.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli: pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego, niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji - co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia K. motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło K. poznania rzeczywistych motywów jego wydania;

3. naruszenie art. 31 § 3 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 10 § 1 K.p.a. przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest KIGEiT, udziału w postępowaniu na prawach strony.

4. naruszenie art. 207 ust. 1 Pt przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w konsekwencji czego K. została pozbawiona możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia;

2. przyznanie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty stawiane skarżonemu postanowieniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. uczestnik postępowania O. S.A. (poprzednio: T.) powołując się na poglądy orzecznictwa wniosła o odrzucenie skargi K. wobec niewyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia jakie służyły jej w postępowaniu przed Prezesem UKE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, albowiem została wniesiona na akt w stosunku do którego nie został wyczerpany administracyjny tok instancji.

Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Prezesa UKE na podstawie art. 207 ust. 1 Pt, na wniosek T. w związku z przyjęciem przez organ, że dane zawarte w wyjaśnieniach T. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Powołany przepis nie przyznaje wprawdzie stronie prawa do wniesienia zażalenia, jednakże, stosownie do przepisu art. 206 ust. 1 Pt, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy.

W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na następujące rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Istotą postanowienia w sprawie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego jest wyłącznie ocena czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Nie można zatem uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T. Przeciwnie – dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "W ocenie NSA, postanowienie wydane w przedmiocie ograniczenia stronie postępowania prawa wglądu do materiału dowodowego, mimo że podjęte w toku prowadzonego postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych" i z tego względu nie stanowi kwestii incydentalnej w stosunku do postępowania głównego. Jego istotą jest wyłącznie ocena czy udostępnienie materiału dowodowego grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych i ewentualnie podjęcie rozstrzygnięcia mającego na celu ochronę tego dobra. Nie może być wątpliwości, że na załatwienie tej samodzielnej przecież przedmiotowo kwestii (postanowienie to zamyka sprawę prawa wglądu do materiału dowodowego), mimo osadzenia jej w określonym postępowaniu prowadzonym przez Prezesa UKE na podstawie przepisów ustawy – Prawo telekomunikacyjne, stronie postępowania służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadzie art. 127 § 2 w związku z art. 206 ust. 1 Pt przy czym bez znaczenia pozostaje, że ustawodawca określił typ podejmowanego przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia jako postanowienia".

Przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Pt jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Pt przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne.

Rozumowanie takie znajduje uzasadnienie w wykładni celowościowej i systemowej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że identyczną przedmiotowo sprawę (zastrzeżenie dokumentów i informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa) załatwianą na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Pt ustawodawca nakazuje traktować jako samodzielną i załatwianą przez organ decyzją administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Okoliczność, że postępowanie wszczynane przez Prezesa UKE na podstawie art. 9 ust. 2 Pt dotyczy informacji już zastrzeżonych przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, a postępowanie z art. 207 ust. 1 Pt dotyczy dopiero możliwości wglądu do materiału dowodowego w prowadzonym już postępowaniu, nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy. Prawo to przysługuje jej w razie skorzystania przez Prezesa UKE z uprawnienia uchylenia tego zastrzeżenia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 Pt. Wówczas stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Identyczne uprawnienie przynależy więc stronie w ramach gwarancji ochrony jej praw na podstawie 207 Pt, co Sąd wywodzi z wykładni celowościowej i systemowej powyższego przepisu.

Co istotne, powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, aczkolwiek nie jest to pogląd jednolity. Wskazać należy, że pogląd powyższy podzielił NSA w następujących orzeczeniach: postanowieniu NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09 oraz postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, a także WSA w Warszawie w orzeczeniach: z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1945/13, z dnia 17 listopada 2011 r., VI SA/Wa 420/11, z dnia 6 września 2013 r., VI SA/Wa 2266/12, czy też z dnia 10 grudnia 2013 r., VI SA/Wa 1946/13, a ostatnio także z dnia 9 stycznia 2014 r. VI SA/Wa 3144/13, z dnia 22 stycznia 2014 r. VI SA/Wa 2210/13 oraz z dnia 31 stycznia 2014 r. VI SA/Wa 2584/13.

Jak stwierdzały w powołanych powyżej postanowieniach składy orzekające sądów administracyjnych, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, że są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 p.t., nieposiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie postanowienia.

Podobny pogląd prawny prezentuje doktryna, m.in. w komentarzu do art. 207 ustawy – Prawo telekomunikacyjne (Autor: Krzysztof Kawałek; System Informacji Prawnej LEX Omega 2013), w którym stwierdza się jednoznacznie, że: "Wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 nie przysługuje zażalenie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia – skarga do WSA.".

Na gruncie niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych i doktryny.

Skoro zatem zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego), to przysługuje od niego, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dopiero po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA.

Uzasadnieniem powyższego jest odesłanie do stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne, zgodnie z naczelną zasadą tego postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. Oznacza to, że skarga do sądu przysługuje jedynie na postanowienia, które są w toku instancji ostateczne.

W ocenie Sądu, pozbawienie strony tego prawa stanowiłoby w istocie naruszenie prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, które doprecyzowuje art. 127 K.p.a. Innymi słowy, zdaniem Sądu odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (por. uchwała SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1997, nr 7, poz. 82, oraz wyrok SN z dnia 9 grudnia 1999 r., III RN 19/00, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 378; i OSP 2000, z. 11, poz. 174). "Wyjątki te nie mogą prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności" (wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011, nr 10, poz. 113, Dz. U. z 2011 r. Nr 272, poz. 1613).

O ile dotychczasowe orzecznictwo wydane na gruncie art. 207 ust. 1 Pt gwarantuje przedsiębiorcy ochronę dobra chronionego prawem, w celu zapobieżeniu ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i jednolicie stanowi, że postanowienie w tym przedmiocie posiada przymiot samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, to brak jest ustawowych podstaw, by pozbawiać kontroli tego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji zagwarantowanym w art. 15 k.p.a.

W ocenie Sądu, pozbawienie strony w przedmiotowej sprawie praw do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiłoby pozbawienie jej istotnych praw konstytucyjnych i doprowadziłoby do sytuacji niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP).

Podkreślenia także wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia zamieszczone w końcowej części zaskarżonego postanowienia przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 K.p.a.

Mając zatem na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.