II SA/Po 1266/13

Uzasadnienie

Na wniosek W. B. z dnia 1 sierpnia 2011 r. uzupełniony pismami z dnia 23 sierpnia 2011 r., z dnia 29 września 2011 r. i z dnia 3 listopada 2011 r., Starosta P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w J., przejętą na mocy Zarządzenia Naczelnika Powiatu w P. nr [...] z dnia 30 maja 1975 r., oznaczoną wówczas jako działki: nr 181/1, nr 181/2, nr 181/3, nr 181/4, nr 181/5 i nr 181/6.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Starosta P. ustalił w pkt I. odszkodowanie w łącznej kwocie 446.305,00 zł za nieruchomość położoną w J., przejętą na mocy Zarządzenia Naczelnika Powiatu w P. nr [...] z dnia [...] 1975 r., oznaczoną wówczas jako działki: nr 181/1 o pow. 0,0471 ha, nr 181/2 o pow. 0,0467 ha, nr 181/3 o pow. 0,0401 ha, nr 181/4 o pow. 0,0876 ha, nr 181/5 o pow. 0,0876 ha i nr 181/6 o pow. 0,0940 ha.

W. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji w zakresie w jakim ustalono odszkodowania za część nieruchomości - dawną działkę 181/3.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję z dnia [...] 2012 r. w zaskarżonej części odnoszącej się do ustalenia odszkodowania za działkę nr 181/3 i przekazał sprawę w powyższym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał m.in. że Starosta P. przyjął arbitralnie operat szacunkowy z dnia 14 sierpnia 2012 r. bez dokonania jego oceny, a także zarzucił uwzględnienie w ww. operacie szacunkowym błędnego przeznaczenia działki nr 181/3.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta P. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] w pkt I ustalił na rzecz W. B. odszkodowanie w kwocie 13.546,00 zł (słownie złotych: trzynaście tysięcy pięćset czterdzieści sześć 00/100) za nieruchomość położoną w J., przejętą na mocy Zarządzenia Naczelnika Powiatu w P. nr [...] z dnia [...] 1975 r., oznaczoną wówczas jako działka nr 181/3 o pow. 0,0401 ha. W pkt I organ stwierdził, iż ustalone odszkodowanie wypłacone zostanie przez Starostę P., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jednorazowo w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z materiałów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu administracyjnym wynika, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] 1975 r. Naczelnika Powiatu w P. ustalono granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa położonych we wsi J.. Powyższym zarządzeniem przejęto m.in. nieruchomość oznaczoną jako działki: nr 181/1, nr 181/2, nr 181/3, nr 181/4, nr 181/5, nr 181/6, nr 181/8, nr 181/9 o łącznej powierzchni 0,5816 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność E. i K. B. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie przejęcia gruntów). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy za wywłaszczone nieruchomości dawnym właścicielom przysługiwało odszkodowane.

Dalej organ wskazał, iż decyzjami nr [...] z dnia [...] 2002 r. i z dnia [...]2002 r. zwrócono dawnym właścicielom nieruchomości położone w J., gmina P., oznaczone jako działki: nr 181/9 pow. 0,1100 ha i nr 417/1 o pow. 0,0660 ha (dawna działka nr 181/8). Wnioskodawców nie zobowiązano wówczas do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Starosta wyjaśnił, iż w toku postępowania podjęto działania zmierzające do ustalenia czy byłym właścicielom przyznano i wypłacono odszkodowanie za przejęte grunty. Organ wskazał, iż w celu ustalenia tej okoliczności zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P., Urzędu Miasta P., Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz do Archiwum Państwowego w P., celem odnalezienia dokumentacji związanej z ewentualnym ustaleniem odszkodowania za przedmiotowy grunt. Wszystkie te instytucje poinformowały, iż w ich zasobach brak jest takiej dokumentacji. Ponadto Sąd Rejonowy [...] (pismo z dnia 6 lutego 2002 r.) wyjaśnił, iż w posiadanych przez archiwum tego Sądu skorowidzach spraw depozytowych za lata od 1975-2000 nie została odnotowana sprawa dot. wpłaty do depozytu sądowego na rzecz E. i K. B..

Ponadto wnioskodawca w oświadczeniu potwierdzonym przez notariusza wyjaśnił, iż nigdy nie została wydana decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęty grunt i nie nastąpiło jej doręczenie. Byli właściciele nie zapoznali się z szacunkiem dokonanym przez W. R., nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna w sprawie ustalenia odszkodowania. Byłym właścicielom nie proponowano jakiejkolwiek kwoty jako odszkodowania za przejęte grunty.

W tej sytuacji organ uznał, iż że zasadnym jest ustalenie odszkodowania w trybie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Starosta wyjaśnił, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Wartość nieruchomości określana jest przez rzeczoznawcę majątkowego także na podstawie przepisów Działu IV (art. 149-159) ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz na podstawie postanowień Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, obejmujących Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych oraz Noty Interpretacyjne.

W związku z powyższym na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego został sporządzony, przez rzeczoznawcę majątkowego B. W., operat szacunkowy z dnia 4 maja 2012 roku. W powyższym opracowaniu, stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania za działki: nr 181/1, nr 181/2, nr 181/3, nr 181/4, nr 181/5 i nr 181/6, określono łączną wartość ww. gruntów w kwocie 444.658,00 zł. Natomiast samą działkę nr 181/3 wyceniono na kwotę 13,546,00 zł.

Z uwagi na trafne zarzuty strony postępowania odnoszące się do sporządzonej wyceny biegła w dniu 14 sierpnia 2012 r. sporządziła nowy operat szacunkowy.

Starosta wskazał, iż biegła w operacie szacunkowym z dnia 14 sierpnia 2012 r. wyjaśniła, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła część działki niezabudowanej o łącznej powierzchni 0,6761 ha. W otoczeniu ww. gruntu znajdowały się nieliczne zabudowania - budynki mieszkalne jednorodzinne oraz w niedalekiej odległości - pawilony handlowe, restauracje, przystanek autobusowym, stacja benzynowa oraz stacja kolejowa. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą krajową i drogami lokalnymi nieurządzonymi. Ponadto w dacie przejęcia dla przedmiotowego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego J.-B. rejon "P.", zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w P. z dnia [...] 1974 r., w którym przedmiotowe grunty przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na podstawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono następujące przeznaczenie ww. nieruchomości: nr 181/1, nr 181/2 - symbol 27 MN; nr 181/4, nr 181/5, nr 181/6 - symbol 28 MN i nr 181/3 - symbol 61KWIV, przy czym 27 MN i 28 MN oznaczały tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności (netto) jednorodzinną, wolnostojącą i bliźniaczą, a KWiV oznaczało uiice ruchu wolnego klasy technicznej IV zbiorczej.

W zawiązku z powyższym w operacie szacunkowym z dnia 14 sierpnia 2012 r, stan nieruchomości uwzględniono na datę 16 sierpnia 1975 r., natomiast poziom cen przyjęto na datę 14 sierpnia 2012 r., a przeznaczenie ww. gruntów zgodnie z obowiązującym w dacie stanu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogę publiczną

Dalej organ wyjaśnił, iż przy wycenie działki 181/3 (aktualnie część działki nr 404) biegła uwzględniła jedenaście transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod komunikację. Spośród analizowanych transakcji najwyższą cenę (65,97 zł/m2) zanotowano w październiku 2010 r. i dotyczyła nieruchomości położonej w obrębie M., gmina M.. Natomiast najniższą cenę (20,00 zł/m2) osiągnięto w sierpniu 2010 r. i we wrześniu 2010 r. za nieruchomości położone w obrębie S., gmina M. oraz w lutym 2011 r. za nieruchomość położoną w obrębie D., gmina K.. Po uwzględneiu cech przedmiotowej nieruchomości (działka 181/3) wpływającymi na jej wartośc biegła wyceniła ją na kwotę 13.546,00 złotych, tj. 33,78 zł/m2.

W piśmie z dnia 29 maja 2013 r. biegła odniosła się do uwag zawartych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. o nr [...] . stwierdzając, iż Wojewoda Wielkopolski przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów. Ponadto zdaniem biegłej organ podjął decyzję, dla której wydania konieczne było posiadanie wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada. Biegła wyjaśniła także, iż zarządzenie nr [...] z dnia 30 maja 1975 r. poprzedzone było uchwaleniem miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi J. - B. rejon "P." powiat P.. Biegła zaznaczyła, że powyższe zarządzenie ustalało jedynie granice terenu budowlanego przejmowanego na rzecz Państwa. Celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do sposobu użytkowania gruntu, dającego najwyższą wartość rynkową, rzeczoznawca majątkowy zaznaczyła, że jest to aktualny na datę wejścia w życie ww. zarządzenia, tj. 16 sierpnia 1975 r. sposób, a więc wynikający z zapisów planu uchwalonego już w 1974 roku. W ocenie B. W. aktualny w dniu 16 sierpnia 1975 r. sposób użytkowania był taki sam jak wynikający z celu wywłaszczenia, zatem wyrażona w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasada korzyści nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Podkreślono, że cel wywłaszczenia nie zmieniał dotychczasowego, możliwego do realizacji sposobu użytkowania nieruchomości.

Starosta P. uznał, iż operat biegłego z dnia 14 sierpnia 2012 r. stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania za działkę nr 181/3 położoną w J. Ponadto podkreślił, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego (pismo z dnia 29 maja 2013 r.), co do zastrzeżeń do ww. wyceny zgłoszonych przez Wojewodę Wielkopolskiego w decyzji z dnia [...] 2013 r., są wystarczające. W ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne biegła jasno określiła, dlaczego dokonała wyceny w sposób przyjęty w operacie szacunkowym. Starosta P. stwierdził, iż w pełni popiera stanowisko rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem organu operat szacunkowy z 14 sierpnia 2012 r, zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy. Ponadto opinia ta nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. B. podnosząc, iż organ I instancji nie dokonał analizy obowiązujących przepisów, a jedynie zaaprobował ustalenia i wyjaśnienia biegłego. Ponadto organ ten zignorował wytyczne Wojewody Wielkopolskiego zawarte w decyzji z dnia [...] 2013 r. i nie ocenił materiału materiał dowodowego pod kątem okoliczności wskazanych w stanowisku Wojewody.

Ponadto zarzucił, iż organ I instancji błędnie określił cel wywłaszczenia przedmiotowej działki , który wynika z Zarządzenia Naczelnika [...] 1975 r. a nie z planu miejscowego. Celem tym są potrzeby terenów budowlanych. Zarządzenie wprost nazywa działkę "terenem budowlanym" należy zatem uznać, że została ona wywłaszczona na cele budownictwa mieszkalnego i gospodarczego. Ponadto wypłata odszkodowania za działkę 181/3 winna nastąpić w terminie 14 dni (zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgoda strony na wypłatę odszkodowania w terminie 3 miesięcy dotyczyła odszkodowania za całą wywłaszczoną nieruchomość, a nie ten konkretny fragment. Ponadto odszkodowanie to nie zostało zwaloryzowane.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2013 r. o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie II i w tym zakresie zobowiązał Starostę P., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do jednorazowej zapłaty odszkodowania na rzecz W. B. w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje Starosty P.

Organ odwoławczy podzielił dotychczasowe ustalania, iż w rozpoznawanej sprawie występują okoliczności uzasadniające, na podstawie art. 128 i art. 129 ust. 3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Organ wyjaśnił, iż przedmiotem weryfikacji w niniejszym postępowaniu jest jedynie oszacowanie wartości działki nr 181/3.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, metodologię jaką posługiwała się biegła rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia 14 sierpnia 2012 r. przy wycenie przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na okoliczność, iż wyceniana nieruchomości w momencie wydania decyzji wywłaszczeniowej przeznaczona była pod komunikację (zgodnie z Miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwalą nr [...] z [...] 1974 roku), biegła, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zbadała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. W wyniku tej analizy, oraz przy uwzględnieniu cech przedmiotowej nieruchomości mających wpływ na jej wartość, biegła ustaliła, iż wartość tej nieruchomości wnosi 13.546 zł.

Wojewoda wyjaśnił, iż działając w działając w oparciu o art. 80 K.p.a. ocenił dowód z operatu szacunkowego wraz z wyjaśnieniami uzupełniającymi biegłej, składanymi przed organem pierwszej instancji w zakresie wyceny działki gruntu nr 181/3 i przyjął ją bez zastrzeżeń, jako zgodną z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, spójną, zupełną i logiczną. Pozytywna weryfikacja wyceny nieruchomości pod względem formalnym daje jednocześnie asumpt do przyjęcia, iż jest ona poprawna od strony merytorycznej, tym bardziej, iż płynące z niej wartości w pełni wpisują się w mechanizmy i trendy obserwowane na lokalnym rynku nieruchomości komunikacyjnych.

Organ wyjaśnił, iż rola zarówno organów administracji publicznej jak i sądów sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości dokonanej wyceny pod kątem formalnym, bez możliwości kontestowania jej części merytorycznej. Ocena operatu szacunkowego pod kątem jego poprawności formalnej i mocy dowodowej nie potwierdziła zarzutów W. B.. W szczególności brak podstaw, by rozszerzenie zakresu analiz na rynku lokalnym uznać za nadużycie. Wojewoda Wielkopolski nie posiada kompetencji do kwestionowania ustaleń - biegłej w tym przedmiocie, a jednocześnie całkowicie podzielił słuszność zastosowania procedury na gruncie obowiązujących przepisów i standardów zawodowych.

Organ wyjaśnił, iż przeznaczenie działki wynikające z celu wywłaszczenia zostało w prawidłowy sposób ustalone w oparciu o miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego. Zarządzenie nr [...] nie było decyzją wywłaszczeniową lecz aktem prawa miejscowego. Jako takie nie posiada więc cech charakterystycznych dla takich decyzji, w tym w ogóle nie określa celu wywłaszczenia. Za takowy nie można bowiem uznać realizacji terenów budowlanych, bowiem pojęcie to samo w sobie nie odnosi się jeszcze do właściwego przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości. Zarządzenie ustaliło jedynie granice terenów budowlanych. Nie sposób zatem z treści rzeczonego aktu wywieść celu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych, tereny budowlane określają plany zagospodarowania przestrzennego. W trybie art. 2 ust. 1, który zastosowano w niniejszej sprawie, uprzednio sporządzony został i zatwierdzony miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego, a dopiero później, w oparciu o niego, określono przestrzenny zakres wywłaszczenia, wyznaczony treścią Zarządzenia nr [...]. Natomiast zgodnie z planem, działka nr 181/3 przeznaczona została pod komunikację (ulica ruchu wolnego klasy technicznej IV zbiorcza) i w tym celu została następnie wywłaszczona.

Zdaniem organu odwoławczego wyrażona zgoda wnioskodawcy na trzymiesięczny termin wypłaty ustalonego odszkodowania była obarczona wadą (niedopuszczalnym zastrzeżeniem). Tym samym organ winien wypłacić je w ustawowym - czternastodniowym terminie lub uzyskać bezwarunkową zgodę na przedłużenie terminu do wypłaty odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. B. podnosząc, iż wbrew twierdzeniom Wojewody Wielkoplskiego przeznaczenie wynikające z planów miejscowych nie może być utożsamiane z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia.

Dalej skarżący podniósł, iż w świetle brzemienia § 26 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego niedopuszczalne jest przy ustalaniu wartości nieruchomości drogowych wykraczanie poza rynek lokalny. Ponadto zgodnie § 36 ust. 4 ww rozporządzenia zasadą jest, że w przypadku określania wartości nieruchomości wywłaszczonych na realizację inwestycji drogowej wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Natomiast określenie wartości zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości drogowych jest wyjątkiem od tej zasady, dozwolonym gdy na rynku lokalnym (nierozszerzonym) występują transakcje tymi nieruchomościami - świadczy o tym charakterystyczne sformułowanie "chyba, że".

Zdaniem strony art. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych wyraźnie określa cel wywłaszczenia nieruchomości, które są przeznaczone na tereny budowlane. Tereny budowlane były wywłaszczane jedynie pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy to projekt wyznaczania terenów budowanych (zastępujący plany miejscowe) powinien być prowizorycznie oznaczony na gruncie. Tym samym niewątpliwie to miejscowe plany zagospodarowania są związane z przestrzennym wyznaczaniem terenów budowlanych, a nie zarządzenie Naczelnika. Zarządzenie jest znacznie ważniejszym aktem albowiem to ono stanowi podstawę wywłaszczenia i dokonania zmian prawa własności w księdze wieczystej (art. 8 ust. 3 tej ustawy). Zdaniem strony miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego może konkretyzować postanowienia art. 1 ustawy o terenach budowlanych, lecz nie może wychodzić poza cel wywłaszczenia wyznaczony przez ten przepis.

Skarżący zakwestionował poprawność i spójność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wskazał, m.in., iż biegły nie uwzględnił do porównania w swoim opracowaniu sprzedaży działki nr 395 w J. (o relatywnie wysokiej cenie transakcyjnej i położonej stosunkowo blisko działki wycenianej), co świadczy o przeoczeniu jej lub celowym, pominięciu.

Podniesiono, iż w aktach sprawy brakuje danych pozwalających sprawdzenie autentyczności planu miejscowego, brakuj numeru i pozycji dziennika urzędowego. Ponadto brakuje również legendy opisu "61 KW IV". Przede wszystkim brakuje jednak klauzuli "za zgodność z orygniałem" i podpisu biegłego czego od niego wymaga art. 155 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem strony Wojewoda naruszył art. 110 K.p.a. poprzez wydanie ponowne decyzji sprzecznej w treści i rozstrzygnięciu z decyzją Wojewody z [...] 2013 r. (sygn. [...]), podczas gdy Wojewoda jest związany tym rozstrzygnięciem.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 30 marca 2014 r. W. B. podniósł, iż biegła B. W. winna być wyłączona z uczestniczenia w sprawie albowiem była już biegłą przy wydawaniu uchylonej decyzji starosty P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] . Obowiązek wyłączenia biegłego wynika z treści art. 84 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 tej ustawy, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Kwestą sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania za cześć nieruchomości wywłaszczonej na podstawie Zarządzenia Naczelnika Powiatu w P. nr [...] z dnia [...] 1975 r., położoną J. i oznaczoną wówczas jako działki nr 181/3. Podstawę prawną tego zarządzenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie przejęcia gruntów).

Bezspornym jest, iż w wyniku wyżej wymienionego Zarządzenia Naczelnika Powiatu w P. nr [...] z dnia 30 maja 1975 r., doszło do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, za którą to, jak wynika z ustaleń organów, nie ustalono i nie wypłacono dotychczasowym właścicielom odszkodowania, mimo, iż obowiązujące w dniu wywłaszczenia przepisy przewidywały takowe – art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zatem w związku z wnioskiem spadkobiercy poprzednich właścicieli istnieją przesłanki do ustalenia i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość co wynika z treści art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: "u.g.n.") Zgodnie z pierwszym z tych przepisów wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Zgodnie z art. 130 u.g.n. ust 1 i 2 w przypadku gdy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Skarżący kwestionuje sposób ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości stwierdzając, iż organy błędnie przyjęły za biegłym rzeczoznawcą powołanym w sprawie, iż przedmiotowa działka została wywłaszczona pod drogę publiczną, podczas gdy celem wywłaszczenia było budownictwo miejskie, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne. Zdaniem strony wynika to wprost treści art. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zatem do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości nie znajdywały zastosowania przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne.

Stanowisko to w ocenie Sądu uznać należy za błędne. Zgodnie bowiem z art. 8. ust 1 i 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych miały przejmować stopniowo, na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa.

Z kolei zgodnie z art. 1 tej ustawy budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarach wsi może być realizowane wyłącznie na terenach wyznaczonych na ten cel, zwanych w dalszym ciągu ustawy "terenami budowlanymi". Z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy wynika, iż tereny budowlane określają plany zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku ich braku tereny budowlane wyznaczane są na podstawie przepisów art. 3-6 niniejszej ustawy.

Z powyższych przepisów wynika, iż celem wywłaszczenia dokonywanego w drodze wydania, aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi jest realizacja budownictwa mieszkaniowego, zagrodowego i gospodarczego oraz budownictwa usługowego i administracyjnego, który to cel jest sprecyzowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu plan ten , jako akt prawa miejscowego, precyzuje cel wywłaszczenia przez wskazanie terenów przeznaczonych na konkretny rodzaj zabudowy, jak też na lokalizację infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowego korzystania z tej zabudowy, takiej jak np. infrastruktura drogowa czy energetyczna. Zarządzenie Naczelnika określiło, jedynie obszar, jaki podlega wywłaszczeniu w celu realizacji celów budowlanych określonych w ustawie i zgodnie z art. 2 tej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Niemniej w ocenie Sądu organy obu instancji co najmniej zbyt wcześnie uznały, iż sporządzony przez biegłego operat szacunkowy z 14 sierpnia 2012 r. jest zupełny, spójny i logiczny, a dokonana w nim wycena wartości nieruchomości (działka 181/3) stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania.

Biegła w swoim operacie, kierując się przepisem art. 130 ust 1u.g.n.przyjęła, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu wywłaszczenia (tj. wejście w życie ww. Zarządzenia Naczelnika Powiatu w P. nr [...] z dnia [...] 1975 r.,) była zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego J.-B. rejon "P.", zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w P. z dnia [...]1974 r. przeznaczona pod drogę publiczną, a ponadto aktualny w dacie wywłaszczenia sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości był taki sam jak z celu wywłaszczenia. Tymczasem aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ustalenia biegłego.

Przede wszystkim w aktach sprawy, w tym i w operacie szacunkowym z 14 sierpnia 2012 r., znajdują się jedynie fragmenty ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J.-B. rejon "P.". Z załączonej do planu części graficznej wynika, iż działka o nr 181/3 znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 61 KW IV, niemniej ze znajdujących się w aktach sprawy fragmentów ww. planu miejscowego nie można wywieść jakie było przeznaczenie terenu oznaczonego tym symbolem. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, iż teren ten był przeznaczony pod drogę publiczną, a tym samym nie można wprost stwierdzić, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), które regulują sposób ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne.

Ponadto w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających ustalić, iż przedmiotowa działka w dniu jej wywłaszczenia była użytkowana jako droga publiczna. Biegła w swoim operacie, ani późniejszych wyjaśnieniach nie sprecyzowała na czym opiera swoje ustalenia.

Powyższe braki, a zwłaszcza brak odpowiednich fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają ustalenie czy biegła prawidłowo zastosowała w sprawie ww. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Świadczy to o tym, iż organy obu instancji nie dokonały należytej oceny dowodu z opinii biegłego, która posiada braki mogące mieć wpływa wysokość ustalonego odszkodowania.

Powyższe stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący słusznie również zauważył, iż art. 155 ust. 1 u.g.n. wymienia przykładowy katalog dokumentów i rejestrów z których biegły rzeczoznawca może korzystać przy szacowaniu nieruchomości. Jednocześnie zgodnie z art. 155 ust. 2 u.g.n. wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów, o których mowa w ust. 1. Zatem rzeczoznawca zamieszczając w operacie wypisy lub wyrysy z dokumentów lub rejestrów winien opatrzyć je poświadczeniem o ich zgodności z oryginałem. Tymczasem na załączonych do operatu kopiach różnych dokumentów (częściowo niekompletnych) brak jest potwierdzenia ich za zgodność z oryginałem. Powyższe również budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego wyjaśnić należy, iż wbrew jego twierdzeniom, w świetle aktualnego brzmienia § 36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wywłaszczenia (decyzją lub z mocy prawa) była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika zatem kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 143/13 – opublikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto zgodnie z § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 powoływanego rozporządzenia biegły rzeczoznawcza winien dokonać analizy rynku lokalnego i regionalnego transakcji drogowych, nim przystąpi do określenia wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło nadto do naruszenia przepisów o wyłączeniu biegłego.

Zgodnie z art. 84 § 2 Kodeksu postępowania biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Podobną regulację zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w art. 176 stanowi, iż rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Ponieważ w art. 24 K.p.a. mowa o pracowniku organu, w ocenie Sądu nie może on zostać wprost zastosowany wobec biegłego.

Proponowana przez skarżącego interpretacja normy, wynikającej z art. 176 u.g.n i 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., musiałaby prowadzić do wniosku, iż biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego, zaś z taką wykładnią zgodzić się nie sposób, chociażby dlatego, iż przekreślałaby możliwość uzupełniania przez biegłych własnych opinii, złożenia stosownych wyjaśnień lub potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 156 ust 3 u.g.n. W ocenie Sądu zasadę wyłączenia biegłego, opartą na przytoczonej normie prawnej, należy rozumieć jedynie w taki sposób, iż nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant, itd., Wyłączeniu podlega także biegły, który sporządził operat szacunkowy w toku postępowania przed organem I instancji, a następnie organ odwoławczy wydał decyzją kasatoryjną, której przyczyną były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, które wymagają wydania nowej opinii (sporządzenia nowego operatu szacunkowego).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski wydał raz decyzję kasatoryjną z dnia [...] 2013 r. uznając, iż organ I instancji nie dokonał krytycznej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Jednocześnie organ odwoławczy nie zakwestionował mocy dowodowej tego operatu i nie stwierdził konieczności wydania nowej opinii – sporządzenia nowego operatu. W tej sytuacji brak było podstaw do wyłączenia biegłego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a organ I instancji dokonał ponownej oceny sporządzonego uprzednio operatu, po uzyskaniu stosownych wyjaśnień biegłego. Z tych też przyczyn zarzut skarżącego w tym zakresie uznać należy za niezasadny.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobligowany będzie do ponownej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z uwzględnieniem wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu względnie do rozważanie dokonania ponownej wyceny nieruchomości, oznaczonej w chwili wywłaszczenia nr 181/3.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku w parciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 p.p.s.a.