II SA/Go 159/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. (znak: [...]) Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdził uchybienie przez B.N. terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Nr [...] z dnia [...] października 2013 r.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

Orzeczeniem z dnia [...] października 2013 r. (znak [...]) Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Nr [...] nie zaliczył wnioskodawcy B.N. do żadnego ze stopni niepełnosprawności. Zostało ono przesłane stronie na adres: [...] wskazany przez nią we wniosku złożonym [...] sierpnia 2013 r.

Odpis orzeczenia organu I instancji został wydany osobiście wnioskodawcy w dniu 27 listopada 2013 r. na jego wniosek złożony w tym samym dniu.

3 grudnia 2013 r. B.N. złożył osobiście w organie I instancji odwołanie od orzeczenia z dnia 14 października 2013 r.

Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wskazując na przepisy art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2011r., Nr 127, poz. 721) oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: D.U. z 2013 r., poz. 267 ) i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności ( Dz.U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.) stwierdził uchybienie przez B.N. terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia organu I instancji.

Przedstawiając okoliczności sprawy organ II instancji wskazał, iż orzeczenie organu I instancji zawierało pouczenie o sposobie i terminie złożenia odwołania. Zostało ono przesłane na adres podany przez stronę. Wobec niepodjęcia przesyłki przez jej adresata w dniu 24 października 2013 r. ( adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu: "adresata nie zastano") orzeczenie pozostawiono w placówce pocztowej. Powtórnie było ono awizowane w dniu 31 października 2013 r. ( adnotacja na kopercie ) lecz nie zostało odebrane. Orzeczenie wydane zostało osobiście stronie w dniu "27.12.2013 r." Wskazując na przepis art. 44 § 4 Kpa, zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu podczas którego pismo przechowuje się w placówce pocztowej, organ odwoławczy stwierdził, iż uznać należy, że stronie orzeczenie organu I instancji zostało doręczone w dniu 7 listopada 2013 r. zatem 14 dniowy termin do wniesienia od niego odwołania upłynął w dniu 21 listopada 2013 r. Złożenie odwołania osobiście przez stronę w dniu "03.12.2013 r." nastąpiło zatem z naruszeniem normy prawnej zawartej w art. 129 § 2 Kpa w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności ustanawiającej 14-dniowy termin do złożenia odwołania.

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawca nie zawarł w odwołaniu okoliczności wskazujących, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy, ani nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia wobec czego nie mógł zastosować przepisu art. 58 § 1 Kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na postanowienie organu odwoławczego B.N. zarzucił mu naruszenie przepisu art. 134 w zw. z art. 44 § 4 , art. 129 § 2 i art. 9 Kpa domagając się jego uchylenia.

W motywach skargi zarzucał, iż w okolicznościach sprawy bezpodstawnie przyjęte zostało, w oparciu o przepis art. 44 § 4 Kpa, domniemanie doręczenia decyzji w związku z niepodjęciem w terminie listu z palcówki pocztowej. Podnosił, iż nie otrzymał przesyłki pocztowej z orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, jak również awiza ani żadnej innej informacji o złożeniu przesyłki listowej w placówce pocztowej. Wobec przedłużającego się okresu oczekiwania na orzeczenie Zespołu Powiatowego udał się w dniu 27 listopada 2013 r. do jego siedziby, gdzie uzyskał odpis orzeczenia z dnia 14 października, jednakże nie poinformowano go wówczas, iż skierowana do niego przesyłka pocztowa z tymże orzeczeniem została dwukrotnie awizowana i złożona do akt ze skutkiem doręczenia, czym naruszono przepis art. 9 Kpa

Skarżący wskazywał, ze wobec otrzymania decyzji w dniu 27 listopada odwołanie złożył 3 grudnia 2013 r. a zatem w terminie 7 dni do dokonania tej czynności. W takiej sytuacji uznanie przez organ odwoławczy, iż uchybił terminowi do złożenia odwołania pozostaje nieuzasadnione, gdyż nie poinformowano go w Zespole Powiatowym o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących przyjęcia domniemania doręczenia przesyłki zawierającej orzeczenie ani o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, czym w konsekwencji pozbawiono go możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Wraz ze skargą złożoną za pośrednictwem organu odwoławczego B.N. wniósł, skierowany do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do faktu złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z kolejnym odwołaniem, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdził, iż pozostaje on bezprzedmiotowy, a to wobec faktu wydania zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania. Złożenie takiego wniosku wraz z kolejnym odwołaniem powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa i uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu od czego jednak organ odstąpił ponieważ postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. formalnie kończące postępowanie nie jest ostateczne gdyż zaskarżone zostało do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako:ppsa) wojewódzki sąd administracyjny obowiązany był dokonać kontroli, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ppsa, przy czym zgodnie z art. 134 ppsa sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.

Przedmiotem kontroli sądowej, sprawowanej w oparciu o kryterium legalności, pozostało postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia organu I instancji, podjęte na podstawie przepisu art. 134 Kpa.

Powołany przepis obliguje organ odwoławczy ( którym w przypadku wniesienia odwołania od orzeczenia zespołu powiatowego w przedmiocie niepełnosprawności jest zespół wojewódzki - § 16 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności /Dz.U. Nr 139, poz. 1328 ze zm. dalej jako: rozporządzenie/ do ustalenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony z zachowaniem terminu o jakim mowa w § 16 ust. 1 rozporządzenia. W przypadku jego wniesienia po terminie powołany przepis zobowiązuje organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia terminu w drodze postanowienia o jakim mowa w § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia. W takiej bowiem sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia jest niemożliwe gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności ( tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).

Postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania podjęte na podstawie art. 134 Kpa , wbrew wywodom odpowiedzi na skargę, ma charakter ostateczny, co wprost wynika z treści wskazanego przepisu. Jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie, zamykającym stronie możliwość skorzystania z trybu odwoławczego, a tym samym ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji.

Zważywszy na charakter i skutki tego orzeczenia dla strony, jego wydanie powinno być poprzedzone jednoznacznymi i bezspornymi ustaleniami w kwestii prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego przez organ I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz w zakresie daty wniesienia tego środka zaskarżenia.

W rozstrzyganej sprawie istotą sporu – wobec zarzutów skargi - pozostaje prawidłowość doręczenia stronie orzeczenia zespołu powiatowego z dnia [...] października 2013 r. o niezaliczeniu skarżącego do żadnego stopnia niepełnosprawności w trybie przewidzianym w art. 44 Kpa.

Zgodnie z § 1 wskazanego przepisu, w razie niemożności doręczenia stronie pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W myśl jego § 2 zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do § 3 w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 art. 44 Kpa).

Doręczenie unormowane w zacytowanym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Aby jednak doręczenie pisma adresatowi w tym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne, muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w omawianym przepisie. Według art. 44 Kpa skuteczność doręczenia zdeterminowana jest zatem łącznym spełnieniem określonych tym przepisem przesłanek, a mianowicie: 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, także dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2) pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w § 2 art. 44 Kpa; 3) upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru, dołączonym do doręczanej przesyłki ( vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. II OSK 2343/11; baza orzeczeń.nsa.gov.pl ).

Ze znajdującej się w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy koperty - przesyłki zawierającej orzeczenie organu I instancji, skierowanej do skarżącego oraz dołączonego do niej druku dowodu doręczenia wynika, iż wysłana ona została w dniu 23 października 2013 r. na właściwy, podany przez niego we wniosku adres [...]. Przesyłka ta dotarła do [...] w dniu 24 października i w tym samym dniu została awizowana z powodu niezastania adresata, co potwierdza adnotacja doręczyciela na kopercie. Z adnotacji na kopercie wynika też, że awizowanie powtórne miało miejsce w dniu 31 października 2013 r. zaś w dniu 8 listopada 2013 r. nastąpił zwrot przesyłki do nadawcy. Innych adnotacji zalegająca w aktach koperta i druk potwierdzenia odbioru nie zawierają.

Dysponując takim materiałem dowodowym, w ocenie Sądu, nieuprawnione pozostawało stanowisko organu II instancji, o zaistnieniu przesłanek do zastosowania przepisu art. 44 Kpa i uznania skuteczności doręczenia skarżącemu orzeczenia organu I instancji w dniu 7 listopada 2013 r.

Przede wszystkim bowiem ani z koperty, ani z dołączonego do niej druku dowodu doręczenia nie wynika informacja gdzie (w jakiej placówce pocztowej) pozostawiono przesyłkę przeznaczoną dla adresata (tu: skarżącego) oraz gdzie umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki: czy w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata ( vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. III RN 17/99; baza orzeczeń.nsa.gov.pl ).

W tym miejscu wskazać należy, iż legalność działań organu administracji publicznej sąd kontroluje na dzień podjęcia zaskarżonego aktu – w przypadku rozpoznawanej sprawy na dzień 9 stycznia 2014 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jeszcze poza wskazanymi dokumentami uzyskana po wydaniu postanowienia kopia przesłanego faxem pisma Naczelnika Urzędu Pocztowego z dnia [...] lutego 2014 r. z której wynika jedynie dodatkowo, iż przesyłka dla skarżącego pozostawiona została w podległej temu urzędowi pocztowemu agencji pocztowej [...]. Informacja ta nie sanuje w żaden sposób omówionych uchybień organu orzekającego w sprawie co do wadliwego zastosowania art. 44 Kpa.

W konsekwencji wskazanych uchybień uznać należało, iż nie zostały spełnione wymogi z § 2 art. 44 Kpa, a tym samym brak było podstaw do uznania doręczenia w trybie powołanego przepisu za prawnie skuteczne. Wadliwe ustalenie organu w kwestii prawidłowości doręczenia skarżącemu odpisu orzeczenia organu I instancji w omówionym trybie, oznacza też wadliwość przyjętej daty doręczenia mu orzeczenia organu I instancji oraz rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania, a w rezultacie rzutuje też na błędne ustalenie w zakresie upływu terminu do złożenia odwołania, co przesądza o naruszeniu przez organ § 16 ust. 1 powoływanego rozporządzenia w zw. z art. 129 § 2 i art. 134 Kpa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do przepisu art. 152 ppsa stwierdzono, iż zaskarżony akt nie podlega wykonaniu już od dnia wydania wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd, mimo wniosku strony, nie rozstrzygał ze względu na niepowstanie ich po stronie skarżącego, który korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia wpisu i jego niestawiennictwo na rozprawę.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa). Jednocześnie wobec stanowiska zaprezentowanego przez organ w końcowej części odpowiedzi na skargę, abstrahując od okoliczności niniejszej sprawy dla której kwestia przywrócenia terminu nie miała znaczenia, zwrócić należy organowi uwagę, iż błędny pozostaje jego pogląd o bezprzedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w sytuacji wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania. Częste bowiem w praktyce pozostają przypadki, iż strona, wnosząc odwołanie, pozostaje w przekonaniu, iż czynności tej dokonuje w obowiązującym terminie i dopiero z postanowienia podjętego w trybie art. 134 Kpa uzyskuje wiedzę o jego uchybieniu. Nie ma żadnych przeszkód by w takim przypadku skorzystała z instytucji wniosku o przywrócenie terminu.