II SA/Gd 314/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia 29 października 2013 r. Z. Z. zwrócił się do Starosty o zalegalizowanie pomostu rekreacyjnego wybudowanego w 2007 r. na podstawie zgłoszenia z dnia 18 maja 2006 r. w wodach jeziora W. (działka nr [...], obręb T.) z dostępem z działki nr [...], obręb T., gmina S.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 64a ust. 2 i art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa – Prawo wodne", Starosta zalegalizował urządzenie wodne (pomost) zlokalizowane na wodach jeziora Wulpińskiego (działka nr [...]) z dojściem z działki nr [...] za pośrednictwem działki nr [...], obręb T., gmina S., o określonych w decyzji parametrach technicznych.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskodawca dołączył do wniosku dokumenty określone w art. 131 ust. 2 w zw. z art. 64a ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Wykonanie urządzenia wodnego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość lokalizacji pomostu na terenie zieleni naturalnej, a także nie narusza art. 63 ustawy – Prawo wodne. Legalizowane urządzenie wodne zostało wykonane w 2007 r. na podstawie zgłoszenia, które zostało przyjęte w dniu 18 maja 2006 r. Wykonano je jednakże bez wymaganego - zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie organu I instancji, wykonanie urządzenia wodnego nie wpłynęło na wody powierzchniowe i podziemne oraz nie spowodowało zagrożenia dla realizacji celów środowiskowych. Jak wyjaśnił organ, stan jeziora W. oceniony został jako zły, a osiągnięcie celów środowiskowych Ramowej Dyrektywy Wodnej dla jednolitych części wód jest zagrożone. Ze względu na niemożliwość osiągnięcia w określonym czasie założonych celów środowiskowych, zastosowano derogację czasową spowodowaną warunkami naturalnymi, gdyż okres 6 lat jest okresem zbyt krótkim na poprawę stanu wód, nawet gdyby całkowicie wyeliminować czynniki zanieczyszczające, które kumulują się głównie w osadach dennych. W związku z powyższym, cel środowiskowy – osiągnięcie dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego nie musi być osiągnięty do roku 2015.

Postanowieniem z tego samego dnia, tj. z 17 stycznia 2014 r.,

nr [...], wydanym na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy – Prawo wodne, organ I instancji ustalił D. Z. i Z. Z. opłatę legalizacyjną za wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego – pomostu zlokalizowanego na wodach jeziora W. (działka nr [...]) z dojściem do działki nr [...] za pośrednictwem działki nr [...], obręb T., gmina S. w wysokości 2170 zł. Organ stwierdził, że opłatę należy uiścić w terminie 28 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że lokalizacja legalizowanego urządzenia wodnego nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) oraz przepisów art. 63 ustawy – Prawo wodne. W związku z tym organ ustalił opłatę legalizacyjną stanowiącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego.

W odwołaniu od decyzji z dnia 17 stycznia 2014 r. Z. Z. stwierdził, że zaskarża ją jedynie w części dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej. Odwołujący się zarzucił, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest krzywdząca, ponieważ jest ona ustalona jak dla obiektu wykonanego bez żadnych pozwoleń, a urządzenie wodne skarżący wybudował po uzgodnieniu z B i zgłoszeniu w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane". Żaden organ nie żądał od skarżącego innych dokumentów.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 17 stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że pomost wykonany na działce jeziora W. sąsiaduje z działką nr [...], która sąsiaduje zarówno z działką jeziora, jak i z działką nr [...]. Wskazał, że z mapy znajdującej się w operacie wodnoprawnym wynika, że wykonany pomost mieści się w granicy opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2003 r., nr [...]. Z kolei w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r., załączonym do pisma skarżącego z dnia 29 listopada 2013 r., Wójt Gminy stwierdził, że ze względu na to, iż działka nr [...] (jezioro W.) nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w chwili wykonania pomostu, tj. w 2007 r., nie może udzielić skarżącemu informacji o braku przeciwwskazań do wykonania przedmiotowego pomostu w 2007 r.

W ocenie organu odwoławczego, Starosta nie wyjaśnił powyższych rozbieżności i w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że lokalizacja urządzenia wodnego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy stwierdził, że w powtórnym postępowaniu należy także zwrócić uwagę, że pomost znajduje się na styku z terenem oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 2ZN - teren zieleni naturalnej - istniejąca zieleń łęgowa w pasie ochronnym jeziora. Pas ochronny jeziora oznacza pas terenu o szerokości 70-100 m spełniający funkcję ochronną dla środowiska przyrodniczego jeziora W., w tym dla całego wnętrza krajobrazowego (na tym terenie obowiązuje m.in. zakaz zabudowy). Wątpliwości budzi również kwestia numeru działki, na której posadowiony jest pomost, tj. czy jest to działka nr [...], czy też działka nr [...]. W aktach brak jest księgi wieczystej prowadzonej dla tej działki lub też wypisu z ewidencji gruntów.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że wysokość opłaty za legalizację urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego nie podlega uznaniu organu administracji, lecz jest ustalona przez ustawodawcę w art. 64a ustawy – Prawo wodne. Dla obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie ma znaczenia, że skarżący przed wykonaniem urządzenia wodnego dopełnił obowiązków wynikających z innych ustaw, poza ustawą – Prawo wodne. Stwierdził przy tym, że z art. 64a ust. 2 ustawy – Prawo wodne wynika, iż organ pierwszej instancji, chcąc wyznaczyć termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, powinien określić, że termin ten płynie od dnia, w którym decyzja o legalizacji urządzenia wodnego stanie się ostateczna.

W skardze na powyższą decyzję Z. Z. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części uchylającej decyzję Starosty z dnia 17 stycznia 2014 r., z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił decyzji naruszenie:

1) art. 16 i art. 127 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie przez organ z urzędu niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji,

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji, tj. w stosunku do legalizacji pomostu drewnianego,

3) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść skarżącego,

4) art. 7 k.p.a. poprzez niestaranne, powierzchowne i mało wnikliwe rozpoznanie stanu faktycznego sprawy i podjęcie niesłusznej decyzji na podstawie niedostatecznych, błędnych przesłanek.

Skarżący wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację pomostu dla terenu oznaczonego symbolem 2ZN, a także możliwość sytuowania plaży. Zarzucił, że organ odwoławczy wiedzę na temat numeru działki czerpie z portalu internetowego, a nie z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów. Podniósł, że dział księgi wieczystej zawierający oznaczenie nieruchomości nie jest objęty rękojmią wiary publicznej, zatem w tym zakresie organ winien posługiwać się jedynie aktualnymi danymi z ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i w nim zaskarżył postanowienie z dnia 17 stycznia 2014 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie przysługuje zażalenie i można je było zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji. W związku z tym, organ odwoławczy musiał rozpoznać całość sprawy. Organ dodał, że zasada reformationis in peius nie dotyczy decyzji kasacyjnych. Decyzja Starosty na skutek odwołania nie stała się prawomocna. Uchylenie tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie było dla skarżącego niekorzystne, gdyż nie zamknęło drogi do uzyskania nowej decyzji.

W piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r. uczestnik postępowania A w O. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że skoro organ odwoławczy uchylił decyzję i postanowienie Starosty, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, brak jest podstaw do skutecznego zaskarżenia decyzji i jej uchylenia.

Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. skarżący podtrzymał skargę oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany, gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m. in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Wyjaśnić przy tym należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Zdaniem Sądu, w postępowaniu tym nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji w sprawie legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W ten sposób ukształtowany model postępowania odwoławczego uzasadniał w rozpatrywanej sprawie dokonanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej niezbędnych ustaleń w celu oceny zasadności dokonania legalizacji urządzenia wodnego wykonanego przez skarżącego.

Zgodnie z art. 64a ust. 1 ustawy – Prawo wodne, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2 tej ustawy. W myśl art. 64a ust. 2 ustawy – Prawo wodne organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że wykonanie przedmiotowego urządzenia wodnego (pomostu) nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. obręb T. jednostka "[...]" (uchwała Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2003 roku, nr [...], Dz. Urz. Woj. Warm. -Mazur. nr 114, poz. 1551 ze zm.).

Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że lokalizacja przedmiotowego urządzenia wodnego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy powziął wątpliwości w tej kwestii analizując mapę załączoną do operatu wodnoprawnego, z której (według organu odwoławczego) wynika, że wykonany pomost mieści się w granicy opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego ww. uchwałą, oraz pismo Wójta Gminy z dnia 25 listopada 2013 roku, w którym stwierdzono, że ze względu na to, iż działka nr [...] (jezioro W.) nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w chwili wykonania pomostu, nie można udzielić skarżącemu informacji o braku przeciwwskazań do wykonania przedmiotowego pomostu w 2007 roku.

Zdaniem Sądu, badanie zgodności urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady stanowi ocenę prawną. Wymaga bowiem dokonania analizy przepisów aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia, czy istniejąca zabudowa w postaci urządzenia wodnego została tym aktem dopuszczona na danym terenie. Analizy takiej winien dokonać samodzielnie organ odwoławczy, a w razie przyjęcia, że wykonanie urządzenia wodnego jest sprzeczne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wydać decyzję o odmowie zalegalizowania tego urządzenia wodnego. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uważał, że treść pisma Wójta Gminy jest istotna dla interpretacji zapisów planu miejscowego i budzi wątpliwości co do jego treści, mógł kwestię tę wyjaśnić samodzielnie. Zdaniem Sądu, nie zachodziły bowiem żadne przeszkody aby przy zastosowaniu trybu z art. 136 k.p.a. uzyskać od Wójta Gminy dodatkowe wyjaśnienia. Przeszkody takie nie zostały wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym, jakie inne, dodatkowe dowody miałyby zostać przeprowadzone w celu ustalenia zgodności przedmiotowego urządzenia wodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie uzasadnił również, dlaczego sam nie uzupełnił materiału dowodowego, który ocenił jako niewystarczający.

Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy powinien we własnym zakresie skorygować rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące wyznaczenia terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zawarte w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2014 roku, które w jego ocenie było błędne.

Dodać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera stwierdzenie, iż wykonany pomost znajduje się na styku z terenem oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zieleni naturalnej – istniejąca zieleń łęgowa w pasie ochronnym jeziora (2ZN), na którym obowiązuje m.in. zakaz zabudowy. Przytoczone stanowisko zdaje się wskazywać, że organ odwoławczy przyjął pogląd, iż wykonane urządzenie wodne (pomost) pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten jednak nie znalazł odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu sprawy.

Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej nie mogły stać się również, powzięte przez organ odwoławczy wątpliwości co do numeru działki, na której posadowiony jest pomost, a ściślej numeru działki, na której zlokalizowane jest jezioro W. Wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w sprawie. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wątpliwości co do zgodności wykonanego urządzenia wodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Dodać ponadto należy, że - wbrew stanowisku uczestnika postępowania A w O. - uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie wyklucza skutecznego zaskarżenia takiej decyzji i jej uchylenia.

Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarżący bezzasadnie twierdził, iż organ odwoławczy nie miał podstaw do rozpoznania sprawy w części, w której skarżący nie wniósł odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu skarżący kwestionował decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 10-krotności opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W istocie zatem kwestionował prawidłowość postanowienia organu pierwszej instancji ustalającego przedmiotową opłatę. Z konstrukcji przepisu art. 64a ustawy – Prawo wodne wynika, że w przypadku pozytywnego spełnienia przesłanek legalizacji urządzenia wodnego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego wydaje decyzję o legalizacji, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Postanowienie to nie jest osobno zaskarżalne, gdyż nie przewidziano tego w przepisie. Może zatem zostać zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji legalizacyjnej (tak Zbigniew Bukowski w: "Prawo wodne. Komentarz" pod. red. B. Rakoczego, Wolters Kluwer S.A., Warszawa 2013, str. 380-381). Oznacza to, że niedopuszczalne jest zaskarżenie wyłącznie postanowienia o określeniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Ponadto organ rozpatrujący odwołanie od decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, zawierające zarzuty dotyczące ww. postanowienia, nie jest uprawniony do uchylenia jedynie postanowienia o określeniu wysokości opłaty legalizacyjnej oraz pozostawienia jednocześnie w obiegu prawnym decyzji legalizacyjnej. Decyzja o legalizacji urządzenia wodnego oraz postanowienie o opłacie legalizacyjnej są bowiem ze sobą nierozerwalnie powiązane. Właściwy organ, wydając decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, obowiązany jest do jednoczesnego wydania postanowienia o opłacie legalizacyjnej. Decyzja o legalizacji urządzenia wodnego nie może zatem funkcjonować w obiegu prawnym bez postanowienia o opłacie legalizacyjnej, a to z tego względu, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości legalizacji urządzenia wodnego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, bez uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W sytuacji zatem, gdy decyzja legalizacyjna jest zgodna z prawem, brak jest podstaw do wyeliminowania z obiegu prawnego postanowienia o opłacie legalizacyjnej. Twierdzenie zawarte w skardze, w którym skarżący zarzucał organowi odwoławczemu nieuprawnione wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji o legalizacji urządzenia wodnego, nie mogło zatem zasługiwać na uwzględnienie.

Przywołane przez skarżącego na poparcie przyjętego stanowiska orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym. Wyrok z dnia 21 maja 2007 roku, sygn. akt I OSK 556/06 (Baza Orzeczeń LEX nr 338307) dotyczył takiej sytuacji, w której strona kwestionowała orzeczenie organu w części dotyczącej jednej z kilku nieruchomości objętych decyzją. W sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 25 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 1198/06 (Baza Orzeczeń LEX 939215), zachodziła sytuacja tego typu, że strona kwestionowała decyzję organy w części, w jakiej dotyczyła odmowy przyznania zasiłku stałego za okres wsteczny. Z kolei w wyroku z dnia 2 lutego 2009 roku, sygn. akt I OSK 1248/08 (Baza Orzeczeń LEX nr 544877) sprawa dotyczyła sytuacji, w której strona kwestionowała decyzję organu w części dotyczącej odmowy zwrotu części z wywłaszczonych nieruchomości. Niewątpliwie zatem, każda z przywołanych przez skarżącego spraw, w których orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczyła sytuacji, w której dopuszczalne było zaskarżenie orzeczenia organu pierwszej instancji w części, która stanowiła samodzielne rozstrzygnięcie, możliwe do wyodrębnienia z całości decyzji. Taka sytuacja, z opisanych wyżej względów, nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić także należy, że wysokość opłaty legalizacyjnej została określona w przepisie art. 64a ust. 2 ustawy – Prawo wodne jako wartość stała, to jest jako

10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W sytuacji zatem ustalenia, że dany obiekt stanowi samowolnie wykonane urządzenie wodne tj. został wykonany bez pozwolenia wodnoprawnego, opłata legalizacyjna jest ustalana w ustawowo określonej wysokości, niepodlegającej miarkowaniu.

Nie zachodziła ponadto – wskazywana przez skarżącego - okoliczność wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego. Przepis art. 139 k.p.a. - wprowadzający zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się - nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79, a także nowsze orzecznictwo, jak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., sygn.. akt II GSK 191/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1145493). Przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ odwoławczy co do zasady ogranicza się bowiem tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Zasadności powyższych poglądów nie mogła podważyć przywołana przez skarżącego glosa autorstwa J. Zimmermanna (OSP z 1998 r., nr 6, poz. 108). Dotyczyła ona bowiem kwestii skutków decyzji kasacyjnej wobec postępowania sądowo-administracyjnego zainicjowanego skargą na taką decyzję w sytuacji, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wydał kolejną decyzję w sprawie. Autor glosy wprost przy tym stwierdził, że "Decyzja kasacyjna, będąc decyzja «procesową» nie może spowodować niekorzyści «materialnej» i pogorszyć sytuacji materialnoprawnej strony. Spowoduje ona najwyżej przedłużenie postępowania administracyjnego. Nowa decyzja, która zapadnie w ponownym postępowaniu, będzie znów decyzją pierwszej instancji, czyli i ona nie będzie mogła trwale pogorszyć sytuacji prawnej strony. Charakterystyka zatem decyzji kasacyjnej i sytuacji, w jakich może być ona wydana, uzasadnia twierdzenie, że do decyzji tej nie może mieć zastosowania zakaz reformationis in peius."

Wyjaśnić również należy skarżącemu, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h ustawy – Prawo wodne pomost stanowi urządzenie wodne, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Przed wykonaniem pomostu inwestor powinien zatem takie pozwolenie uzyskać, niezależnie od spełnienia innych obowiązków, wynikających na przykład z norm prawa budowlanego. Przepis art. 62 ust. 2 ustawy – Prawo wodne wskazuje na wzajemny stosunek określonych w nim regulacji ustawy – Prawo wodne do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.). Stanowi on, że przepisy art. 63 – 66 ustawy – Prawo wodne, w tym art. 64a, nie naruszają przepisów ustawy – Prawo budowlane. Również w ustawie - Prawo budowlane znajduje się podobny zapis. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, przepisy ustawy - Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1654/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 746714) wyjaśnił, że wzajemne relacje między ustawami - Prawo wodne i Prawo budowlane wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych

w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego. Tak też ocenił tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1448/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 759986) wskazując, że: "Prawo wodne w dziale IV zawiera normy dotyczące budownictwa wodnego, lecz w powyższej regulacji nie ma samodzielnych unormowań dotyczących budowy takich urządzeń. Pomiędzy prawem budowlanym a prawem wodnym nie ma żadnej konkurencji".

Z powyższego wynika, że dla ustalenia okoliczności wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie ma znaczenia fakt dokonania przez skarżącego zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego pomostu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 ustawy – Prawo budowlane oraz fakt przyjęcia tego zgłoszenia. Nie ma również znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność uzgodnienia budowy pomostu z B w O.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego uzasadnienia.