II SA/Po 1329/13

Uzasadnienie

UZASADNEINIE

W punkcie 1 decyzji z [...] sierpnia 2013 roku, znak [...], Starosta na podstawie art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S., stanowiącej działki gruntu:

* nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie S.-M., o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Grodzisku Wlkp. prowadzi księgę wieczystą [...] (strefa ochronna o dł. 100,00 m i szer. 1,10 m, tj. pow. 0,0110 ha),

* nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie S.-M, o powierzchni [...]ha, dla której Sąd Rejonowy w Grodzisku Wlkp. prowadzi księgę wieczystą [...] (strefa ochronna o dl. 70 m i szer. 1,10 m, tj. pow. 0,0077 ha),

- nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie Z., o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Grodzisku Wlkp. prowadzi księgę wieczystą [...] (strefa ochronna o dł. 500 m i szer. 1,10 m, tj. pow. 0,0550 ha),

której właścicielami są Państwo B. i M. D., poprzez udzielenie przedsiębiorstwu Spółce A z siedzibą w P. zezwolenia na zajęcie części nieruchomości, tj. pasa inwestycyjnego o szerokości 1,10 m i łącznej długości 670 m (całkowita pow. ograniczenia wynosi 0,0737 ha) w celu realizacji inwestycji celu publicznego na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego Burmistrza Miasta i Gminy nr [...]z [...] lipca 2011 roku, znak [...], polegającej na budowie linii kablowej SN-15 kY, zgodnie z załącznikami graficznymi - mapami w skali 1:1000, stanowiącymi integralną część decyzji.

W 2 punkcie Starosta zobowiązał Spółkę A z siedzibą w P. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zakończeniu inwestycji, a w razie gdyby było to niemożliwe lub generowało nadmierne koszty - do zapłaty stosownego odszkodowania.

W punkcie 3 organ I instancji zobowiązał właściciela nieruchomości do udostępnienia jej części — w pasie inwestycyjnym - inwestorowi, celem wykonania czynności konserwacyjnych i usuwania ewentualnych awarii linii elektroenergetycznej.

W punkcie 4 sentencji Starosta nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, zaś w punkcie 5 wskazał, iż ostateczna decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Motywując zapadłe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podał, iż spełnione zostały przesłanki uwzględnienia wniosku w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: Ugn) i orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, przy braku przesłanek negatywnych. Okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały, w świetle uregulowań rangi konstytucyjnej, ograniczenie prawa do nieruchomości z uwagi na realizację ważnej inwestycji celu publicznego. W odniesieniu do rygoru natychmiastowej wykonalności, organ pierwszej instancji wskazał natomiast, iż realizacja omawianej inwestycji stanowi ważny interes społeczny w rozumieniu art. 108 § 1 Kpa, a nadto orzeczenie w trybie tego przepisu może nastąpić na zasadach ogólnych, bez konieczności wydawania odrębnej decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.

Z decyzją powyższą nie zgodzili się Państwo B. i M. D., którzy wywiedli od niej odwołanie, podnosząc, iż nie godzą się na planowane inwestycje w kształcie zakreślonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy oraz sprzeciwiają się opatrzeniu skarżonej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności.

Odwołujący się wskazali, iż nie brali udziału w planowaniu przebiegu linii i nie wyrazili zgody, aby znalazł się on na ich nieruchomości. Nadto brak było przesłanek do zawarcia umowy w trybie art. 305 Kodeksu cywilnego. Negocjacje ze Spółką nie miały charakteru partnerskich rokowań i polegały na narzucaniu działań przez koncern. Odwołujący się, wbrew żądaniom, nie uzyskali od inwestora zapewnienia, iż kabel zostanie położony 1,5 m pod ziemią, co stanowi gwarancję bezpieczeństwa prowadzonych prac rolnych. Zdaniem odwołujących możliwe jest posadowienie instalacji w odległości mniejszej niż 13 m od granicy działek. Oczekują oni nadto, iż odszkodowanie zostanie wypłacone przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, czego nie wykluczają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się podnieśli na koniec, iż wpis ograniczenia do ksiąg wieczystych stanowi dla nich nieuzasadnioną krzywdę, gdyż nie są dłużnikami koncernu oraz, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest nieuzasadnione.

Wojewoda decyzją z [...] października 2013r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w punktach 2, 3, 4 i 5, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Starosty w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności ustalił, że na mocy decyzji nr [...] z [...] lipca 2011 roku, znak [...], Burmistrz ustalił na rzecz Spółki z siedzibą w P. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie, linii SN-15 kV kablowej, 1=

3500 mb. Lokalizacja inwestycji objęła m.in. działki gruntu nr [...] w obrębie S. oraz działki nr [...] w obrębie Z., których współwłaścicielami na zasadach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej są Państwo B. i M. D. Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem 11 sierpnia 2011 roku.

W dniach od 5 marca 2012 roku do 29 listopada 2012-roku między Spółką a Państwem B. i M. D. prowadzona była korespondencja, której przedmiotem były rokowania odnośnie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości i odpłatnego ustanowienia na niej służebności przesyłu. Negocjacje te zakończyły się niepowodzeniem z uwagi przede wszystkim na bardzo istotne rozbieżności w kwocie oferowanej przez inwestora ([...]zł, następnie podwyższona do [...]zł) a oczekiwanej przez właścicieli nieruchomości ([...]zł).

Wobec powyższego Spółka zwróciła się do Starosty o wydanie decyzji zezwalającej na ułożenie i przeprowadzenie przez działki nr [...] kablowej linii SN-15 kV 3 x 240 mm2 w pasie inwestycyjnym o łącznej długości 670 m i szerokości 1,1 m, biegnącej z kierunku zachodniego w kierunku wschodnim na północnym skraju działki oraz nadanie owej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wnioskodawczyni argumentowała, iż przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Jego ziszczenie leży w interesie społecznym na tyle ważnym, iż wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich w sposób niezwłoczny. Inwestycja ma na celu poprawę istniejących warunków zasilania energetycznego, w tym warunków ruchowych i możliwości dystrybucyjnych oraz zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego regionu poprzez przyłączenie do krajowej elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej, a także przyczynienie się do zaktywizowania terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i gospodarczą.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Wojewoda odwołał się do treści art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że na tej podstawie organ pierwszej instancji niewątpliwie słusznie ograniczył sposób korzystania z nieruchomości Państwa B. i M. D. i zezwolił przedsiębiorstwu [...] z siedzibą w P. na zajęcie jej części celem założenia linii elektroenergetycznej. Inwestor wykazał zarówno zgodność prac z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i okoliczność niepowodzenia prowadzonych rokowań.

Wojewoda wyjaśnił, iż właściwym momentem do kwestionowania przebiegu linii było postępowanie prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie zezwolenie na budowę linii kablowej SN-15 kV. Wtedy to bowiem ustalony został przebieg inwestycji oraz jej parametry techniczne. Decyzja nr [...] z [...] lipca 2011 roku, która zapadła w sprawie, nie została tymczasem zakwestionowana przez strony i zyskała przymiot ostateczności.

Okoliczność wskazania złej podstawy prawnej ustanowienia służebności pozostaje bez znaczenia dla oceny intencji stron negocjacji. Reguły wykładni oświadczeń woli stron nakazują bowiem, aby dokonywać interpretacji w zgodzie z faktyczną treścią owych oświadczeń, nie zaś kierując się ściśle stosowaną przez strony nomenklaturą tudzież podstawami prawnymi. Te ostatnie mogą być nieprawidłowo rozumiane, bądź też po prostu omyłkowo podane i wyciąganie z tego faktu dalece idących konsekwencji byłoby dla stron zbyt dotkliwą sankcją, w ramach której de facto nieistotna pomyłka skutkowałaby nieważnością złożonych oświadczeń. Wojewoda poddał pod rozwagę odwołujących się treść art. 65 Kc, który w § 1 stanowi, iż oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, natomiast zgodnie z § 2 w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kontekście zaś prowadzonych przez strony negocjacji za oczywistą intencję Spółki należy uznać wolę zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu w trybie art. 305' Kc.

Zarzut, jakoby nie doszło do negocjacji w rozumieniu art. 124 ust. 3 Ugn, nie znalazł potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Do wniosku z 20 grudnia 2012 roku Spółka załączyła uwierzytelnione kopie korespondencji, której przedmiotem była próba polubownego załatwienia kwestii związanych z inwestycją. Podnoszony przez Państwa B. i M. D. zarzut braku równouprawnienia negocjujących stron pozostaje bez znaczenia dla oceny doniosłości prawnej oświadczeń, jakie strony wymieniły listownie pomiędzy 5 marca 2012 roku a 29 listopada 2012 roku. Niezasadny jest zarzut, że przedsiębiorstwo energetyczne realizujące inwestycję celu publicznego posiada odmienny status faktyczny aniżeli właściciele nieruchomości, którzy wskutek realizacji owej inwestycji doznają ograniczenia w przysługującym im prawie własności. Już przecież sam fakt, iż jeden podmiot zyskuje uprawnienia kosztem innego wpływa na istotne zachwianie równowagi w tego rodzaju sprawach. Mają rację odwołujący się, iż Spółka jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność" komercyjną i czerpiącym korzyści majątkowe z dystrybucji energii, jednak zdają się przy tym zapominać, iż ostatecznie beneficjentami realizowanych przez nią inwestycji są gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa, oraz obiekty użyteczności publiczne, które mogą funkcjonować dzięki dostarczanej im energii. Dlatego właśnie inwestycja ta wpisuje się w definicję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 Ugn i nie może być traktowana na równi z przedsięwzięciami, które za swój wyłączny cel mają korzyść majątkową inwestora. Jednocześnie na organach administracji publicznej kierujących procesem inwestycyjnym spoczywa obowiązek takiej jego optymalizacji, by właściciele nieruchomości, a zatem strona słabsza, doznali jak najmniejszego uszczerbku, zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony własności.

Dalej organ odwoławczy wyjaśniał, podobnie jak uczynił to Starosta, iż nie ma kompetencji do podważania projektu technicznego inwestycji w kształcie, w jakim została ona zaakceptowana decyzją zezwalającą na jej realizację. Odległość od granicy działki została dostosowana do całościowego przebiegu linii. Jednocześnie jednak za wiążące należy uznać zobowiązanie Spółki do położenia kabla na głębokości 150 cm. Zostało ono bowiem złożone w obecności organu administracji publicznej, uwiecznione na piśmie i podpisane przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika wnioskodawczym, niezależnie od tego, iż jego oryginał znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez Starostę pod znakiem [...] (k. 79). Jako takie wywołuje ono zatem skutki prawne, które Państwo B. i M. D. mogą następnie egzekwować.

Wbrew twierdzeniom odwołania, Wojewoda nie może uczynić zadość żądaniu wypłaty odszkodowania w postulowanym przez odwołujących się czasie, a mianowicie przed przystąpieniem do prac związanych z inwestycją. Nie można bowiem ustalić wysokości odszkodowania w momencie, w którym nie zaistniała jeszcze żadna szkoda i niewiadomym jest jej zakres. Oszacowanie szkody będzie zatem mogło nastąpić dopiero po zakończeniu działań inwestora i będzie stanowić podstawę dla zrekompensowania odwołującym się poniesionych strat.

Wojewoda wyjaśnił, iż wpis istniejącego ograniczenia w dziale III ksiąg wieczystych jest normalnym elementem procedury, który jest niezależny od osobistych zobowiązań odwołujących się wobec inwestora i wynika w szczególności z reżimu prawnego ksiąg wieczystych. Ustawa z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2011 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.) ustanawia, szereg domniemań oraz skutków prawnych budowanych na założeniu, iż stan ujawniony w księdze wieczystej jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to źródłem szczególnej dbałości o to, by wszelkie zmiany w stanie prawnym nieruchomości były niezwłocznie ujawniane we właściwej księdze wieczystej. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zaś okolicznością, która kształtuje jej stan prawny i winna znaleźć odzwierciedlenie w treści prowadzonej dla niej księgi wieczystej, niezależnie od oceny, jaką w tej materii żywią właściciele owej nieruchomości.

Nadto Wojewoda wskazał na treść art. 124 ust. 4 Ugn, zgodnie z którym po zakończeniu prac Spółka A z siedzibą w P. zobowiązana będzie do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego w takim zakresie, w jakim będzie to możliwe. Pozostała zaś szkoda, która obejmuje nadto ograniczenie w korzystaniu w nieruchomości w okresie prowadzenia prac oraz ewentualny spadek jej wartości, o ile nie dojdzie w tej materii do wiążących ustaleń cywilnoprawnych, zostanie współwłaścicielom nieruchomości zrekompensowana poprzez ustalenie i wypłatę odszkodowania zgodnie z art. 128 ust. 4 Ugn, według zasad sformułowanych w § 43 rozporządzenia, Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Ponadto art. 124 ust. 5 Ugn kreuje dla właściciela nieruchomości szczególne uprawnienie, albowiem jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel łub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Wojewoda pouczył odwołujących się, iż stosownie do treści art. 124 ust. 6 Ugn, spoczywa na nich obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej. Jednocześnie każdorazowo w takich wypadkach na inwestorze ciąży obowiązek ujęty w art. 124 ust. 4 cytowanej ustawy, dotyczący nakazu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz świadczeń alternatywnych.

Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna, niecelowa czy niesłuszna. W niniejszym wypadku stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a ponadto samo rozstrzygniecie organu pierwszej instancji w swej istocie odpowiada prawu, jednakże obarczone zostało wadami, które organ odwoławczy zdecydował się sanować w drodze zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Zarówno obowiązek inwestora w zakresie restitutio in integrum albo świadczenia alternatywnego (art. 124 ust.4) jak i obowiązek właściciela do udostępnienia nieruchomości (art. 124 ust. 6) mają charakter ustawowy i ciążą na zobowiązanych podmiotach z ustawy w razie wydania decyzji zezwalającej w trybie art. 124 ust. 1 Ugn. Starosta nie miał w takim razie kompetencji do nakładania tych obowiązków na strony, co jednak uczynił w punktach 2 i 3 sentencji, wobec czego zostały one uchylone.

Zgodnie z art. 124 ust. 1a Ugn, w przypadkach określonych w art. 108 Kpa lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Art. 108 § 1 Kpa stanowi, iż decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia rudzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.

Z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, iż w razie ziszczenia się stosownych przesłanek, organ może wydać kolejną, odrębną decyzję, której przedmiotem jest zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i taką decyzję obligatoryjnie opatruje się rygorem natychmiastowej wykonalności, jednakże istnienie owych przesłanek, a mianowicie ważnego interesu gospodarczego ani też podstaw z art. 108 § 1 Kpa, nie zostało przez inwestora w żadnej mierze wykazane, stąd art. 124 ust. la Ugn nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania.

Tymczasem Starosta zastosował wprost art. 108 § 1 Kpa, co obarczone jest dwojakiego rodzaju uchybieniem. Pierwsze wynika z pominięcia dyspozycji powołanego powyżej art. 124 ust. la Ugn , a drugie, wynika z bezpodstawnego opatrzenia rozstrzygnięcia rygorem natychmiastowej wykonalności, który jest instytucją wyjątkową i winien być stosowany ze szczególną ostrożnością, wyłącznie w wypadkach ściśle przewidzianych ustawą. Okoliczności, które miałyby uzasadniać orzekanie o nadaniu takiego rygoru winny być przy tym bezsprzecznie wykazane. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie wykazała, a nawet nie próbowała wykazywać istnienia ważnego interesu gospodarczego ani też przesłanek z art. 108 Kpa, wskazując jedynie ogólnie na cele planowanej inwestycji, które bynajmniej nie wyczerpują podstaw stosowania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Mylna jest zatem konstatacja Starosty, jakoby na zasadach ogólnych możliwe było opatrzenie decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 Ugn rygorem natychmiastowej wykonalności. Przeczą temu przede wszystkim reguły wykładni per non est, zgodnie z którymi należy przepis interpretować w taki sposób, by żaden z jego elementów nie okazał się zbędny. Gdyby zaś możliwe było opatrzenie decyzji z art. 124 ust. 1 Ugn rygorem z art. 108 § 1 Kpa, to wprowadzenie art. 124 ust. la byłoby pozbawione znaczenia. Tymczasem art. 124 ust. la Ugn stanowi unormowanie szczególne, które to ma zapobiegać nadużyciom w zakresie nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom zapadłym w trybie art. 124 ust. 1 Ugn. Godzi się bowiem zauważyć, że decyzje związane są z realizacją inwestycji o dużym zasięgu, wymagające wdrożenia procedur na wielu płaszczyznach oraz szczeblach, planowane są i realizowane niekiedy przez wiele lat. W takim wypadku do niezwykle rzadkich będą należały sytuacje, kiedy to inwestor faktycznie będzie musiał zająć obciążoną nieruchomość w trybie natychmiastowym na podstawie nieostatecznej decyzji administracyjnej, z uwagi na przesłanki wymienione w art. 108 § 1 Kpa. Stąd badanie czy zachodzi konieczność niezwłocznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi przedmiot odrębnego postępowania a samo zezwolenie udzielane jest na podstawie odrębnej decyzji (art. 124 ust. 1a Ugn).

W związku z powyższym opatrzenie zaskarżonego rozstrzygnięcia rygorem natychmiastowej wykonalności, szczególnie wprost w trybie art. 108 § 1 Kpa, było bezpodstawne, co skutkuje koniecznością uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia w punkcie 4.

Nadto Wojewoda dodał, że wskazanie, iż ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej nie kreuje praw i obowiązków stron, dlatego nie może być elementem sentencji rozstrzygnięcia, przynależąc do części uzasadniającej. Jest to bowiem w istocie swej pouczenie, które wynika z art. 124 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody z [...] października 2013r. wnieśli Państwo D. zarzucając jej naruszenie art. 124 punkt 3 i 7 Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami i wnieśli o uchylenie decyzji w punkcie 1.

Skarżący wyjaśnili, że pierwsze pismo otrzymaliśmy od firmy 8 miesięcy po uchwaleniu warunków lokalizacyjnych i technicznych inwestycji w dniu 05.03.2012r. Decyzja lokalizacyjna wydana przez Burmistrza jest tylko dla inwestora rodzajem promesy umożliwiającej dalsze postępowanie. Nie jest zaś dla właścicieli działek wyrokiem, z którym musi się obligatoryjnie godzić aprobując błędy lokalizacyjne. Sugerowanie, że właściciele mogą kwestionować przebieg linii tylko w okresie rozpatrywania jej przez burmistrza jest niewłaściwe i podważa sens prowadzonych negocjacji. Spółka wymagała grożąc sankcjami 10 lub 14 dniowych terminów na odpowiedź a sama znacznie przekraczała terminy odpowiedzi w tych negocjacjach, co zdaniem skarżących podważa ważność rokowań.

Nadto skarżący wskazali, że Spółka dwukrotnie w swych pismach z dnia 05.03.2012 i 26.06.2012 zwróciła się z żądaniem ustanowienia służebności przesyłu na działkach skarżących podając złą podstawę prawną. Na takiej błędnej podstawie prawnej bez jakiejkolwiek chęci podania właściwej podstawy prawnej nie możliwe jest dokonanie wpisu o służebności przesyłu w dziale III księgi wieczystej w myśl art. 124 punkt 7 Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej: p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c i pkt 2 p.p.s.a. - narusza przepis prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do uznania, iż wydana ona została z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu organy prowadząc powyższe postępowanie prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i następnie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego oraz nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej.

W myśl stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. poz. 651 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości między innymi: przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Z treści przepisu art. 124 ust. 1 ustawy wynika wprost właściwość starosty do ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości. W pierwszej instancji prawidłowo orzekał w sprawie Starosta, a odwołanie rozpoznał Wojewoda, jako organ właściwy w drugiej instancji.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wskazane w powyższym przepisie. Planowana inwestycja dotyczy budowy linii elektroenergetycznej kablowej SN-15 kV, a zatem urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 ustawy. Nie ulega też wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o którym jest mowa w art. 6 pkt 2 ustawy.

Z akt postępowania wynika też, że przed wystąpieniem z wnioskiem inwestor próbował dojść do porozumienia ze skarżącymi, w kwestii realizacji inwestycji na ich nieruchomościach, jednakże do porozumienia w tej kwestii nie doszło.

W ocenie Sądu dokumenty przedstawione przez Spółkę są wystarczające do uznania, że spełniona została przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości (k. 7- 17 akt adm. I instancji).

W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 zgodnie z którym przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie dochodzi do porozumienia w toku tych rokowań.

W tej sytuacji Sąd uznał, że udokumentowana w aktach sprawy wielokrotna (od 5 marca 2011r. do 29 listopada 2012r.) wymiana korespondencji pomiędzy skarżącymi a przedstawicielami Spółki dotycząca zawarcia umowy służebności przesyłu, za wynagrodzeniem, która nie doszła do skutku obrazuje, że prowadzone były między stronami negocjacje i nie dały one rezultatu w postaci porozumienia. Rażące i nie do pogodzenia były bowiem rozbieżności, co do proponowanego odszkodowania – [...] zł ze strony Spółki i [...] zł ze strony skarżących.

Ważności rokowań nie może także podważać fakt, że Spółka zakreślała skarżącym wyraźny termin do udzielania odpowiedzi, tym bardziej że wskazywano na 10 czy 14 dni, co uznać należy za wystarczający termin na ustosunkowanie się do propozycji Spółki.

Niezasadne okazały się zatem zarzuty skarżących, że inwestor nie dopełnił ustawowego wymogu rokowań z właścicielami nieruchomości, które nie doprowadziły do porozumienia.

Dodatkowo sąd wskazuje, że biorąc pod uwagę zarzuty właścicieli, Spółka w toku dalszej rozprawy administracyjnej uwzględniła proponowaną przez skarżących głębokość umieszczenia kabla i przedstawiciel spółki wyraził zgodę na położenie kabla na głębokości 1,5 m (k. 107 akt adm. I instancji).Niniejsze postępowanie nie służy jednak ocenie prawidłowości przyjętych rozwiązań technicznych związanych z posadowieniem kabla na działce skarżących.

Nadto zgodnie z art. 124 ust. 1 zd. 2 ustawy ograniczenie korzystania z nieruchomości, w przypadku braku planu miejscowego, nastąpić może tylko zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji laku publicznego. Oznacza to, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, dostępny j.w.). Skoro decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe.

Sąd podkreśla, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Decyzja ta musi wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według art. 6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Ani z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z norm dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest ustanawiane w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n. i na warunkach w niej określonych.

W niniejszej sprawie wymagana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana [...] lipca 2011r. i stała się ostateczna. W oparciu o ustalenia powyższej decyzji lokalizacyjnej Starosta określił rodzaj i opis inwestycji oraz teren i powierzchnię objętą ograniczeniem korzystania z nieruchomości należącej do skarżących. Warunki ograniczenia w tym zakresie są zgodne z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. W konsekwencji decyzja Wojewody w ścisły sposób określiła zakres ograniczenia prawa własności, w szczególności możliwie najmniejszą i niezbędną powierzchnię działki nr [...]. Wynika z niej jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa skarżących i to w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Określono sposób dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, tak by przebieg planowanej inwestycji był dla nieruchomości jak najmniej uciążliwy, uwzględniono uzasadniony interes właściciela nieruchomości, a zakres ingerencji inwestora w prawo właściciela sprowadzono do niezbędnego minimum. W niniejszej sprawie przedmiotowa linia elektroenergetyczna przebiegać będzie przez sporne nieruchomości skarżących w jej części podziemnej i zajmować w ten sposób pas o szerokości 1,10 m i długości 670 m, co łącznie daje całkowitą powierzchnie ograniczenia wynosząca 0,0737 ha.

W tym miejscu wskazać należy, że słusznie odpowiada skarżącym organ odwoławczy, że w toku postępowania o ustalenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji kwestionować należało jej przebieg. Warunki lokalizacji spornej linii elektroenergetycznej były bowiem przedmiotem tego właśnie postępowania i zostały one ostatecznie ustalone w decyzji z [...] lipca 2011r. Niniejsze postępowanie o ograniczenie korzystania z nieruchomości, z powodu braku porozumienia inwestora z właścicielami nieruchomości, stanowi dalszy etap realizacji inwestycji i na obecnym etapie nie można tych warunków, zwłaszcza w kwestii oznaczenia terenu przebiegu linii, modyfikować.

Niezasadne są zatem zarzuty, że decyzja lokalizacyjna nie jest wiążąca dla skarżących w niniejszym postępowaniu i nie może stanowić przesłanki wydania zaskarżonej decyzji. Przy czyn zauważyć należy, że skarżący nie podważyli zgodności zaskarżonej decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości z warunkami decyzji lokalizacyjnej dotyczącej przedmiotowej inwestycji.

Słusznie argumentuje organ odwoławczy, że podstawy prawne, nawet błędne, zaproponowanej w toku rokowań służebności przesyłu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dotyczą bowiem możliwości rozwiązania sporu na etapie wcześniejszym i opartym na zasadach prawa cywilnego, które w niniejszej sprawie administracyjnej nie mają już zastosowania. Zagadnienie to jest nieistotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jedną z przesłanek sprawy o ograniczenie korzystania z nieruchomości jest bowiem brak porozumienia na gruncie umownym w kwestii realizacji inwestycji celu publicznego, która ingeruje w sferę właścicielską, ale korzysta z przymiotu inwestycji celu publicznego, nadrzędnego.

Organy uznały wprawdzie prymat interesu inwestora oraz interesu publicznego, co nie oznacza wszakże, że nie analizowały sytuacji skarżących, jako właścicieli nieruchomości. Jednakże pryzmat interesu publicznego założony jest w samej treści przepisu art. 124 u.g.n., stanowiąc rację jego istnienia.

Rozwiązanie przyjęte w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zastosowane w niniejszej sprawie - przez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości - nie powoduje, zdaniem Sądu, naruszenia istoty własności. Jak z powyższego wynika ograniczenie właścicielom sposobu korzystania nieruchomości w niniejszym przypadku oparte jest na ustawie.

Sąd nie dostrzegł też naruszeń procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wydana w oparciu o art. 124 u.g.n. ma na celu uzyskanie przez inwestora prawa do dysponowania określoną nieruchomością, niezbędną do realizacji inwestycji wskazanej w tym przepisie, na cele budowlane, niezbędnej dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku tym słusznie przyjął Wojewoda, że w sprawie z wniosku inwestora o ograniczenie korzystania z nieruchomości zastosowanie znaleźć musiały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami kompleksowo regulujące tą instytucję w treści art. 124 i nast. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 ust. 1 p.p.s.a. nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji.