IV SA/Wr 83/14

Uzasadnienie

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123, art. 124 § 2, art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 29 października 2013 r., wniesionego przez H. B, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w P. z dnia [...] L.dz. 3513/2013, dotyczącego wniosku H. B. o umorzenie należności powstałych wobec Gminy P., utrzymano w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...].

W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że pismem z dnia 28 kwietnia 2013 r. H. B. zwrócił się do Burmistrza Miasta P. o umorzenie należności powstałych wobec Gminy P. z tytułu świadczenia usług komunalnych na rzecz lokalu nr [...] przy ul. [...] dotyczących opłat za czynsz i zarządzanie oraz administrowanie lokalem przez Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. w P. Po rozpatrzeniu wniosku, działając na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 31 maja 2010 r. Nr XLIV/243/2010, zmienionej Uchwałą z dnia 30 marca 2011 r. Nr VII/30/2011, Zarząd Miejskiego Zakładu Komunalnego w P. - pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. L.dz. 3513/2013 - odmówił umorzenia należności z tytułu czynszu za lokal mieszkalny przy ul. [...].

Po otrzymaniu ww. pisma H. B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. "skargę" z dnia 12 sierpnia 2013 r., w której - powołując przepisy art. 157 oraz art. 156 § 1 pkt 2 lub pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma (nazwanego przez H. B. decyzją administracyjną) z dnia 7 sierpnia 2013 r. Zarządu Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w P. w którym odmówiono umorzenia należności z tytułu czynszu za lokal mieszkalny przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - na podstawie art. 61a § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pisma Zarządu Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w P. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że wszczęcie wnioskowanego postępowania jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa administracyjnego oraz wyjaśniło, iż na podstawie postanowień zawartych w Uchwale Rady Miejskiej w P. Nr XLIV/243/2010 z dnia 31 maja 2010r., zmienionej Uchwałą Nr VII/30/2011 z dnia 30 marca 2011 r., wnioski o umorzenie należności (w tym: opłat z tytułu czynszu) są załatwiane na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Pismem z dnia 29 października 2013 r. H. B. złożył zażalenie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym stwierdza, iż postępowanie i postanowienie ww. organu jest "ciężko wadliwe i patologiczne",

o cechach nadużycia prawa materialnego i prawa procesowego. Żądał otwarcia "jawnej rozprawy administracyjnej i zawiadomienia o sprawie Prokuratorii RP, która będzie stać na straży przestrzegania prawa i praworządności pracowników SKO z W.". W uzasadnieniu sformułowanych zarzutów i żądań H. B. wskazał, że nienazwane pismo procesowe jednostki organizacyjnej Gminy P. - "[...]" Sp. z o.o. z dnia 7 sierpnia 2013 r. jest decyzją, co reguluje art. 61 o finansach publicznych. Do zażalenia dołączył wezwanie z dnia 28 października 2013 r., skierowane imiennie do przewodniczącego składu orzekającego SKO w W., które wydało postanowienie stanowiące przedmiot zażalenia. W piśmie tym, powołując się na art. 24 Kodeksu cywilnego, wezwał do zaprzestania naruszania Jego prawa do decydowania o formie pisma procesowego wydanego w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika Burmistrza Miasta, tj. Zarząd

Spółki Kapitałowej o nazwie handlowej "[...]". Wskazując na art. 61 ustawy o finansach publicznych zarzucił zniesławienie Jego osoby i naruszanie zasady posiadania prawa decydowania o formie pisma procesowego, za co żądał publicznego przeproszenia. Zastrzegł wstąpienie na drogę sądową pod zarzutem naruszenia "prawa posiadania" chronionego polskim prawem cywilnym.

Po przeanalizowaniu okoliczności przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało sporne postanowienie za prawidłowe, stąd utrzymało je w mocy. Mając na względzie postanowienia art. 127 § 3 w związku z art. 123 § 1 i art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy powyższe stanowisko uzasadnił następująco:

Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a tej ustawy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym (żądanie wniesie podmiot nie będący stroną w danej sprawie), jak i o charakterze przedmiotowym (żądanie złożone organowi w ogóle nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tzn. nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej).

W ramach rozstrzygnięcia tzw. zagadnienia wstępnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustaliło, iż właśnie z przyczyn o charakterze przedmiotowym niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności pisma Zarządu Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w P., którego H.B. - powołując się na normę art. 156 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. - żądał w "skardze" z dnia 12 sierpnia 2013 r. Powołany wyżej przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości albo bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z literalnego brzmienia ww. przepisu postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym, tj. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczyć może wyłącznie decyzji, która zakończyła przeprowadzone w danej sprawie postępowanie administracyjne.

Zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawa ta normuje postępowanie:

1. przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej,

2. przed innymi organami państwowymi oraz przed podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w punkcie 1,

3. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w punkcie 2,

4. w sprawach wydawania zaświadczeń.

Wskazany przepis stanowi podstawę pojęcia postępowania administracyjnego, przez które należy rozumieć uregulowany przez prawo ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne uprawnione podmioty, w sferze ich zadań i kompetencji, w celu rozstrzygania konkretnej sprawy, uregulowanej przez przepisy prawa materialnego, w formie decyzji administracyjnej. Zarząd Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. nie jest - w rozumieniu ww. art. 1 k.p.a. - organem administracji publicznej, ani podmiotem powołanym z mocy prawa do rozstrzygania w drodze decyzji spraw indywidualnych, a sprawa dotycząca umorzenia należności z tytułu opłat czynszowych nie jest sprawą administracyjną, do której zastosowanie znajduje Kodeks postępowania administracyjnego. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło - w stanowiącym przedmiot zażalenia - postanowieniu z dnia [...], Nr [...]że pismo Zarządu MZK z dnia 7 sierpnia 2013r. nie jest decyzją administracyjna, stąd niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem Pana H. B.

We wskazanym wyżej postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednoznacznie wskazało i wyczerpująco uzasadniło powód, dla którego w przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ww. pisma w trybie postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, skoro w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Prawidłowo także, zdaniem organu odwoławczego, dokonano oceny "zaskarżonego" przez H. B. pisma "MZK" Sp. z o.o. w P. z dnia 7 sierpnia 2013r., stwierdzając, iż nie jest ono decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.. Wskazano również, że zgodnie z § 5 Uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 31 maja 2010 r., Nr XLIV/243/2010, zmienionej Uchwałą z dnia 30 marca 2011 r., Nr VII/30/11, umarzanie wierzytelności i udzielanie ulg, o których mowa w § 2 uchwały, następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego w formie zawarcia porozumienia, umowy lub jednostronnego oświadczenia woli wierzyciela. Stąd bezspornym jest, iż wnioski, np. o umorzenie zaległości w opłatach z tytułu czynszu, są załatwiane na podstawie przepisów prawa cywilnego, natomiast przepisy prawa administracyjnego nie znajdują tu zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w zażaleniu z dnia 29 października 2013 r., złożonym na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...], wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też zgodnie z obowiązującym prawem procesowym podjęte zostało sporne rozstrzygnięcie polegające na odmowie wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie, skoro w świetle przepisów prawa postępowanie to nie mogło być w ogóle prowadzone. Nie można zatem przyznać H. B., że jego żądanie - złożone w sprawie, która z przyczyn obiektywnych nie mogła być przedmiotem postępowania administracyjnego - zostało załatwione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób "ciężko" wadliwy. W ocenie organu sporne postanowienie podjęte zostało z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Niezadowolenie wnioskodawcy z powodu nie podjęcia przez organ czynności zgodnych z jego żądaniem sformułowanym w "skardze" z dnia 12 sierpnia 2013 r. nie może być interpretowane, jako skutek "patologicznego" postępowania organu "o cechach nadużycia prawa procesowego i materialnego".

Nie można także zgodzić się z prezentowanym w zażaleniu stanowiskiem, że nienazwane pismo "[...]" Sp. z o.o. jest decyzją, co - zdaniem skarżącego - reguluje art. 61 ustawy o finansach publicznych. Powołany przepis ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 885), wskazuje organy I instancji właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 60 cyt. wyżej ustawy wyszczególnia środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie sposób zaliczyć indywidualnych należności z tytułu opłat czynszowych związanych z korzystaniem z gminnego lokalu mieszkalnego. Należności te mają bowiem charakter cywilno-prawny. W myśl art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny mogą być umarzane (ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty) na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 59 ust. 2 tej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 (...) oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Właśnie na podstawie powyższego przepisu ustawy o finansach publicznych Rada Miejska w P. (jako organ stanowiący Gminy P.) w drodze uchwały z dnia 31 maja 2010 r. (zmienionej w dniu 30 marca 2011 r.) określiła zasady i tryb m.in. umarzania należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, stanowiąc (§ 4 ust. 1 pkt 4), iż do umarzania, rozkładania na raty i odraczania terminu płatności wierzytelności jest uprawniony "Zarząd Miejskiego Zakładu Komunalnego w P. Sp. z o.o. w zakresie należności stanowiących dochód Gminy, a realizowanych przez Spółkę - jeżeli wartość wierzytelności nie przekracza 1.000 Euro". Z akt wynika, że sprawie z wniosku H. B. o umorzenie zaległych należności z tytułu opłat czynszowych za korzystanie z lokalu mieszkalnego został nadany bieg - zgodnie z regulacjami zawartymi w powołanej wyżej uchwale Rady Miasta w P. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Zarząd "MZK" pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. (L.dz. 2625/2013) zwrócił się do H. B. o udokumentowanie sytuacji materialnej jego rodziny w celu rozpatrzenia wniosku z dnia 28 kwietnia 2013 r. o umorzenie należności. Jednak wobec braku odpowiedzi z jego strony Zarząd rozpatrzył negatywnie powyższy wniosek, ze względu na brak podstawy do umorzenia należności.

Jednocześnie odnosząc się do zawartego w zażaleniu żądania H. B. "otwarcia jawnej rozprawy administracyjnej" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło spełnienia powyższego wniosku, bowiem - jak wynika z art. 89 § 1 k.p.a. - instytucja ta ma zastosowanie dopiero w toku (wszczętego) i prowadzonego postępowania. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne inne wyjątkowe przesłanki, aby sięgać do takiej formy postępowania wyjaśniającego. Po myśli art. 89 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Zgodnie z poglądem prezentowanym w literaturze przedmiotu, formułę zawartą w art. 89 § 1 k.p.a. "w toku postępowania" należy interpretować w ten sposób, że przedmiot postępowań incydentalnych (ubocznych, nazywanych szczególnymi, gdzie z reguły chodzi o kwestię procesową, wynikającą w toku postępowania, często nieskomplikowaną) oraz wymogi zasady ogólnej prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 k. p. a.) sprzeciwiają się dopuszczalności sięgania do formy rozprawy administracyjnej - jako formy złożonej. Taką zasadę sformułowano nie tylko w odniesieniu do postępowań incydentalnych równoległych z postępowaniem zasadniczym, ale także w stosunku do postępowań toczących się przed wszczęciem postępowania w sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Wyjątek od wskazanej reguły odnieść można do niektórych postępowań kończących się postanowieniem rozstrzygającym sprawę, co do istoty (Grzegorz Łaszczyca, "Istota rozprawy administracyjnej w ogólnym postępowaniu administracyjnym", Roczniki Administracji i Prawa, Rok VII/VIII).

Podobnie należy potraktować w ocenie organu żądanie H. B. dotyczące zawiadomienia o sprawie "Prokuratorii RP". Prokuratura - jeśli o taki urząd chodzi H. B. - jest powołana do stania na straży praworządności. Swój cel realizuje poprzez zaskarżanie do sądów decyzji niezgodnych z prawem, ściganie przestępstw, pomoc prawną społeczeństwu oraz branie udziału w procesie legislacyjnym jako czynnik opiniodawczy. Natomiast "Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa" jest to państwowa jednostka organizacyjna powołana do zapewniania ochrony prawnej interesów Skarbu Państwa. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa sprawa załatwiona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zgodnie z obowiązującymi normami prawa administracyjnego oraz z poszanowaniem interesu Obywatela, jako strony zwracającej się do organu administracji publicznej o załatwienie jego indywidualnej sprawy. Nie ma zatem żadnych przesłanek, aby tut. organ miał obowiązek zawiadamiania organów stojących na straży przestrzegania prawa o jego nadużyciu, czy też o popełnieniu przestępstwa.

W ocenie organu podczas załatwiania przedmiotowej sprawy ze skargi H. B. z dnia 12 sierpnia 2013 r. nie zaistniały także żadne okoliczności, które powodowałyby zniesławienie jego osoby oraz naruszenie jego praw osobistych chronionych "polskim prawem cywilnym". Stwierdzenie bowiem - na podstawie obowiązujących organ przepisów prawa administracyjnego - że pismo będące przedmiotem sporu nie jest decyzją administracyjną w żaden sposób nie uwłacza dobremu imieniu H. B. oraz nie narusza jego prawa decydowania o formie pisma procesowego. Dlatego załatwienie przedmiotowej sprawy zgodnie z prawem - mimo, że niezgodnie z wolą wnioskodawcy - w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie powoduje konieczności publicznego przeproszenia Pana H. B.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu H. B. zarzucił, że pracownicy SKO w W. (tj. wymienione z imienia i nazwiska osoby wchodzące w skład zespołów orzekających przy podjęciu zaskarżonych postanowień) z góry powzięli zamiar "dokonania zamachu" na jego prawo do zaskarżenia "ciężko wadliwej" decyzji z dnia 7 sierpnia 2013r. Gminy P. - zastępowanej przez podmiot fizyczny tj. kierownictwo jednostki organizacyjnej - Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. w P. Ponadto dwukrotnie błędnie przekonywali Skarżącego o tym, że załatwienie sprawy z wniosku z dnia 28 kwietnia 2013 r. nie wymagało załatwienia sprawy decyzją (jak według Strony skarżącej nakazuje art. 61 ustawy o finansach publicznych).

Skarżący zauważył, iż żadna uchwała Rady Miejskiej w P. nie określa trybu postępowania i formy załatwienia spraw przez Kierownictwo jednostki organizacyjnej MZK w P. dotyczących rozstrzygania wniosków o umorzenie daniny, jakiej Gmina domaga się od najemców. Następnie podniósł, że Rada Nadzorcza MZK wydała uchwałę, w której stwierdza, że Zarząd "nie będzie stosować do przepisów ustawy o finansach publicznych i nie będzie podejmować decyzji w oparciu o procedury wewnętrzne obowiązujące w Gminie P.". Strona stwierdza, że w sytuacji gdy Rada Miejska upoważniła organ publiczny do rozpatrywania wniosków o umorzenie należności gminnych to zachodzi "zagadnienie prawne" w jakiej formie prawnej i trybie ma działać organ pierwszej instancji procesowej. Zdaniem Strony uchwały Rady Miejskiej z P. nie posiadają mocy wykonawczej poprzez niewskazanie trybu postępowania lub formy załatwienia wniosku o umorzenie daniny jakiej żąda gmina od najemcy, prowadząc "ciężko wadliwą politykę czynszową".

Następnie Strona sformułowała swoje wywody jak poniżej, wskazując na ustawy: Kodeks cywilny, ustawę o finansach publicznych, Kodeks postępowania administracyjnego, Konstytucję RP, Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych, Deklarację ONZ 85 - przy czym nie powołała konkretnych przepisów tych ustaw. Stwierdziła, że:

1. czynność prawna bez zachowania formy decyzji - jeśli taką zastrzega ustawa - jest bezwzględnie nieważna;

2. jeżeli przepisy prawa miejscowego nie wskazują formy szczególnej dla rozpoznania wniosku o umorzenie należności gminnych to stosuje się przepisy ustawowe, które mają pierwszeństwo;

3. jeżeli przepisy ustawy o finansach publicznych określają, że organ I instancji wydaje decyzję to jest to obowiązek a nie dowolność interpretacji przepisów przez pracowników SKO w W.;

4. mimo nie nazwania przez organ I instancji procesowej swojego pisma i braku pouczenia o prawie do odwołania się lub wniesienia powództwa cywilnego lub skargi do sądu administracyjnego - wobec decyzji odmawiającej prawa do umorzenia daniny - Strona ma prawo dowolnego uznania takiego pisma;

5. Skarżący ma prawo oskarżać indywidualnie osoby przewodniczących zespołów orzekających w jego sprawie o naruszenie jego prawa do udziału we własnym postępowaniu, a to przez: nie doręczenie odpowiedzi na zażalenie, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o terminie posiedzenia SKO w W., ignorowanie wniosków Skarżącego etc.;

6. Skarżący nie wyklucza inicjacji procesu cywilnego za naruszenie dóbr osobistych prawnie chronionych nie tylko kodeksem cywilnym, ale także Konstytucją RP oraz przepisami prawa międzynarodowego;

7. jeżeli organ kontroli zwierzchniej - SKO w W. - nie był i nie jest właściwy do stwierdzenia nieważności ciężko wadliwej decyzji administracyjnej - czy jak to nazywają pracownicy SKO: listu MZK - to w ciągu 7 dni winno przekazać skargę z dnia 12 sierpnia 2013 r. właściwemu organowi lub wskazać taki organ Skarżącemu (art. 231 k.p.a.).

W szczegółowym uzasadnieniu Strona zawarła wywody opisujące przebieg sprawy - począwszy od momentu zwrócenia się w dniu 28 kwietnia 2013 r. o pomoc w spłacie należności do Burmistrza P., któremu dobrze znana jest sytuacja materialno-bytowa, stan zamożności oraz stan zdrowia Strony - poprzez otrzymywanie korespondencji w przedmiotowej sprawie: od Burmistrza Miasta, Zarządu Spółki [...] w P. - aż do odmowy umorzenia należności z tytułu czynszu za lokal mieszkalny z dnia 7 sierpnia 2013r., którą Strona skarżąca nazywa "decyzją administracyjną", ponownie podkreślając, że SKO w W. nazywa to "listem MZK".

Końcowo Skarżący kolejny raz zarzucił SKO w W. "wspieranie i chronienie (...) MZK w P. Zdroju Spółka Kapitałowa" przed odpowiedzialnością dyscyplinarną, cywilno-prawną i karną za naruszenie zasady art. 69 w zw. z art. 63 Konstytucji, dotyczącej udzielania przez władze publiczne pomocy w zabezpieczeniu egzystencji. Zauważył, że zgodnie z określonym w k.p.a. trybem rozpatrywania skarg - każda skarga musi być rozpoznana merytorycznie przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ władzy publicznej. Ponadto SKO w W. rażąco naruszyło prawo m.in. poprzez "nie otwarcie" rozprawy administracyjnej (art. 89 k.p.a.).

Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśniono, że opłaty czynszowe związane z korzystaniem z gminnego lokalu mieszkalnego nie są należnościami o charakterze publiczno-prawnym, mają bowiem charakter cywilnoprawny. W myśl art. 59 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych, należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny mogą być umarzane, ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 59 ust. 2 tej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 (...) oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Na podstawie powyższego przepisu ustawy o finansach publicznych Rada Miejska w P. - w drodze uchwały z dnia 31 maja 2010 r., zmienionej uchwałą z dnia 30 marca 2011 r. - określiła zasady i tryb m.in. umarzania należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, stanowiąc (§ 4 ust. 1 pkt 4), iż do umarzania, rozkładania na raty i odraczania terminu płatności wierzytelności jest uprawniony "Zarząd Miejskiego Zakładu Komunalnego w P. Sp. z o.o. w zakresie należności stanowiących dochód Gminy, a realizowanych przez Spółkę – jeżeli wartość wierzytelności nie przekracza 1.000 Euro".

Zatem nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Skarżącego, iż żadna uchwała Rady Miejskiej nie określa trybu postępowania i formy załatwienia spraw dotyczących rozstrzygania wniosków o umorzenie wierzytelności z tytułu czynszu za najem lokalu mieszkalnego. Przy czym zauważyć należy, że należność z tytułu opłat czynszowych za zajmowany lokal mieszkalny nie stanowi daniny Skarżącego na rzecz gminy, czy też MZK Sp. z o.o., wynika bowiem z cywilnoprawnych stosunków między podmiotem świadczącym usługi polegające na zarządzie i administrowaniu lokalami mieszkalnymi a najemcami tych lokali. Ponadto Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. w P. jest gminną jednostką organizacyjną, tj. gminną osobą prawną, która została utworzona na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w P. Nr XXXVII/269/2005 z dnia 28 listopada 2005r., i posiada możliwość prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, istotną cechą takiej jednostki jest to, że gmina (jej organy) ma bezpośredni wpływ na jej funkcjonowanie poprzez powoływanie osób zarządzających tą jednostką oraz sprawowanie nad nią kompetencji nadzorczych.

Zarząd Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. nie jest - w rozumieniu ww. art. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - organem administracji publicznej, ani podmiotem powołanym z mocy prawa do rozstrzygania w drodze decyzji spraw indywidualnych, a sprawa dotycząca umorzenia należności z tytułu opłat czynszowych nie jest sprawą administracyjną, do której zastosowanie znajduje ww. ustawa. Stąd zdaniem organu prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że pismo Zarządu MZK z dnia 7 sierpnia 2013r. nie jest decyzją administracyjną, a zatem niedopuszczalne było wszczęcie postępowania na podstawie wniosku Pana H. B.

Na marginesie zauważono, że w trakcie rozpatrywania żądań wnoszonych przez H. B., tut. organ kierował się zasadą określoną w art. 222 k.p.a., stanowiącą, że treść pisma a nie jego forma zewnętrzna decyduje tym czy pismo jest skargą, czy wnioskiem. H. B. wniesione do Kolegium pismo z dnia 12 sierpnia 2013 r. nazwał "skargą", jednak jego treść wyraźnie wskazywała na żądanie stwierdzenia nieważności pisma MZK Sp. z o.o. z dnia 7 sierpnia 2013 r. (które z kolei nazwał "decyzją"). Dlatego też pismo to - zgodnie z jego treścią - zostało załatwione przez - organ według posiadanych kompetencji, bez względu na "uznanie" czy też "nazwanie" go przez wnoszącego.

Wobec powyższego nie było zatem podstaw do przekazywania ww. pisma Strony innemu organowi, bądź wskazywania Skarżącemu organu, który miałby załatwić wniesioną przez niego "skargę". Jednocześnie wskazać również należy, iż wbrew zarzutom Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - mimo nie potraktowania pisma MZK Sp. z o.o. z dnia 7 sierpnia 2013 r. jako decyzji - nigdy nie nazwało go "listem". W świetle powyższych okoliczności oraz przepisów prawa procesowego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - całkowicie nieuzasadnione są zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia kolejno przez niego wymienianych, różnych ustaw, których konkretnych przepisów Skarżący nie podał.

Jednocześnie odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu rażącego naruszenia art. 89 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie żądania Pana H. B. "otwarcia jawnej rozprawy administracyjnej" organ podniósł, iż w zaskarżonym postanowieniu wyjaśniło Skarżącemu, że instytucja ta ma zastosowanie dopiero w toku (wszczętego) i prowadzonego postępowania administracyjnego.

Reasumując, Kolegium zauważyło, iż załatwienie przedmiotowej sprawy w sposób, z którym nie zgadza się Skarżący, nie oznacza, iż tut. organ uchylał się od jej rozpoznania, lecz zastosował się do przepisów procesowych ustanowionych przez ustawodawcę. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie satysfakcjonujące Skarżącego nie było wynikiem złej woli organu, ani nie zmierzało do pogorszenia sytuacji wnoszącego pisma. H. B. z własnej woli nie odpowiedział na pismo MZK Sp. z o.o., w którym ww. jednostka organizacyjna wezwała o udokumentowanie (tj. uzasadnienie) wniosku o umorzenie wierzytelności. Wobec tego - uchylając się od udokumentowania podstaw do składania wniosku o odstąpienie od dochodzenia wierzytelności z tytułu nieuiszczonych należności za lokal mieszkalny - sam przerwał "postępowanie wyjaśniające" rozpoczęte z jego inicjatywy wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2013 r., czym "wywołał" skutek w postaci odmowy umorzenia zaległych należności. Niezadowolony z takiego wyniku sprawy H. B. w swoich pismach kierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wyraźnie prezentuje postawę roszczeniową, posługując się insynuacjami wyrażającymi brak szacunku dla ww. organu oraz działań członków zespołów orzekających, oskarżając ich imiennie o "dokonanie zamachu" na jego prawa, "dokonanie podstępu w obrocie prawnym" oraz "w sposób zorganizowany chronienie przed odpowiedzialnością cywilną" osób z Zarządu MZK Sp. z o.o. Wskazuje także na możliwość zainicjowania procesu cywilnego naruszenia dóbr osobistych, gdyż został pozbawiony prawa do czynnego udziału w prowadzonym przez SKO postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą materialną lub procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś nie jest zasadna. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", niemniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji np. ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji.

Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że niedopuszczalność wszczęcia postępowania wynikała tu z przyczyn przedmiotowych. Skarżący żądał wszczęcia postępowania w sprawie nieważności pisma Zarządu Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w P. z dnia 7 sierpnia 2013 r. odmawiającego umorzenia należności z tytułu czynszu za lokal mieszkalny. Organy rozstrzygające sprawę prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, co do której służyłoby prawo wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Decyzją taką z pewnością nie jest przedmiotowe pismo, w którym poinformowano skarżącego o zasadach umarzania należności pieniężnych stanowiących dochody budżetu Gminy P. uregulowanych w postanowieniach uchwały Nr XLIV/243/2010 Rady Miejskiej w P. z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie: szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania terminu zapłaty oraz rozkładania na raty wierzytelności Gminy P. i jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga będzie stanowić pomoc publiczną oraz wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2010 r. nr 112, poz. 1769 ze zm.). W piśmie tym wskazano na treść § 2 ust. 1 tej uchwały, zgodnie z którą należność pieniężna mająca charakter cywilnoprawny może zostać umorzona w całości lub części na wniosek dłużnika - w przypadku, gdy zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny, a w szczególności jeżeli spłacenie należności cywilnoprawnych mogłoby zagrażać istotnym interesom dłużnika, zwłaszcza egzystencji jego i jego rodziny albo dalszemu funkcjonowaniu.

Z akt sprawy wynika, że - zgodnie z regulacjami zawartymi w powołanej wyżej uchwale Rady Miasta w P. - sprawie z wniosku H. B. z dnia 28 kwietnia 2013 r. o umorzenie zaległych należności z tytułu opłat czynszowych został nadany bieg. Zarząd MZK pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. (L.dz. 2625/2013) zwrócił się do H. B. o udokumentowanie sytuacji materialnej jego rodziny w celu rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. Wobec braku odpowiedzi ze strony H. B. wniosek został rozpatrzony negatywnie, ze względu na brak umotywowanej podstawy do umorzenia należności. Odpowiedź w tej sprawie H. B. otrzymał w formie pisemnej, nie była to jednak decyzja administracyjna, bowiem prowadzone przez MZK Sp. z o.o. postępowanie wyjaśniające w tej sprawie nie było postępowaniem administracyjnym. Nie spełnienie przez H. B. wymogu złożenia dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej jego i jego rodziny (wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej Uchwały Rady Miejskiej w P.) spowodowało wydanie przez MZK Sp. z o.o. "pisemnej odpowiedzi" stanowiącej niejako oświadczenie woli wierzyciela o odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi w spłacie należności z tytułu czynszu.

Kolegium prawidłowo zauważyło, że z treści postanowienia § 5 przedmiotowej uchwały, w której stanowi się, że umarzanie wierzytelności i udzielanie ulg, o których mowa w § 2 uchwały, następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego w formie zawarcia porozumienia, umowy lub jednostronnego oświadczenia woli wierzyciela, jednoznacznie wynika, że wniosek o umorzenie opłat, np. z tytułu czynszu jest załatwiany na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie na podstawie przepisów prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że jeżeli uchwała rady miejskiej wskazuje, że umorzenie należności, rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego, to w takim stanie rzeczy władze miejskie nie mają umocowania do podjęcia jakiegokolwiek aktu administracyjnego w przedmiocie umorzenia zaległości czynszowych, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 16 maja 2013 r., II GZ 210/13, Lex nr 1318991). Organ trafnie podniósł, że skoro Zarząd Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a., sprawa dotycząca umorzenia zaległości czynszowych nie jest sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej, to brakło podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności pisma nie będącego decyzją.

Sąd podziela argumentację organu dotyczącą możliwości podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych. W piśmiennictwie podkreśla się, że delegacja dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odnosi się głównie do należności pieniężnych jednostek organizacyjnych o charakterze cywilnoprawnym, do których mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego. Indywidualna decyzja administracyjna wskazanego organu o umorzeniu należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym, będąca w istocie jednostronną czynnością prawną, nie wywołuje skutku w postaci wygaśnięcia tych należności. Dla zaistnienia tego skutku jest bowiem konieczne wyrażenie zgody przez dłużnika. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma kompetencje do ustalenia zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych, a nie do podejmowania decyzji w sprawie zastosowania jednorazowej, określonej ulgi do konkretnych należności przysługujących jednostce organizacyjnej samorządu (por. L. Lipiec-Warzecha: Komentarz do art. 59 ustawy o finansach publicznych, Lex/el). Zgadza się również ze stanowiskiem organu w przedmiocie zastosowania w sprawie instytucji rozprawy administracyjnej, jak i z wywodem Kolegium w przedmiocie żądania skarżącego by o jego sprawie zawiadomić organy stojące na straży przestrzegania prawa.

Sąd nie wypowiadał się natomiast w kwestii zarzutu naruszenia przez organ dóbr osobistych skarżącego, gdyż ta sprawa pozostaje poza ramami jego właściwości.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.