III SA/Gd 39/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3, art. 123, art. 124 i art. 141 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zawiesił postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie R., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...] stanowiące własność (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. sygn. akt I Ns. 105/90 z dnia 30.10.1990 r. oraz sygn. akt I Ns.97/10 z dnia 7.06.2010 r.): M. F., J. K., K. F., K. F., M. P., A. F., M. F., H. F., T. S., H. Sz., S. F., R. F., zapisanych w księdze wieczystej [...] (dawna K.2 L.), zgodnie z ewidencją gruntów i budynków w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. a nieruchomościami sąsiednimi do czasu prawomocnego orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskiem z dnia 21 października 2011 r. R. F. wystąpił o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w miejscowości R. z działkami sąsiednimi. Postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r. organ wszczął postępowanie w tej sprawie.

W związku z wpisem ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w wyżej wskazanej księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o toczącym się przed Sądem Rejonowym w K. postępowaniu w sprawie IC 431/12 o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w K. VI Zamiejscowy Wydział Cywilny w K. oraz do Nadleśnictwa K. o udzielenie informacji dotyczących toczących się postępowań sądowych. W dniu 24 lipca 2013 r. wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w K. VI Zamiejscowego Wydziału Cywilnego w K. z dnia 15 lipca 2013r. informujące o toczącym się postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym z powództwa Nadleśnictwa K. (sygn. akt [...]). Z kolei pismem z dnia 16 lipca 2013 r. Nadleśnictwo K. poinformowało o toczącym się postępowaniu o uzgodnienie księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, które toczy się przed Sądem Rejonowym w K. VI Zamiejscowy Wydział Cywilny w K. pod sygn. akt. [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Takim zagadnieniem wstępnym w sprawie o rozgraniczenie wskazanych działek jest ustalenie treści księgi wieczystej nr [...]. Na podstawie posiadanych dokumentów, a zwłaszcza odpisu z księgi wieczystej, można stwierdzić, że wnioskodawcy prawo własności przysługuje, jednak wszczęcie przed sądem powszechnym postępowania, może ten stan podważyć.

W. F. złożył zażalenie na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 21 pkt 1, art. 63, art. 64 pkt 1, pkt 2 i pkt 3, art. 77 pkt 1, art. 8 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., a także przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podkreślił, że niedopuszczalne jest zawieszanie postępowania rozgraniczeniowego, gdy postanowieniem z dnia 21 grudnia 2012 r. już raz zostało ono zawieszone.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 oraz art.123, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 30 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, tj.: postępowanie administracyjne jest w toku; rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; oraz nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przepis nie przesądza, w jaki sposób zagadnienie wstępne zostanie rozstrzygnięte, ale wystarczy, że ma ono wpływ na wynik toczącego się postępowania. W ocenie organu odwoławczego w sprawie wyczerpane zostały te przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania.

Skoro sprawa dotycząca uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] w zakresie ustalenia, czy stan prawny ujawniony odnoście określenia właściciela gruntów jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym rozpatrywana jest przed sądem powszechnym zasadnym było zawieszenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie. Od ustalenia osoby właściciela gruntów zależy treść rozstrzygnięcia administracyjnego. Z analizy kopii tej księgi wieczystej wynika, że w ramach wspólności ustawowej właścicielami przedmiotowego gruntu są J. i R. E., H. F., M. F., K. F., K. B. F., R. A. F., S. F. F., W. M. F., J. K., M. P., T. M. S., H. Sz. i Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. jako użytkownik. Natomiast w dziale III księgi wieczyste widnieje wpis o treści ostrzeżenia, że w odniesieniu do części nieruchomości obejmującej łącznie obszar 77,50 ha wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, polegające na odjęciu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wniosku z dnia 7 marca 1969 r., nr [...] - wpisano dnia 18 marca 1969 r., obciążenie przepisano z księgi wieczystej L. K.2. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może skutkować wydaniem zaświadczenia stwierdzającego przeznaczenie nieruchomości na cele reformy rolnej stanowiącego podstawę do wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej na rzecz Lasów Państwowych Nadleśnictwo K..

Zdaniem organu odwoławczego kwestie podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia. Po pierwsze, powoływane postanowienie z dnia 21 grudnia 2012 r. nr [...] rozstrzygnęło o wyłączeniu Wójta Gminy od prowadzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia, a nie o zawieszeniu tego postępowania. Nadto kolejne zrzuty odnoszą się do innych postępowań incydentalnych prowadzonych w toku postępowania, bądź nawiązują do odrębnego postępowania toczącego się przed Starostą Powiatu w sprawie o ustalenie w odniesieniu do właścicieli gruntów leśnych położonych na ww. działkach, realizacji zadań z zakresu gospodarki leśnej, określonych w specyfikacji gruntów leśnych.

W. F. zaskarżył opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając, że zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, oraz jest sprzeczne z orzecznictwem.

Skarżący uważał, że nie został wykazany związek miedzy postępowaniem rozgraniczeniowym a sprawą o uzgodnienie księgi wieczystej. W szczególności wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 126/11.

W jego ocenie, gdy weryfikacja wniosku o rozgraniczenie wskazywała na rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danym z przedłożonych dokumentów, organ winien podjąć działania w celu doprowadzenie do zgodności zapisów w ewidencji ze stanem faktycznym. Przyszłe rozstrzygniecie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu; ewidencji gruntów. Dopiero w przypadku stwierdzenia zasiedzenia, będzie można dokonać zmiany w tej ewidencji. Twierdził również, że Skarb Państwa – Nadleśnictwo nie było uprawnione do składania wniosku o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Uprawnienie takie przysługuje jedynie osobie wpisanej lub wpisanej błędnie. Powołał się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt III CZP 106/05. W konsekwencji niezasadne było postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 grudnia 2012 r. o udzielenie zabezpieczania poprzez wpis ostrzeżenia do księgi wieczystej. Podał, że poprzednio trzykrotnie sądy oddalały roszczenia Nadleśnictwa K. (w 1993 r., 1998 r. i 2012 r.). Protokół nr [...] z dnia 4 lipca 1945 r. przekazania gruntów leśnych, przekazanych przez Powiatowy Urząd Ziemski w K. do Nadleśnictwa K., nie daje tytułu prawnego, aby grunty leśnie należące do K. F. przeszły na własność Skarbu Państwa. Podobnie się ma sprawa z mocą prawną opisu i mapy z dnia 18 grudnia 1992 r. Co istotne, w 1990 r. skarżący złożył wniosek o prawo do spadku po K. F. i po wydaniu prawomocnego postanowienia z Sądu Rejonowego w K. (sygn. akt [...]) przerwał wszelkie terminy do zasiedzenie gruntów zapisanych w danych matrykułach i katastrach jako własność wyżej wymienionego.

Dalej wskazał, że w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. stwierdził, iż zabezpieczenie w postaci wpisania ostrzeżenia do księgi wieczystej nie wyłącza uprawnienia właściciela do posiadania nieruchomości. Powołał się również na zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Pismem procesowym z dnia 12 lutego 2014 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę organu. Zarzucił, że organ dwukrotnie zawiesił postępowanie w sprawie rozgraniczenia gruntów leśnych oraz wniósł o włączenie do akt nadesłanych dokumentów oraz akt sprawy o sygn. akt SAB/Gd 53/13.

Pismem z dnia 7 marca 2014 r. skarżący wniósł o włączenie do akt sprawy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] o uchyleniu postanowienie Starosty z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie zawieszenia postępowania o wykreślenie z operatu ewidencji gruntów wpisu jako użytkownika Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. dla określonych działek, położonych w obrębie R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przedmiotem rozpoznania Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 31 lipca 2013 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Przyczyną zawieszenia postępowania było toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Organy powołał się przy tym na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej "k.p.a.".

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Powszechnie w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym (prejudykatem), będzie kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Wynika z tego, że w sytuacji, gdy dana okoliczność może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie - co należy do jego podstawowych obowiązków - nie może ona stanowić przyczyny zawieszenia postępowania.

Odnosząc się do meritum sprawy, tj. do kwestii zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, sąd podziela stanowisko obu organów, zgodnie z którym wynik postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej, w której wpisana jest nieruchomość której dotyczy postępowanie rozgraniczeniowe, z rzeczywistym stanem prawnym, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) , dalej zwanej "p.g.k.", rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów.

Jak wynika z powyższego celem postępowania rozgraniczeniowego jest w istocie ustalenie zasięgu prawa własności nieruchomości sąsiadujących ( por. postanowienie SN z dnia 28 października 1977 r., III CRN 272/77, LEX nr 8022). Jeżeli zatem dochodzi do wszczęcia przed sądem postępowania o ustalenie treści księgi wieczystej, a w konsekwencji ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje prawo własności działki objętej wnioskiem o rozgraniczenie, brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia i powinno ono zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym.

Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego odnośnie braku podstaw do zawieszenia postępowania w związku z toczącym się przez sądem postępowaniem o ustalenie treści księgi wieczystej nr [...].

O uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy z dnia 31 lipca 2013 r. zadecydowała następująca kwestia.

Art. 29 ust. 2 p.g.k. stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje więc wówczas, gdy ma miejsce spór co do przebiegu granic konkretnych nieruchomości i może on powstać tylko pomiędzy właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości (na odcinku wspólnej granicy). Na mocy art. 30 p.g.k. organy przeprowadzają postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości z urzędu lub na wniosek, przy czym zawsze organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości ( ust. 3).

We wniosku z dnia 21 października 2011r. R. F. wniósł o rozgraniczenie położonej w Ł., składającej się z 13 działek ewidencyjnych nieruchomości, z sąsiadującymi z nią 13 nieruchomościami, z których każda stanowi odrębny przedmiot własności. W istocie zatem Wójt Gminy postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r. wszczął kilkanaście postępowań o rozgraniczenie nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności m.in. R. F. z nieruchomościami wskazanymi w jego wniosku. Stwierdzić przy tym należy, że nie było w tym przypadku podstaw do prowadzenia jednego postępowania na podstawie art. 62 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Mając na uwadze treść złożonego wniosku o rozgraniczenie, pomimo pozornego podobieństwa, nie można mówić o takim samym stanie faktycznym w każdej ze spraw – ich przedmiotem jest bowiem sprawa rozgraniczenia różnych nieruchomości będących własnością różnych podmiotów.

Dodać trzeba, że na skutek powyższego doszło również do nieuprawnionego rozszerzenia kręgu stron prowadzonych wspólnie postępowań. Przepisy p.g.k. nie określają wprost kto jest stroną postępowania rozgraniczeniowego, zatem należy odwołać się do art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że zasadniczo gdy granice gruntów stały się sporne, ustalenie granic sąsiednich nieruchomości leży w interesie wszystkich ich właścicieli ( por. uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26). Zatem w przypadku postępowań objętych wnioskiem R. F. ich stronami będą zawsze współwłaściciele nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami geodezyjnymi nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w miejscowości Ł. oraz – w każdym odrębnie prowadzonym postępowaniu – właściciele sąsiadujących nieruchomości.

W podsumowaniu powyższego Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania z naruszeniem art.. 30 ust. 3 p.g.k., jak również art. 28 k.p.a.. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynika sprawy, bowiem zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane w wadliwie wszczętym postępowaniu i tym samym nie mogły one zostać uznane za zgodne z prawem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w przeważającej części skargi skarżący odnosi się do toczącego się przez Sądem Rejonowym w K. postępowania w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Z uwagi na zakres kognicji sądu administracyjnego, sąd orzekając w niniejszej sprawie nie może wypowiadać się w kwestiach, które, w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie o sygn. akt. [...], będą przedmiotem rozstrzygnięcia innego sądu.

Z kolei odnośnie zarzutu dotyczącego wadliwości postanowienia Wójta Gminy z dnia 21 grudnia 2012 r. należy zauważyć, że postanowieniem tym ww. organ wyłączył się od udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie doprowadziło ono natomiast, wbrew twierdzeniom skargi, do zawieszenia postępowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na mocy art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Wójt Gminy powinien w pierwszej kolejności umorzyć postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r., co umożliwi prawidłowe wszczęcie postępowań w sprawach objętych wnioskiem R. F. o rozgraniczenie nieruchomości. Dodać należy przy tym, że organ, przy czynnym udziale wnioskodawcy i pozostałych właścicieli nieruchomości reprezentowanych przez kuratora spadku, winien ustalić czy wszystkie granice objęte wnioskiem są sporne i czy tym samym zachodzi konieczność wszczęcia postępowań obejmujących wszystkie granice i sąsiadujące nieruchomości.