III SA/Łd 80/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania D.K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...] sprostowanej postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r., udzielającej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w T. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego w kat. C1 ze złoża "B." położonego na części działek nr 560 i 561 w W., gm. T.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu 21 lipca 2011 r. wpłynął do Starosty [...] wniosek D.K. o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia firmie A. koncesji na wydobywanie piasku w W. na działkach nr 560 i 561. Wnioskodawca podniósł, że w dniu 28 czerwca 2011 r. dowiedział się o uzyskaniu przez w/w firmę koncesji na działalność wydobywczą na działkach graniczących z jego działką nr 562. W związku z tym, że działalność wydobywcza będzie prowadzona w odległości 6 m. od działki nr 562, to zdaniem wnioskodawcy, naruszony zostanie jego interes, bowiem posiada decyzję Wójta Gminy T. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i zamierza rozpocząć budowę budynku jednorodzinnego. Ponadto, działalność wydobywcza oprócz uciążliwości pod względem hałasu i zanieczyszczenia powietrza może być zagrożeniem dla planowanego budynku i zdrowia oraz życia mieszkańców. Może doprowadzić do osłabienia podłoża i jego obsuwania oraz zapadania, jak też do uszkodzenia lub osłabienia systemu korzeniowego drzew rosnących na działce nr 562.

Starosta [...] postanowieniem z dnia 27 lipca 2011 r. odmówił wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] udzielającą koncesji Spółce "A.". Uzasadniając wskazał, że D.K. nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia koncesji innemu podmiotowi, a zatem nie może domagać się wznowienia takiego postępowania.

Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., nr [...].

Na odmowę wznowienia postępowania D.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 27 lipca 2011 r. Uzasadniając Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 28, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy ograniczył rozpoznanie wniosku skarżącego jedynie do zbadania interesu prawnego w oparciu o przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Błędnie uznał, iż interes prawny bycia stroną postępowania koncesyjnego, nie może wynikać z praw właścicielskich skarżącego. Na zasadność powyższego twierdzenia Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09, który stwierdził, iż istnieje konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Tym samym przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, iż podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Stąd też, interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. Ponadto, Sąd zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., że wydając zaskarżone postanowienie nie odniosło się w ogóle to twierdzeń skarżącego, iż udzielenie koncesji na wydobywania kruszywa naturalnego spółce A. ogranicza jego uprawnienia poprzez naruszenie przepisu art. 64 Konstytucji i przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności uniemożliwia wzniesienie na działce nr 562 budynku jednorodzinnego zgodnie z warunkami zabudowy uzgodnionymi przez starostwo w 2006 r., to jest przed wydaniem koncesji spółce A. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien ustalić czy przyznanie koncesji ma wpływ na jego prawa właścicielskie przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego. W szczególności zbada, czy ogranicza jego uprawnienie do korzystania z nieruchomości poprzez realizację budowy domu jednorodzinnego zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności organ będzie w stanie prawidłowo ocenić zasadność wniosku o wznowienie postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta [...] pismem z dnia 6 lipca 2012 r. wezwał D.K. do przedłożenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy T. ustalającej warunki zabudowy na działce nr 562 i ostatecznego pozwolenia na budowę, o ile było udzielone.

W odpowiedzi na powyższe strona przedłożyła ostateczną decyzję Wójta Gminy T. z dnia 4 października 2006 r. o warunkach zabudowy i wyjaśniła, że nie występowała o pozwolenie na budowę. Następnie w dniu 3 sierpnia 2012 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu przedłożenia ekspertyzy dowodzącej wpływ kopalni na jego działkę.

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. Starosta [...] zawiesił postępowanie administracyjne.

W dniu 24 października 2012 r. D.K. złożył opinię geologiczną w sprawie wpływu zamierzonej eksploatacji kruszywa naturalnego w obrębie działek nr 560 i 561 na warunki gruntowo - wodne na sąsiedniej działce nr 562, sporządzoną przez uprawnionego geologa – J.M. We wnioskach końcowych złożonej opinii jej autor wskazał, że D.K. powinien być stroną postępowania koncesyjnego wszczętego na wniosek Spółki "A.". Wydobycie kruszywa na działkach nr 560 i 561 będzie miało bowiem wpływ na działkę nr 562 poprzez pogorszenie się warunków ewentualnego posadowienia obiektów budowlanych w rejonie północnej granicy działki nr 562 oraz pogorszenie się warunków gruntowo-wodnych, co będzie skutkowało likwidacją lasu na części działki.

Postanowieniem z dnia 26 października 2012 r. Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

W dniu 7 grudnia 2012 r. spółka "A." przedłożyła do akt sprawy własna opinię geologiczną, sporządzoną przez uprawnionego geologa – E.K., z której wynika, że z uwagi na to, iż eksploatacja będzie prowadzona w warstwie suchej działek, nie będzie miała ona wpływu na wody powierzchniowe, podziemne ani na stosunki wodne na gruncie sąsiednim. Nie naruszy także stanu gruntów przyległych pod warunkiem, że będzie prowadzona zgodnie z warunkami określonymi w koncesji.

Z kolejnej opinii autorstwa dr J.S., przedłożonej przez spółkę "A." w dniu 22 kwietnia 2013 r., wynika, że eksploatacja kopalin na działkach nr 560 i 561 nie doprowadzi do fizycznego zniszczenia drzewostanu i zmian stosunków hydrologicznych na działce 562, przez co jest obojętna dla drzewostanu porastającego tę działkę.

W świetle powyższych ustaleń organ nie dopatrzył się ograniczeń do korzystania przez D.K. ze swojej działki w zakresie realizacji budowy domu jednorodzinnego w lokalizacji wskazanej w załączniku graficznym do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 4 października 2006 r. Jednocześnie przyjął za zasadne uznanie D.K. za stronę postępowania z uwagi na posiadane prawo do zabudowy działki nr 562 na podstawie w/w decyzji. Stwierdził także, że na działce D.K. rośnie las o średniej wysokości drzew 15 m, którego nie uwzględniono przy ustalaniu szerokości pasów ochronnych w toku postępowania z wniosku spółki "A." o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego.

Z powyższych względów postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013 r. Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia spółce "A." koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego w kat. C1 ze złoża "B." położonego na części działek nr 560 i 561 w W., gm. T.

Następnie decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 29 czerwca 2010 r., nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r., udzielającej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w T. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego w kat. C1 ze złoża "B." położonego na części działek nr 560 i 561 w W., gm. T.

Odwołując się od powyższej decyzji D.K. zarzucił nieuwzględnienie nowych okoliczności sprawy, pominięcie jego argumentacji jako strony postępowania oraz błędną interpretację przepisów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenie nowego postępowania w sprawie wydania koncesji spółce "A." z uwzględnieniem jego interesu, jako strony. W uzasadnieniu skarżący wskazał na błędy organu, które w jego ocenie popełniono przy gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania D.K. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy administracji są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną przez sąd. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 27 lipca 2011 r. Uzasadniając Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien ustalić czy przyznanie koncesji ma wpływ na prawa właścicielskie D.K. przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego. Organ podniósł, iż stosując się do wskazań zawartych w/w wyroku Starosta [...] przeprowadził postępowanie w wyniku którego nie dopatrzył się ograniczeń D.K. w korzystaniu z działki nr 562 w zakresie budowy domu jednorodzinnego, w związku z udzieleniem spółce "A." koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego na działkach nr 560 i 561. Uznał natomiast, że D.K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowej koncesji.

Organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji spółce "A.", jak również postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 19 października 2011 r. toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Również ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. także dotyczyła stanu prawnego wynikającego z w/w ustawy.

Od dnia 1 stycznia 2012 r. obowiązuje nowa ustawa Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. Z treści art. 41 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że stroną w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego, nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich jest związana z ewentualną zmianą stanu faktycznego sprawy, druga natomiast wynika ze zmiany stanu prawnego, która to zmiana nastąpiła po wydaniu orzeczenia przez sąd. Z tą drugą sytuacją mamy właśnie do czynienia, zdaniem organu, w sprawie rozpoznawanej.

W ocenie Kolegium, Starosta [...] rozpatrując ponownie sprawę, skupiając się na zaleceniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, pominął fakt zmiany stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2012 r. i bezpodstawnie uznał D.K. za stronę postępowania o udzielenie koncesji spółce "A.", co skutkowało wznowieniem na jego wniosek postępowania w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika natomiast, że cały obszar górniczy objęty koncesją znajduje się na nieruchomości stanowiącej własność spółki "A.", tym samym D.K., w myśl przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia spółce "A." koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego. Fakt skorzystania przez D.K. w toku postępowania przed organem I instancji z praw przysługujących stronie postępowania, jak również doręczenie mu decyzji z dnia 14 sierpnia 2013 r. i wniesienie przez niego odwołania, zdaniem Kolegium, nie czynią z D.K. strony postępowania administracyjnego. Z powyższych względów postępowanie odwoławcze wszczęte przez D.K., który nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, podlegało umorzeniu.

D.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, poprzez pominięcie art. 222 tej ustawy;

- naruszenie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez ich niezastosowanie;

- ograniczenie rozpoznania wniosku jedynie do zbadania interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze z pominięciem praw właścicielskich wynikających z art. 140 K.c.;

- nieodniesienie się do podniesionych w odwołaniu kwestii szerokości pasów ochronnych planowanej kopalni, kątów nachylenia skarpy oraz prawa skarżącego do swobodnego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Skarżący podniósł ponadto zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji, a w szczególności zarzucił:

- nieuwzględnienie w ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydania koncesji, innej niż w pierwotnej koncesji, szerokości pasów wynikających z PN, która określa, że najmniejsza szerokość pasa ochronnego względem użytków leśnych winna być równa wysokości drzew;

- nieodniesienie się do kąta nachylenia wyrobiska, który w koncesji ustalono na 60 stopni, a który pozostaje w sprzeczności z naturalnym kątem zsypu piasków wynoszącym 45 stopni, co ma wpływ na zmniejszenie przewidzianego w koncesji 6 m pasa ochronnego;

- naruszenie prawa skarżącego do korzystania z jego nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, tj budowy domu jednorodzinnego, poprzez narzucanie mu przez organ koncesyjny odległości usytuowania budynku od lasu;

- naruszenie art. 7 K.p.a.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przede wszystkim przepisy art. 153 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 K.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej muszą być rozważania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lutego 2012 roku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1201/11. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl natomiast, art. 170 powołanej wyżej ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W powyższym wyroku Sąd, uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w sprawie odmowy wznowienia - na wniosek D.K. - postępowania w przedmiocie udzielenia Spółce "A." koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, stwierdził, że organ odwoławczy ograniczył rozpoznanie wniosku skarżącego jedynie do zbadania interesu prawnego w oparciu o przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Organ błędnie uznał, iż interes prawny bycia stroną postępowania koncesyjnego, nie może wynikać z praw właścicielskich D.K. Na zasadność powyższego twierdzenia Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09, który stwierdził, iż istnieje konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Tym samym przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, iż podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Stąd też, interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. Ponadto Sąd zarzucił Kolegium, że wydając zaskarżone postanowienie nie odniosło się w ogóle to twierdzeń skarżącego, iż udzielenie koncesji na wydobywania kruszywa naturalnego spółce "A." ogranicza jego uprawnienia poprzez naruszenie przepisu art. 64 Konstytucji i przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności uniemożliwia wzniesienie na działce nr 562 budynku jednorodzinnego zgodnie z warunkami zabudowy uzgodnionymi przez starostwo w 2006 r., to jest przed wydaniem koncesji spółce A. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien ustalić czy przyznanie koncesji ma wpływ na jego prawa właścicielskie przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego. W szczególności zbada, czy ogranicza jego uprawnienie do korzystania z nieruchomości poprzez realizację budowy domu jednorodzinnego zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności organ będzie w stanie prawidłowo ocenić zasadność wniosku D.K. o wznowienie postępowania.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy, Starosta [...] podjął czynności wyjaśniające zgodne z zaleceniami Sądu, w wyniku których, postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia spółce "A." koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego w kat. C1 ze złoża "B." położonego na części działek nr 560 i 561 w W., gm. T. Następnie, decyzją z dnia 14 sierpnia 2013 r. Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 29 czerwca 2010 r. nr [...], udzielającej "A." Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. W świetle poczynionych ustaleń organ nie dopatrzył się bowiem ograniczeń do korzystania przez D.K. ze swojej działki w zakresie realizacji budowy domu jednorodzinnego w lokalizacji wskazanej w załączniku graficznym do decyzji Wójta Gminy T. z dnia 4 października 2006 r. Starosta uznał przy tym za zasadne potraktowanie D.K. za stronę postępowania z uwagi na posiadane prawo do zabudowy działki nr 562 na podstawie w/w decyzji. Stwierdził także, że na działce D.K. rośnie las o średniej wysokości drzew 15 m, którego nie uwzględniono przy ustalaniu szerokości pasów ochronnych w toku postępowania z wniosku spółki "A." o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania D.K. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji spółce "A.", jak również postępowanie administracyjne zakończone ostatecznym postanowieniem w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zatem również ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. dotyczyła także stanu prawnego wynikającego z w/w ustawy. Od dnia 1 stycznia 2012 r. obowiązuje natomiast nowa ustawa Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r., a z treści art. 41 ust. 2 powołanej ustawy wynika wprost, że stroną w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego, nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych. Organ odwoławczy zaznaczył, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć sytuacji, wynikającej ze zmiany stanu prawnego, która to zmiana nastąpiła po wydaniu orzeczenia przez sąd i z tym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Kolegium, Starosta [...] rozpatrując ponownie sprawę, skupiając się na zaleceniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pominął fakt zmiany od dnia 1 stycznia 2012 r. stanu prawnego i bezpodstawnie uznał D.K. za stronę postępowania o udzielenie koncesji spółce "A.", co skutkowało wznowieniem na jego wniosek postępowania w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika natomiast, że cały obszar górniczy objęty koncesją znajduje się na nieruchomości stanowiącej własność spółki "A.", tym samym D.K., w myśl przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia spółce "A." koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego. Z powyższych względów postępowanie odwoławcze wszczęte przez D.K., który nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, podlegało umorzeniu.

Powyższe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uznać należy za wadliwe.

Po pierwsze, organ odwoławczy pominął fakt, iż wiążący w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lutego 2012 roku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1201/11, zapadł już po wejściu w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981 ze zm.), a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że wyrok ten nie ma mocy wiążącej, ponieważ po jego wydaniu nastąpiła zmiana stanu prawnego. Zmiana stanu prawnego nastąpiła dwa miesiące wcześniej, a zatem w chwili wyrokowania Sąd musiał mieć na uwadze okoliczność, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobligowane do podejmowania swoich działań również z uwzględnieniem przepisów nowej ustawy. Dlatego też, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 29 lutego 2012 r. Sąd nie mógł zawrzeć zaleceń, które byłyby dla organów niewykonalne lub sprzeczne z przepisami, które winny mieć zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W ocenie Sądu rozpoznającego obecnie sprawę, organ odwoławczy był zatem związany zaleceniami wynikającymi z wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1201/11 i nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego z inicjatywy D.K., lecz winien był rozpoznać sprawę merytorycznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w swoim rozstrzygnięciu pominęło także całkowicie treść art. 205 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, iż do koncesji udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, na działalność polegającą na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin innych niż określone w art. 10 ust. 1 ustawy (złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, objęte własnością górniczą), stosuje się dotychczasowe przepisy. Nie jest sporne, że koncesja dla firmy "A." udzielona została decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 29 czerwca 2010 r., opartą na przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r., co oznacza, że przepisy tej ustawy winny mieć zastosowanie dla oceny prawidłowości postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowej koncesji.

Należy również wskazać, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na jego wniosek z powołaniem się na przesłankę wznowienia zawartą w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta [...] postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013 r. wznowił postępowanie uznając D.K. za podmiot posiadający interes prawny do złożenia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia koncesji Spółce "A.", a zakończył to postępowanie decyzją o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia 29 czerwca 2010 r., nr [...] udzielającej "A." Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza przepisy art. 105 § 1 K.p.a. Przepisy nie przewidują bowiem możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, bez cofnięcia żądania, tylko dlatego, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną (por. wyrok NSA z 3.11.1998 r., I SA 625/98, Lex nr 45121). Wniesienie w takiej sytuacji odwołania, obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (jeżeli zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji) albo uchylającego tę decyzję- art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 K.p.a. (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu i instancji). Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, iż w wyniku wniosku o wznowienie postępowania organ może wydać:

1) postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) - w przypadku, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia, względnie gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego,

2) decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - w razie braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.),

3) decyzję uchylającą decyzję dotychczasową, gdy istnieją podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. i rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Przepisy nie przewidują natomiast możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, bez cofnięcia żądania, tylko dlatego, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną, czy też gdy wydana uprzednio decyzja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 3 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 625/98, Lex nr 45121). Z tego też powodu brak jest podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego na wniosek podmiotu, który zainicjował to postępowanie i był do tej pory traktowany jako strona tego postępowania. Nie zaistniały bowiem żadne nowe okoliczności, które pozwalałyby stwierdzić, że D.K. utracił status strony postępowania wznowieniowego, po wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji.

Postępowanie odwoławcze może być umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdy strona cofnie odwołanie (art.137 k.p.a.) albo jeżeli odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jeżeli - jak w niniejszej sprawie - odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe (art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję merytoryczną. Skarżący bowiem, jako adresat decyzji, stał się stroną postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., posiadającą prawo wniesienia odwołania, jeżeli nie jest zadowolony z wydanej decyzji (por wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.04.2002 r. sygn. akt IV SA 1635/00). D.K. wniósł bowiem odwołanie od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania, a jego interes prawny winien być oceniany przez pryzmat przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie wyłączne w oparciu o przepisy prawa materialnego, będące podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

Na marginesie warto przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż nie ma podstaw do odmowy wznowienia postępowania, gdy z wnioskiem występuje podmiot powołujący się na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a organ w celu ustalenia, czy przesłanka w sprawie występuje, musi podjąć czynności wyjaśniające. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1949/06, LEX nr 437529) stwierdził, że: "Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje (...) wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje." Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1981/06; LEX nr 510752): "W wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ, rozpatrując dopuszczalność wznowienia, nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a." Także w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż: "Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym przypadku musi wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje – zgodnie z art. 151 pkt 1 k.p.a. – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej." Jak akcentuje się w literaturze przedmiotu, przyczyny podmiotowe odmowy wznowienia postępowania to złożenie wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie interesu prawnego, lub złożenie go przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Mogą być one jedynie wyjątkowo podstawą odmowy wznowienia (por. M. Jaśkowska: Komentarz aktualizowany do art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego. LEX 2012). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się dobitnie, iż w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do przymiotu strony postępowania w odniesieniu do podmiotu, który złożył wniosek o wznowienie postępowania – niezbędne jest wydanie postanowienia, o którym mowa jest w art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie postępowania co do wskazanej przyczyny wznowienia. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 149/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem organ po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zobligowany jest do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy podmiot składający wniosek winien być uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, nie może następnie odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, ani tez umorzyć wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest bowiem ocena wniosku podmiotu, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo, iż winien być traktowany jako strona tego postępowania.

W sprawie doszło również, w ocenie Sądu, do uchybienia przepisowi art. 139 K.p.a., wprowadzającemu zakaz reformationis in peius. Stanowi on, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W sytuacji, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji wszczęte w trybie nadzwyczajnym, uruchomione zostało z inicjatywy i na wniosek skarżącego, to umorzenie postępowania odwoławczego, niewątpliwie pogorszyło sytuację procesową strony, gdyż uniemożliwiło jej ponowne merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku.

Przedstawione istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ odwoławczy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Umożliwi to organowi odwoławczemu ponowne rozpatrzenie sprawy na skutek odwołania wniesionego przez D.K. Sąd nie może wyręczyć w tym organu, bowiem nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej, lecz kontroluje wydaną przez organ administracji publicznej decyzję pod względem jej zgodności z prawem.

W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania - na podstawie art. 200 tej ustawy.

bg