II SA/Op 25/14

Uzasadnienie

T. Z, U. R., M. N. i W. N. – reprezentowani przez radcę prawnego M. C., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Prezydent Miasta Opola działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 7, art. 8, art. 14, art. 15 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), decyzją z dnia 2 maja 1978 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w postaci działki nr A o powierzchni 833 m², położonej w [...], obręb [...], stanowiącej własność A. N. Określił, że wywłaszczenie następuje na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta Opola pod budowę hydroforni i ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna pod budowę hydroforni dla [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 30 listopada 1974 r., nr [...], wydaną przez Urząd Miejski w Opolu.

Wnioskiem z dnia 11 lipca 2012 r. spadkobiercy A. N. – T. Z., U. R., M. N. i W. N, reprezentowani przez pełnomocnika - powołując się na art. 136 § 3 i art. 137 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wystąpili do Prezydenta Miasta Opola o zwrot wywłaszczonej działki nr A. Załączając do wniosku dowody potwierdzające dziedziczenie po A. N., zmarłej dnia 18 listopada 1985 r., a także po jej mężu J. N., zmarłym dnia 18 lutego 2010 r., wnioskodawcy wskazali, że cel, na który dokonano wywłaszczenia działki nr A, nie został zrealizowany i w związku z tym spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dodali, że organ nie dopełnił obowiązku zawiadomienia A. N., czy też następnie jej spadkobierców, o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel oraz o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 26 października 2012 r., wydanym na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, Wojewoda Opolski wyłączył Prezydenta Miasta Opola od udziału w postępowaniu i wyznaczył do prowadzenie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Starostę Głubczyckiego. W uzasadnieniu wskazał, że wywłaszczona nieruchomość, której dotyczy postępowanie, wchodzi obecnie w skład działki nr B stanowiącej własność Gminy Opole, której interesy reprezentuje Prezydent Miasta Opola.

W dniu 6 maja 2013 r. Starosta Głubczycki wydał, na podstawie art. 136, art. 137 i art. 142 ustawy, decyzję nr [...], o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], działka nr A z k.m. [...] o pow. 0,0833 ha, obecnie wchodzącej w skład działki nr B z k.m. [...], stanowiącej własność Gminy Opole, pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując regulacje art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy, że pismem z dnia 25 lutego 2013 r. Prezydent Miasta Opola powiadomił o zrealizowaniu celu wywłaszczenia określonego w decyzji oraz o tym, że wybudowana hydrofornia stanowi część budynku administracyjnego Spółdzielni. Z kolei, Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] poinformowała organ pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r., że budynek mieszczący hydrofornię, został jej przekazany przez Elektrownię [...] w 1982 r. Natomiast na podstawie zgromadzonych dokumentów organ ustalił, że sporna nieruchomość, oznaczona jako działka nr A stała się własnością Gminy Opole. Następnie aktem notarialnym z dnia 12 listopada 1998 r., Gmina oddała tę działkę w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] oraz przeniosła na rzecz użytkownika wieczystego, nieodpłatnie, własność znajdującego się na tych działkach budynku mieszczącego hydrofornię wraz z przynależnymi urządzeniami. W świetle ustalonych faktów organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia 2 maja 1978 r. został zrealizowany. Zaznaczył, że co prawda w toku prowadzonego postępowania nie udało się ustalić dokładnej daty ukończenia prac związanych z budową hydroforni, jednak z uzyskanych protokołów, tj. protokołu z odbioru technicznego hydroforni oraz protokołu zdawczo-odbiorczego hydroforni z zapleczem remontowo-konserwacyjnym wynika, że w roku 1982 inwestycja ta była już zakończona, a budynek hydroforni został wpisany do stanu środków trwałych Spółdzielni dnia 17 maja 1982 r.

Wnioskodawcy wnieśli odwołanie od decyzji Starosty Głubczyckiego domagając się jej uchylenia. W odwołaniu zarzucili organowi naruszenie art. 136 w zw. z art. 137 oraz art. 229 ustawy. Akcentowali, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż na wywłaszczonej działce został wybudowany pawilon handlowy, a nie hydrofornia. Zaznaczyli, że nawet gdyby faktycznie część działki nr A została zabudowana budynkiem biurowym, w którym mieści się hydrofornia, nie można uznać tego za realizację celu wywłaszczenia. Nieruchomość była wywłaszczana wyłącznie pod budowę hydroforni, w ich ocenie, jako samodzielnej budowli. Stwierdzili także, iż z treści decyzji nie wynika, na której z działek wchodzących w skład działki nr B, tj. działce nr C, czy też nr A, wybudowano hydrofornię. Zarzucili również organowi, że nie wyjaśnił należycie okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. Zdaniem odwołujących, zgromadzone dowody nie były wystarczające, aby przyjąć, że na wywłaszczonej nieruchomości, w okresie o którym mowa w art. 137 ustawy, zrealizowano cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto stwierdzili, że organ nie udowodnił, w oparciu o zatwierdzony plan zagospodarowania terenu, jakie były ostateczne granice lokalizacji inwestycji oraz, że na całej wywłaszczonej działce zrealizowano cel. Uznali, że w takim przypadku należałoby im zwrócić cześć nieruchomości.

W postępowaniu odwoławczym Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] poinformowała Wojewodę Opolskiego, pismem z dnia 13 października 2013 r., że na działce nr A znajduje się budynek administracyjny mieszczący pomieszczenia administracji [...] oraz hydrofornia zasilająca w wodę cztery wspólnoty mieszkaniowe przy ul. [...] w [...]. Z kolei, odwołujący w piśmie z dnia 26 listopada 2013 r. powtórzyli swoje stanowisko w sprawie uznając, że na spornej działce nie została zrealizowana "samodzielna inwestycja" w postaci hydroforni dla [...]. Wskazali, że pierwotnie budynek był pawilonem handlowym, a następnie budynkiem biurowym.

Decyzją z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał na przebieg postępowania wyjaśniającego oraz na ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i dokonując oceny na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 229 ustawy wyjaśnił, że Prezydent Miasta Opola pismem z dnia 25 lutego 2013 r. potwierdził realizację celu, na który dokonano wywłaszczenia tj. budowę hydroforni. Wskazał bowiem, że hydrofornia wybudowana została na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku i stanowi nadal część budynku administracyjnego Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. Okoliczność ta potwierdzona została również pismem Zastępcy Kierownika Administracji Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z dnia 13 października 2013 r., w którym wyjaśniono, że na działce nr A znajduje się budynek administracyjny mieszczący pomieszczenia [...] oraz hydrofornia zasilająca w wodę cztery wspólnoty mieszkaniowe położone przy ul. [...] w [...]. Z informacji wcześniejszej uzyskanej od Spółdzielni wynika natomiast, że przedmiotowy budynek mieszczący hydrofornię, został jej przekazany w 1982 r. Uwzględniając wskazane okoliczności organ odwoławczy uznał, że cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości został osiągnięty. Zaznaczył, że wprawdzie z dostępnych akt nie udało się uzyskać bezpośredniej informacji dotyczącej terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy hydroforni, jednak zebrane w sprawie dowody, takiej jak protokół zdawczo - odbiorczy środka trwałego wraz z protokołem odbioru technicznego hydroforni z dnia 14 maja 1982 r. wskazują, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz jego zrealizowanie nastąpiły przed upływem terminów wskazanych w art. 137 ustawy. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądowe, organ stwierdził, że w przypadku realizacji celu wywłaszczenia, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że Starosta Głubczycki prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, które wykazało, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu z uwagi na realizację celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Nie zostały naruszone przepisy art. 136 w związku z art. 137 i art. 229 ustawy, jak również przepisy art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 86 K.p.a. Organ uznał również, że zarzut naruszenia art. 10 oraz art. 81 K.p.a. jest także nieuzasadniony. Z uwagi na podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, organ zwrócił uwagę na dodatkowe postępowanie wyjaśniające i przywołał pisma Prezydenta Miasta Opola oraz Spółdzielni Mieszkaniowej, które zawierają oświadczenia o zrealizowanym celu wywłaszczenia. W tej materii powołał się także na zebrany materiał dowodowy przez Starostę Głubczyckiego. Ustosunkowując się do sformułowanego przez odwołujących, w piśmie z dnia 26 listopada 2013 r., żądania zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia organ odwoławczy wyjaśnił, że o ile podstawą takiego zwrotu jest art. 137 ust. 2 ustawy, to zwrot nieruchomości jest możliwy w przypadku, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości umożliwia dokonanie podziału działki objętej postępowaniem wywłaszczeniowym, pod warunkiem, że nie sprzeciwia się temu treść art. 93 ust. 3b ustawy, do zastosowania którego zobligowany jest organ wydający decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku zatem braku możności podzielenia budynku po ścianach pionowych, powołany przepis stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższą decyzję T. Z., U. R., M. N. i W. N. – reprezentowani przez radcę prawnego M. C. – zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, zarzucili organom naruszenie art. 136 w zw. z art. 137 ustawy oraz art. 6, art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 86 K.p.a. Podobnie jak w postępowaniu administracyjnym wywodzili, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż na wywłaszczonej działce został wybudowany pawilon handlowo-usługowy, aktualnie wykorzystywany na siedzibę administracji Spółdzielni Mieszkaniowej. Przyznając, że w spornym budynku znajdują się urządzenia hydroforni zasilające cztery wspólnoty mieszkaniowe skarżący wyjaśnili, że nie sposób zgodzić się z tym, aby pod pozorem budowy hydroforni można zrealizować inną inwestycję w postaci pawilonu handlowo-usługowego. W ich ocenie, oba organy orzekając w sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, czym naruszyły przepisy postępowania. Zgromadzone dowody nie były wystarczające do ustalenia, że powstały budynek był realizacją celu wywłaszczenia, w szczególności niezupełne były ustalenia co do tego, jaki rodzaj obiektu budowlanego został zrealizowany tj. czy powstał obiekt budowlany będący hydrofornią, czy też pawilon handlowo-usługowy, w którym w niewielkiej części zainstalowano urządzenia techniczne (hydrofor). Skarżący stwierdzili, że organ powinien dokonać ustaleń w tym zakresie w oparciu o Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa i pozwolenia budowlanego udzielonego inwestorowi. Uznali, że pomimo zwrócenia uwagi w postępowaniu odwoławczym na istotne braki w postępowaniu dowodowym, Wojewoda Opolski nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe swoje stanowisko prezentowane w sprawie. Pełnomocnik uczestnika postępowania – Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] wniósł o oddalenie skargi, uznając, iż decyzja Wojewody Opolskiego jest prawidłowa i zasadna. Oświadczył, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył ,co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Badając legalność zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Rozstrzyga jednak tylko w granicach danej sprawy co oznacza, że nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w sytuacji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a, skarga podlega natomiast oddaleniu. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego rozstrzygająca o odmowie zwrotu skarżącym nieruchomości, oznaczonej jako działka nr A, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Na wstępie zaznaczyć też trzeba, że dokonując oceny w granicach niniejszej sprawy, Sąd nie badał legalności decyzji z dnia 2 maja 1978 r., wydanej w przedmiocie wywłaszczenia ww. działki i nie dokonywał jej oceny w kontekście problematyki wywłaszczania nieruchomości. Rozważania Sądu ukierunkowane zostały w zakresie zwrotu nieruchomości, co do której dokonano skutecznego wywłaszczenia. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest bowiem dalszym ciągiem postępowania wywłaszczeniowego i nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczyna postępowanie w nowej sprawie administracyjnej.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd przyjął, jako niekwestionowany fakt, że w porządku prawnym istnieje ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, objętej w tej sprawie żądaniem zwrotu i nie oceniał legalności wywłaszczenia, w tym prawidłowości określenia celu na jaki dokonano wywłaszczenia.

Zasadnicza kwestia jaka podlegała ocenie w przedmiotowej sprawie dotyczyła zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, skarżący zakwestionowali prawidłowość postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego tej w sprawie.

Dokonana przez Sąd we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającymi jej uchylenie. W ocenie Sądu, w badanej sprawie przeprowadzono prawidłowo postępowanie wyjaśniające i w następstwie tego dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym, a wydając na ich podstawie rozstrzygniecie nie naruszono przepisów prawa materialnego.

Wskazać trzeba, że w aktualnym stanie prawnym instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulowana jest przepisami rozdziału 6 w dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej ustawą. W zakresie tych regulacji, w art. 136 ust. 1 ustawy ustalony został zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 ustawy. Zakaz ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a jedyny wyjątek jaki ustawodawca przewidział w tym względzie dotyczy sytuacji, gdy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości, co z kolei wiąże się z obowiązkiem organu określonym w art. 136 ust. 2 omawianej ustawy i zachowaniem terminu do złożenia wniosku o zwrot, który określony został w ust. 5 tego przepisu. Określony w decyzji o wywłaszczeniu cel, na jaki nieruchomość miała zostać przeznaczona, ma zatem istotne znaczenie dla ustalenia, czy realizując na wywłaszczonej nieruchomości określone zamierzenie organ nie naruszył przepisu art. 136 ust. 1 ustawy. Podlega on jednak uwzględnieniu również w przypadku dochodzenia roszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż w określonych przez ustawodawcę warunkach podstawę do uwzględnienia takiego żądania stanowi brak realizacji celu wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu jest złożenie wniosku w tym przedmiocie oraz zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ustawy. Do złożenia wniosku na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, który nie jest skutkiem otrzymania zawiadomienia z art. 136 ust. 2 ustawy, nie został zastrzeżony żaden termin. Wniosek taki może zostać złożony w każdym czasie, a roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa. Złożenie wniosku przez uprawniony podmiot zobowiązuje zatem organ do ustalenia, czy zaistniała przesłanka uwzględnienia roszczenia, jaką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zasadnicze znaczenie dla dokonania ustaleń w tym zakresie, a także rozstrzygnięcia sprawy zwrotu ma natomiast to, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona i czy został on kiedykolwiek na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany.

Na zasadzie art. 137 ust. 1 ustawy, nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Oceniając przesłankę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu przez pryzmat postanowień art. 137 ust. 1 ustawy, podzielić należy pogląd, że przepisy art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy "sankcjonują" trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia. Po pierwsze, wadliwość ta może polegać na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu. Po drugie, wadliwość może polegać na zaniechaniu w ogóle realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Po trzecie wreszcie, wadliwość może polegać na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., syn. akt I OSK 1038/11, LEX nr 1260026 oraz niepublikowany wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 576/13).

Zauważyć jednak należy, że wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie nie jest dostępne jeszcze uzasadnienie powyższego wyroku Trybunału, niemniej jednak odnotować należy, że wyrok ten wydany został w odpowiedzi na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wystosowane na mocy postanowienia z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 41/11. W postanowieniu tym Sąd wskazał, że na podstawie aktualnego brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, obowiązującego od dnia 22 września 2004 r. przyjąć należy, że zrealizowanie celu wywłaszczenia już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takie rozumienie tego przepisu pozostaje w zgodzie z jego wykładnią przyjęta przez Sąd w niniejszej sprawie. Niemniej jednak, nie kwestionując zasadności takiego zastosowania tego przepisu i jego oddziaływania na przyszłość WSA w Warszawie wywodził, że takie jego stosowanie z mocą wsteczną do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, na których cel wywłaszczenia zrealizowano po upływie 10-letniego okresu, budzi wątpliwości w świetle zasady niedziałania prawa wstecz, wynikającej z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Ponadto wywołuje też wątpliwości co do zgodności z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji), która gwarantuje przysługiwanie im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych. Sąd wskazał, że zwrot nieruchomości wywłaszczonych ma wzmacniać konstytucyjną zasadę dopuszczalności wywłaszczenia tylko na cel publiczny. Jednak trudno mówić o takiej regulacji w przypadku, kiedy przez nowe doprecyzowanie pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" objęte zostały zakresem zwrotu te stany faktyczne, kiedy należałoby oddać nieruchomość wraz z infrastrukturą publiczną. Zaistniały stan prawny wpływa niekorzystnie na majątek gminy i uszczupla dochody przeznaczone na realizację zadań publicznych. Dysponowanie odpowiednimi środkami majątkowymi jest przecież warunkiem umożliwiającym wypełnianie przez gminę powierzonych jej celów. Uszczuplenie własności komunalnej oznacza więc zawsze ograniczenie możliwości gminy w tym zakresie.

Uwzględniając wywody uzasadniające pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, a także treść wydanego w tym przedmiocie orzeczenia Trybunału, w zakresie przedstawionej wcześniej wykładni art. 137 ust. 1 ustawy, w ocenie Sądu przyjąć można, że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później jednak niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel wywłaszczenia, bez względu na to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, czy też po upływie tego terminu, sama realizacja tego celu wyłącza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i dokonanie jej zwrotu.

W świetle powyższego przyjąć należy, że niewątpliwie zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że działka nr A, której zwrotu domagali się skarżący, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa ostateczną decyzją z dnia 2 maja 1978 r. Poza sporem jest również to, że nieruchomość ta przeszła następnie na własność Gminy Opole, na podstawie obowiązującej od dnia 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Okoliczności te powodują, że w odniesieniu do spornej działki nr A, bez względu na to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, czy też po upływie tego terminu, już samą jego realizację przyjąć należy jako powodującą brak możliwości uznania nieruchomości za zbędną i dokonanie jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy.

W niniejszej sprawie, rozstrzygając o żądaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, organy administracji zobowiązane były ustalić, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz czy nastąpiło użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Przy czym, za jego realizację nie mogła być uznana realizacja innego celu publicznego, który również mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Wspomnieć przyjdzie, że w tej materii możliwość taką ustawodawca przewidział w art. 229a ustawy, jednak przepis ten został uznany za niekonstytucyjny i dokonano jego uchylenia.

Dla oceny dokonywanej w niniejszej sprawie istotne jest przede wszystkim to, że przepis art. 137 ust. 1 ustawy nie przewiduje obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy w terminach określonych w art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy prawidłowo zrealizowany został na tej nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego też, nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie. Uznać zatem należy, że wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie ma znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, a także od tego, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej. Wynika to stąd, że po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia, jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością - jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości wywłaszczonej przed laty, na której realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i uczynienie z niej przedmiotu obrotu wskutek odstąpienia od pierwotnych zamierzeń, nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona. Wykładnia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jego przeznaczenia. Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w tej decyzji. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami. Dlatego prawo to, w zakresie jego wykonywania, poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługującego każdemu innemu podmiotowi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1069/11, wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz niepublikowany wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 576/13).

Uwzględniając dokonane w niniejszej sprawie ustalenia, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu uznać należało, że znajdowały one potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i pozwalały przyjąć, że nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w postaci jej zbędności na cel wywłaszczenia. Materiał dowodowy był przy tym wystarczający do dokonania przez organy oceny w tym przedmiocie. Tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia w toku postępowania wyjaśniającego przepisów regulujących to postępowanie, odnoszących się do zbierania i oceny dowodów, zdaniem Sądu okazały się nieuzasadnione.

Dostrzec należy, że w decyzji z dnia 2 maja 1978 r., którą dokonano wywłaszczenia, jako jego cel wskazano budowę hydroforni dla [...]. Na jej podstawie prawidłowo organ ustalił w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia, przyjmując, że była nim właśnie budowa hydroforni. Niewątpliwie też na spornej działce nr A oraz działce nr C, które w wyniku połączenia aktualnie tworzą działkę ewidencyjną nr B, wybudowano obiekt budowlany, w postaci budynku mieszczącego hydrofornię wraz z zapleczem remontowo-konserwacyjnym. Załączony do akt administracyjnych plan budynku wskazuje przy tym, że w większej części, w tym tej która mieści pomieszczenia z urządzeniami hydroforni, budynek ten posadowiony został na spornej działce nr A. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza też, że budynek ten powstał przed dniem 14 maja 1982 r. Wynika to z protokołu odbioru technicznego, dokonanego dnia 14 maja 1982 r. w związku z przekazaniem obiektu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] oraz dokumentującego to przekazanie protokołem zdawczo-odbiorczym środka trwałego, również z tego samego dnia. W dokumentach tych wyraźnie zaznaczono, że cały przekazywany obiekt stanowi hydrofornię z zapleczem remontowo-konserwacyjnym. Wynika z nich także, że budynek ten czasowo był tylko adaptowany na pawilon handlowy i w związku z tym podpisana została umowa najmu z [...]

Wskazane powyżej dokumenty oraz dające się ustalić na ich podstawie okoliczności pozwalały przyjąć, że sporna nieruchomość została wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia. Bez wątpienia bowiem sporny budynek został wybudowany, jako obiekt, w którym od samego początku jego istnienia mieściła się hydrofornia. Wprawdzie w aktach brak dokumentów związanych z procesem budowlanym, jednak skoro potwierdzone zostało, że w 1982 r. obiekt ten był hydrofornią z zapleczem, którą przekazano spółdzielni mieszkaniowej, to przyjąć należy, że powstał on właśnie w wyniku realizacji celu w postaci budowy hydroforni. Zauważyć też przyjdzie, że od czasu budowy minęło kilkadziesiąt lat i dokumenty dotyczące budowy mogą być już niedostępne. Ponadto, należy tez zwrócić uwagę na okoliczność, że na spornej działce powstał budynek realizujący cel wywłaszczenia potwierdzają również dokumenty z późniejszego okresu. Wystarczy wskazać, że na mocy umowy z dnia 12 listopada 1998r., sporządzonej w formie aktu notarialnego, Gmina Opole oddała działki nr A i nr C, w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] i przeniosła na jej rzecz – jak podano w akcie – własność budynku mieszczącego hydrofornię wraz z przynależnymi urządzeniami. W aktach sprawy znajduje się również plan budynku, z którego wynika, że aktualnie mieszczą się w nim urządzenia hydroforni. Jak wyjaśniła Spółdzielnia Mieszkaniowa, hydrofornia ta do chwili obecnej realizuje swoje przeznaczenie zasilając w wodę cztery wspólnoty mieszkaniowe.

W ocenie Sądu, przeprowadzone dowody są wiarygodne i wzajemnie potwierdzają, że na działce, której zwrotu żądają skarżący, do dnia dzisiejszego istnieje i funkcjonuje hydrofornia. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również dokumentów urzędowych, korzystających z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji uznano, że na spornej nieruchomości został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skutkowało to natomiast tym, że brak było przesłanki zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, w postaci jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, mając na uwadze przede wszystkim powyższe rozważania wskazać przyjdzie, że dla oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości nie mogła mieć znaczenia późniejsza zmiana wykorzystania spornego budynku i przeznaczenie jego części pod działalność handlową, a następnie na biura spółdzielni. Skoro na nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, sposób późniejszego jej wykorzystania, w tym także częściowa zmiana przeznaczenia powstałego na niej budynku, nie może stanowić podstawy do zwrotu nieruchomości. Podstawą oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest bowiem wyłącznie okoliczność faktyczna, zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości nie można natomiast wyprowadzić ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość będzie wykorzystywana na inny cel. Przy odmiennej interpretacji, ograniczenie możliwości zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości skutecznie wywłaszczonej w przeszłości, czy też wyłączenie możliwości rozporządzania nią, uniemożliwiałoby inny sposób zagospodarowania takiej nieruchomości pomimo powstania w tym zakresie racjonalnej potrzeby, czy też konieczności, wynikających z upływu czasu i zmiany okoliczności. To z kolei, naruszałoby przysługujące Gminie uprawnienia wynikające z prawa własności.

Wobec ustalenia, że w sprawie nie zaistniała przesłanka zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 ustawy, w ocenie Sądu, prawidłowo zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącym zwrotu wywłaszczonej działki nr A. Nie można ponadto zarzucić właściwemu organowi naruszenia art. 136 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązek dokonania zawiadomienia określony w tym przepisie nie istnieje bowiem w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został już zrealizowany.

Brak było również podstaw do zwrotu tej części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W tej kwestii wyjaśnić należy, że przepis art. 137 ust. 2 ustawy, regulujący zwrot części wywłaszczonej nieruchomości stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z jego treści wynika zatem, że zwrot części nieruchomości ograniczony jest tylko do sytuacji, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ten przepis stanowi z kolei, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dokonując wykładni, na podstawie art. 137 ust. 2 ustawy uznać tym samym należy, że zwrot tej części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany możliwy jest tylko w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Taka sytuacja bez wątpienia nie zaistniał w niniejszej sprawie. Decyzja o wywłaszczeniu wydana została bowiem w dniu 2 maja 1978 r., a cel wywłaszczenia w postaci budowy hydroforni zrealizowany został przed dniem 14 maja 1982 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie zaistniała okoliczność uzasadniająca zwrot części nieruchomości, w postaci wybudowania hydroforni na części wywłaszczonej nieruchomości po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Przepis art. 137 ust. 2 nie znajdował zatem zastosowania do okoliczności faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że brak możliwości stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie był niezależny od tego, że wskazanym wcześniej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność z Konstytucją przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, w zakresie w jakim odnosi się do nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. O ile bowiem przepis art. 137 ust. 2 ustawy odsyła do ww. przepisu, to określona w nim okoliczność, od zaistnienia której uzależniony został zwrot części nieruchomości, w niniejszej sprawie w ogóle nie zaistniała.

Brak w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych uzasadniających zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy, wyłączał konieczność dokonania przez organy oceny w zakresie zwrotu części nieruchomości. W zaskarżonej decyzji organ nie wyraził jednak takiego poglądu i stosownie do zarzutów skarżących związanych z roszczeniem zwrotu części nieruchomości wskazał, że w przypadku zwrotu części nieruchomości zastosowanie znajduje art. 93 ust. 3b ustawy. Przyjął też, że brak możliwości dokonania podziału zabudowanej nieruchomości, według zasad określonych w art. 93 ust. 3b ustawy, stanowi przesłankę do odmowy zwrotu. Stanowisko organu w kwestii zastosowania art. 137 ust. 2 ustawy nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym błędne wskazanie w zaskarżonej decyzji na art. 137 ust. 2 ustawy nie stanowiło o naruszeniu przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wobec prawidłowej oceny, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.