VI SA/Wa 2954/13

Uzasadnienie

Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (zwany dalej organem) decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, ze zm.; dalej u.r.t.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku spółki A. S.A. z siedzibą w B. (dalej skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] kwietnia 2013 r. oraz w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] kwietnia 2013 r. w sprawie uchylenia w części koncesji Nr [...] z [...] lutego 2011 r. udzielonej skarżącej na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "A.", w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za udzielenie koncesji oraz naliczona opłata w wysokości 10 000 złotych za udzielenie koncesji z [...] lutego 2011 r. polegającej na przyznaniu prawa do rozpowszechniania programu telewizyjnego drogą satelitarną.

Skarżąca uzyskała w dniu [...] lutego 2011 r. koncesję Nr [...], wydaną na rozpowszechnianie programu telewizyjnego nazwą "A.". W decyzji ustalono, że opłata za udzielenie koncesji wynosi 10 000 złotych. Skarżąca działając w oparciu o art. 145a § 1 k.p.a. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., wydany w sprawie o sygn. akt: P 9/09, wystąpiła do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia ww. koncesji w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za jej udzielenie. W przedmiotowym piśmie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy, w której opłata za udzielenie koncesji zostałaby ustalona w wysokości 82 złotych.

W dniu [...] listopada 2012 r. organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie udzielenia koncesji Nr [...] w zakresie wysokości opłaty za udzielnie koncesji.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., organ uchylił w części koncesję z [...] lutego 2011 r. w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za udzielenie koncesji oraz naliczył opłatę w wysokości 10 000 złotych na udzielenie powyższej koncesji.

W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2013 r.

Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając o ich uchylenia oraz wydania decyzji co do istoty sprawy, w której opłata za udzielenie koncesji zostałaby ustalona w wysokości 82 złotych. Rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: nie zastosowanie art. 2, art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP, które są podstawą do odstąpienia od zasady tempus regit actum w przypadku decyzji wydawanej na skutek wznowienia postępowania administracyjnego; nie zastosowanie przepisu art. 40 ust. 1 u.r.t.

w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r. (sygn. akt P 9/09), a obowiązującym przed dniem 20 listopada 2012 r., które są podstawą do zastosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej, jako podstawy prawnej dla określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji. Nie zastosowanie przepisów: art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c), oraz Załącznika, cześć III, pkt. 44, ppkt. 2) ustawy o opłacie skarbowej (zwanej dalej u.o.s.), które są podstawą do wskazania prawidłowej opłaty za udzielenie koncesji na kwotę 82 złotych; błędne zastosowanie przepisów art. 40 u.r.t. (w brzmieniu obowiązującym od 20 listopada 2013 r.) oraz przepisów rozporządzenia KRRiT z 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych,

w sytuacji gdy przepisy te nie powinny zostać zastosowane w sprawie niniejszej.

Nadto wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tj.: naruszenie art. 35 k.p.a., brak zastosowania art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004 nr 173 poz. 1807 ze zm.; dalej: u.s.d.g.), nie zastosowanie przepisu art. 40 ust 1 u.r.t. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., a przed dniem 20 listopada 2012 r. — które są podstawą do uznania, że organ nie wydając decyzji w terminie określonym przepisami k.p.a., wydał decyzję zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy i określił opłatę za udzielenie koncesji na kwotę 82 złotych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności

z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 r.

Wznowienie postępowania nastąpiło w wypadku określonym w art. 145a k.p.a. Przepis ten wskazuje, że w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł

o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub

z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja można domagać się wznowienia postępowania.

W tym przypadku zasadnicza jest ocena dotyczycąca kwestii, jakie przepisy prawne (tzn. w brzmieniu na jaki dzień obowiązywania) powinny zostać zastosowane przez organ w związku z wydaniem decyzji na skutek wznowienia

postępowania administracyjnego wywołanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji istnieje spór co do interpretacji art. 2, art. 190 ust 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP oraz ewentualnego zastosowania art. 40 u.r.t. w brzmieniu sprzed 20 listopada 2012r., a nie art. 40 u.r.t. w brzmieniu obowiązującym od 20 listopada 2012 r.

Rozpatrując powyższą kwestię na wstępie należy zauważyć, iż istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót danej sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie, jak

i w orzecznictwie, zacytowanym przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny

w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 1/06 stwierdził, że "w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące

w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). (...) istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania".

Taką samą tezę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z 28 czerwca 1984 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: I SA 86/84. Wskazał, że cyt.: "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od powyższej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc".

Stosownie do art. 21 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa

(Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej O.p.) decyzja organu określająca wysokość opłaty jest decyzją ustalającą opłatę (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.) tj. zalicza się do decyzji konstytutywnych. Z tego też względu zobowiązanie strony powstaje z dniem doręczenia decyzji organu, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ w ramach postępowania wznowieniowego, zgodnie

z zasadami prawa intertemporalnego wskazanymi w powołanym wyżej orzecznictwie, powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r., o sygn. akt II FSK 2423/10, został wydany w ramach postępowania wznowionego w oparciu

o treść art. 272 § 1 p.p.s.a., dla którego podstawę stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Z uzasadnienia tego wyroku wynika zasada stosowania nowego prawa tj. obowiązującego w momencie wydawania nowego orzeczenia.

Taka zasada wynika także ze stanowiska doktryny wyrażonego m.in. we wskazanej przez skarżącą publikacji dr hab. M. Kamińskiego, w której czytamy: "Jeżeli chodzi o kwestię zmiany podstawy prawnej sprawy administracyjnej, co do której wznowiono postępowanie, to wskazuje się, że jeśli organ jest związany przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydawania decyzji, to również

w przypadku ponownego rozstrzygania sprawy powinien zasadniczo zastosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Nawiązując do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosi się ponadto, że skoro w wyniku wznowienia postępowania sprawa wraca do stanu pierwotnego, pozostając niejako otwartą do ponownego rozstrzygnięcia, to podstawę prawną decyzji załatwiającej na nowo sprawę powinny stanowić przepisy obowiązujące w dacie ponownego orzekania

o istocie sprawy. (...) Ponieważ zgodnie z zasadą supremacji nowego reżimu prawnego nie sposób przyjąć, aby organ ponownie rozstrzygający sprawę merytorycznie mógł zastosować przepisy (normy) uznane za niekonstytucyjne (nielegalne), które zostały derogowane w sposób pełny formalnie i materialnie, dlatego jedynym prawidłowym rozwiązaniem tego problemu może być tylko pogląd, że organ orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym stosuje regulację materialną zmodyfikowaną orzeczeniem TK."

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy stwierdzić należy, iż strona inicjując na podstawie art. 145a k.p.a. postępowanie wznowieniowe winna mieć świadomość, że sprawa ta może zostać ponownie rozpoznana i za koncesję zostanie naliczona opłata wynikająca z nowych, obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów. W powyższych okolicznościach należy uznać za prawidłowe stanowisko organu, który wydając decyzję we wznowionym postępowaniu wziął pod uwagę stan prawny zaistniały po wydaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co w niniejszej sprawie oznacza zastosowanie art. 40 u.r.t. w nowym brzmieniu i wydanych na jego podstawie nowych przepisów wykonawczych, mając także na względzie, aby na skutek tej decyzji strona nie doznała uszczerbku.

Pod tym względem nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że zaskarżona decyzja jest wadliwa ze względu na niezastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 1 lit c) oraz załącznika część III, pkt 44 ppkt 2) u.o.s.. Jak bowiem trafnie zauważył organ, stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: P 9/09 "w wypadku działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu (katalog dziedzin podlegających koncesjonowaniu zawarty jest w art. 46 ust. 1 u.s.d.g. - o ile przepisy ustaw odrębnych nie stanowią inaczej - za udzielenie lub zmianę koncesji zgodnie z art. 62 ust. 1 u.s.d.g. pobierana jest oplata skarbowa (wysokość tej opłaty jest uregulowana w załączniku do ustawy

z dnia 16 listopada o opłacie skarbowej). Działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma jednak w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 u.r.t.".

Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż podstawa prawna ustalenia opłaty koncesyjnej pozostała niezmieniona, gdyż przepis stanowiący jej źródło nie był przez Trybunał kwestionowany. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia wskazanych unormowań konstytucyjnych.

W związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny nie uchylił art. 40 ust. 1 u.r.t., należy uznać, iż kwestię opłaty za udzielenie koncesji mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych reguluje tylko i wyłącznie ustawa z 29 grudnia 1992 r.

o radiofonii i telewizji. Oznacza to, że organ nigdy nie był zobowiązany do stosowania ustawy o opłacie skarbowej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: P 9/09, nie wyłączył możliwości dochodzenia zwrotu uiszczonej opłaty.

Z tego też względu organ na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 74a w zw.

z art. 2 § 2 O.p. określił wysokość nadpłaty z tytułu opłaty ustalonej na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP, jednocześnie zaliczając nadpłatę na bieżące zobowiązanie skarżącej ustalone decyzją organu z [...] kwietnia 2013 r.

Sąd uważa, że do postępowania w sprawie ustalenia opłaty za koncesję, przewidzianej przez art. 40 ust. 1 u.r.t. zastosowanie znajduje art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Jak wynika bowiem z art. 40b u.r.p. przepisy ustawy o swobodzie działalności (tylko jej rozdział 5) stosuje się do kontroli działalności gospodarczej. Przepis ten uzyskał aktualne brzmienie na podstawie art. 9 ustawy z 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18,poz.97 ze zm.). W sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 - Koncesja na rozpowszechnianie programów - ustawy radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Ponadto zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. uzyskania koncesji wymaga działalność

w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Zatem prowadzenie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., zgodnie

z którym działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak w ustawie o radiofonii

i telewizji wyraźnego odesłania do art. 11 u.s.d.g., również sam art. 11 u.s.d.g. nie stanowi wprost o jego stosowaniu do postępowań prowadzonych przez organu.

W przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonych terminów, zarówno wynikających

z zasad ogólnych postepowania administracyjnego, jak i terminu z art. 11 ust. 7 u.s.d.g.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.