VII SA/Wa 2525/13

Uzasadnienie

W dniu [...] października 2013 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "[...] WKZ") polegającą na umieszczeniu w tabeli informacyjnej określonej jako Baza "[...]" (opublikowanej na stronie internetowej [...] WKZ), w pozycji dot. zabytku "[...]" wpisanego do rejestru pod nr [...], w Rubryce "Uwagi", działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność M. K., w sytuacji, gdy zarówno decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r., jak i dokonany na jej podstawie wpis do rejestru zabytków pod nr rej. [...] ww. zabytku "[...]", nie wymieniają ww. działek ewidencyjnych. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący sprecyzował treść skargi i wskazał, że skarga dotyczy czynności polegającej na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...].

W dniu [...] września 2013 r. M. K., na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wezwał [...] WKZ do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 16 k.p.a. oraz § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661, zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 maja 2011 r."), polegającego na umieszczeniu w opublikowanej na stronie internetowej [...] WKZ w zakładce Rejestr i Ewidencja Zabytków, w tabeli informacyjnej dot. zabytku "[...]" w rubryce "Uwagi", działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność M. K. poprzez usunięcie wpisu dotyczącego działek ewidencyjnych [...],[...],[...] z rubryki "Uwagi" dotyczącej zabytku "[...]" w tabeli informacyjnej Rejestru i Ewidencji.

W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] września 2013 r. uznał wezwanie do naruszenia prawa za nieuzasadnione. Podkreślił, że ochronę prawną dla zabytku stanowi ostateczna decyzja Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] lipca 1965 r. wpisująca zabytek do rejestru zabytków. Wpis do księgi rejestru, jako czynność materialno-techniczna, oznacza nadanie numeru porządkowego (rejestru), nie zaś zmianę (doprecyzowanie) treści samej decyzji.

W dniu [...] października 2013 r. M. K. wniósł skargę na opisaną na wstępie czynność [...] WKZ.

Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił dokonanie z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

1) art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej "k.p.a.") oraz § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. poprzez wprowadzenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków informacji niezgodnych z treścią decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz z dokonanym na jej podstawie wpisem do rejestru zabytków pod nr rej. [...] zabytku "[...]", a w konsekwencji naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej poprzez faktyczną zmianę jej treści w trybie nieprzewidzianym przez przepis art. 16 k.p.a.;

2) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochroni zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.z.") w zw. z § 14 ust. rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r., poprzez wprowadzenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków danych niezgodnych z treścią decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. oraz treścią dokonanego na podstawie tej decyzji wpisu do rejestru zabytków nr rej. [...] dot. zabytku "[...]".

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności organu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą we wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący podniósł, że decyzja Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. nie określa w żaden sposób nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jako [...], w szczególności w decyzji tej nie wskazano numerów działek współtworzących park, nie podano powierzchni terenu ani też nie sporządzono załącznika graficznego do decyzji, określającego granice terenu wpisanego do rejestru zabytków.

Jak wyjaśnił skarżący [...] WKZ postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie wyjaśnienia treści decyzji Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. ustalił granice ochrony konserwatorskiej w taki sposób, że obejmowały one m.in. działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił powyższe postanowienie [...] WKZ i umorzył postępowanie organu I instancji.

W ocenie skarżącego wpisanie działek ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] w rubryce "Uwagi" w opublikowanej na stronie internetowej tabeli informacyjnej określonej jako Baza "[...]" w pozycji dot. zabytku "[...]", stanowi kolejną niedopuszczalną próbę wyjaśnienia/uzupełnienia treści decyzji z lipca 1965 r.

Organ w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 231 k.p.a. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę M. K. na inną czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. organ przekazał akta sprawy. W żadnym z powyższych pism organ nie ustosunkował się do treści i zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność polegająca na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...].

Podkreślenia wymaga, że wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przybiera postaci decyzji ani też postanowienia, nie jest więc zaskarżalne na mocy art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.

Należy zatem rozważyć, czy wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest aktem lub czynnością podlegającym kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., by mogły stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego, powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 194/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przesądził jednostronnie o treści uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu. Ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków ma bowiem charakter czynności technicznej i ma na celu jedynie uporządkowanie i upublicznienie danych o obiektach objętych ewidencją.

Jak stanowi art. 7 u.o.z. formami ochrony zabytków są:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Stosownie do art. 22 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie może jednak stanowić podstawy do rozstrzygnięć o charakterze władczym kierowanych do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi administracji. Zaznaczyć należy, że skutki w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu wywiera jedynie ujęcie w gminnej ewidencji zabytków.

Wpis do gminnej ewidencji zabytków – w przeciwieństwie do wojewódzkiej ewidencji zabytków – jest podstawą do ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa. W myśl przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowi o kwalifikacji obiektu do objęcia instrumentami nadzoru konserwatorskiego, np.: objęcie obiektu ochroną konserwatorską w decyzji o warunkach zabudowy (art. 19 ust. 1a pkt 2), podleganie obiektu uzgodnieniom w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) czy też w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.).

Czynność ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest zatem decyzją administracyjną ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, iż nie mogła ona stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego.

Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika organu, iż skarżący przed wniesieniem skargi do sądu nie wyczerpał trybu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2013 r. dotyczy czynności organu opisanej jako umieszczenie na stronie internetowej informacji o wpisie do rejestru zabytków, jednakże z treści uzasadnienia wezwania wynika, iż przedmiotem wezwania jest czynność polegająca na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], co jest zbieżne z przedmiotem skargi wniesionej następnie do sądu. Kwestia ta pozostaje jednak bez znaczenia dla sprawy z uwagi na fakt, że skarga wniesiona w tej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.