II SA/Bk 122/14

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym dnia [...].12.2013r. Wojewoda P. stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy G. z dnia [...].04.2012r. w sprawie sprzedaży w formie bezprzetargowej nieruchomości Gminy G. oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 200 metrów kwadratowych, położonej w obrębie P., w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...]. Zdaniem Wojewody, przedmiotowe Zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadą jest, że nieruchomości gminy są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości gminnej ma charakter wyjątkowy, a przepisy dopuszczające taką możliwość nie podlegają wykładni rozszerzającej. Tryb bezprzetargowy dopuszczalny jest w przypadkach enumeratywnie określonych w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości. Taka możliwość zachodzi między innymi, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy). Innymi słowy, tryb bezprzetargowy sprzedaży działki gminnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana jej kupnem. W sytuacji natomiast, kiedy zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny. W niniejszej sprawie, z dokumentacji pozyskanej w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika jednoznacznie, iż nieruchomość gminna przylegała do dwóch nieruchomości tj. działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] oraz numerem [...]. Zatem teoretycznie jej zbycie mogło przyczynić się do poprawy warunków zagospodarowania tych dwóch nieruchomości. Bez znaczenia dla oceny legalności zarządzenia jest fakt, że tylko jeden z właścicieli ww. działek zgłosił chęć zakupu gruntu przyległego, jak też zachowanie procedury sprzedaży bezprzetargowej a także brak wyraźnego zainteresowania zakupem nieruchomości innych uprawnionych podmiotów. Sama bowiem okoliczność istnienia innych uprawnionych podmiotów do wystąpienia o sprzedaż spornego gruntu na poprawę zagospodarowania własnej nieruchomości, jest okolicznością najistotniejszą dla wykluczenia możliwości bezprzetargowego zbycia. Sprzedaż spornej nieruchomości mogła nastąpić jedynie w drodze przetargu, a zatem Zarządzenie Wójta zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina G. zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony skarżącej spełnione zostały w sprawie warunki sprzedaży bezprzetargowej nieruchomości gminnej. Działka o numerze [...] położona we wsi P. ma powierzchnię uniemożliwiającą samodzielne racjonalne zagospodarowanie i miała być przyłączona do nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zawiera zastrzeżenia, że warunkiem skorzystania z trybu bezprzetargowego jest wystąpienie przesłanki, że zbywana nieruchomość przylega tylko do jednej nieruchomości sąsiedniej i gdy występuje sytuacja, że tylko jedna osoba jest zainteresowana nabyciem nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że zamiar sprzedaży bezprzetargowej został ogłoszony publicznie i nikt, poza nabywcą, nie zgłaszał zainteresowania nabyciem nieruchomości. Skoro w sposób oczywisty i bezpośredni nie został naruszony przepis prawa, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności Zarządzenia. Podnosząc powyższe Gmina G. wniosła o uchylenie Zarządzenia.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując – z nawiązaniem do ujawnionych w toku postępowania nadzorczego okoliczności, – że przedmiot bezprzetargowej sprzedaży ujawniony był w ewidencji gruntów jako droga gminna służąca do dojazdu do obu nieruchomości przyległych, a korzystanie z tego gruntu jako drogi wewnętrznej przez obu właścicieli nieruchomości przyległych, zostało potwierdzone oświadczeniami każdego z nich. De facto sporna nieruchomość pełniła funkcję drogi wewnętrznej.

Udział w postępowaniu sądowym zgłosił Prokurator Okręgowy w S. (k. 18 akt sądowych). Działający za Prokuratora Okręgowego w S. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. – M. Ż. wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził przy tym, że sygnalizując organowi nadzoru potrzebę wszczęcia postępowania nadzorczego, Prokurator Okręgowy w S. nie domagał się stwierdzenia nieważności Zarządzenia Wójta Gminy G. (k. 40 akt sadowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest wyrazem kontroli sprawowanej przez państwo nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Kontrola organów nadzoru powinna być sprawowana w sposób nienaruszający ustawowo i ustrojowo gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych. Sama procedura postępowania nadzorczego nie jest skodyfikowana i wyczerpująco uregulowana. Obejmuje ciąg czynności procesowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy związanej z wydaniem kontrolowanej uchwały czy zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego z punktu widzenia zgodności z prawem oraz ewentualnie władczą ingerencję wobec takiej uchwały lub zarządzenia poprzez stwierdzenie nieważności w całości lub w części, względnie poprzez orzeczenie ich niezgodności z prawem. Celem postępowania nadzorczego jest udzielenie odpowiedzi, czy czynności lub bezczynność organu jednostki samorządu terytorialnego, mieściła się w granicach prawa. Ustalenie takie jest możliwe dopiero po wszechstronnym i wyczerpującym zbadaniu stanu faktycznego. Służą temu czynności wyjaśniające, w toku których organ nadzoru może żądać od organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnych informacji mogących przyczynić się do ustalenia zgodności lub niezgodności z prawem przedłożonej uchwały lub zarządzenia. Organ nadzoru w toku postępowania nadzorczego powinien dążyć do wyjaśnienia przy udziale organu jednostki samorządu terytorialnego, wszystkich wątpliwości.

Jak wynika z przepisów rozdziału 10 – go ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, przy czym tylko istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Nadto, jak stanowi art. 94 ust. 1 ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z art. 90 ust. 1 ustawy wynika obowiązek wójta gminy do przedłożenia wojewodzie jedynie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia oraz aktów ustanawiających przepisy porządkowe w ciągu 2 dni od ich ustanowienia.

Nawiązując do wynikającego z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ograniczenia – co do zasady – możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w terminie roku od dnia podjęcia, Sąd zauważa, że organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie wyjaśnił powodów, dla których w dniu [...].12.2013r. orzekł o stwierdzeniu nieważności Zarządzenia Wójta Gminy G. wydanego dnia [...].04.2012r. tj. już po upływie roku od dnia podjęcia aktu. Podkreślić należy i przyznał to do protokołu rozprawy pełnomocnik Wojewody (k. 40 akt sądowych), że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku przedkładania organowi nadzoru, jakim jest wojewoda, zarządzeń organów wykonawczych gminy. Jest też oczywistym, że zakwestionowane zarządzenie organu wykonawczego gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego. W tej sytuacji, zastosowanie przez organ nadzoru po upływie roku od podjęcia zarządzenia, sankcji nieważności wobec zarządzenia, prowadzi do naruszenia art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ingerując ze skutkiem ex tunc w Zarządzenie Wójta Gminy G., w sposób oczywisty godzi też w nabyte przez wnioskodawcę prawo własności spornej nieruchomości. Z akt przesłanych przez Wójta organowi nadzoru wynika bowiem, że w konsekwencji przeprowadzenia bezprzetargowej procedury sprzedaży, doszło w dniu [...].07.2012r. do zawarcia aktu notarialnego, mocą którego J. B. i jego żona G. B. nabyli nieruchomość o numerze [...] położoną we wsi P. w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej o numerze [...].

Niezależnie od powyższego uchybienia organu nadzoru, skład orzekający prezentuje stanowisko, że organ nadzoru również merytorycznie – zważywszy na okoliczności podjęcia aktu, wynikające z wyjaśnień Wójta - ocenił zarządzenie wadliwie, niezasadnie dopatrując się w nim istotnego naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji określonymi w art. 156 par. 1 K.p.a. W wyroku z dnia 11.02.1998r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. IISA/Wr 1459/97 – OwSS 1998/3/79) opierając pogląd na konstrukcji wad powodujących nieważność lub wzruszalność decyzji, stwierdził, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do skutkujących nieważnością uchwał (w konsekwencji także i zarządzeń) organów gminy. Zdaniem NSA, należy do nich: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętego aktu, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą jego wykładnię oraz naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń). Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, ma miejsce w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniami wynikającymi z aktu samorządu terytorialnego.

Z mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje organ wykonawczy gminy. (vide: art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, czynności w zakresie gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości, wykonuje jednoosobowo. W przypadku obowiązywania na terenie danej gminy zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, uchwalonych przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym w związku z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt (burmistrz, prezydent miasta) czynności gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wykonuje w każdej jednostkowej sprawie bez odrębnej zgody rady gminy. W Gminie G. została podjęta dnia [...].01.2011r. uchwała Nr [...] w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiana lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. W podstawie prawnej zakwestionowanego przez organ nadzoru Zarządzenia, Wójt Gminy G., obok norm ustrojowych określonych przepisami art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, powołał się na upoważnienie do zarządzenia bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości gminnej, wynikające z wyżej wymienionej uchwały. W uchwale Rada Gminy G. upoważniła Wójta Gminy do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste gminnej nieruchomości gruntowej w trybie bezprzetargowym w przypadkach określonych ustawą o gospodarce nieruchomościami.

Jednym z przypadków bezprzetargowego zbycia nieruchomości gminnej jest przypadek opisany art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższego przepisu, nieruchomość lub jej części, jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli mogą poprawić warunki gospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Z materiałów przesłanych organowi nadzoru przy piśmie wyjaśniającym Wójta Gminy G. oraz z jego wyjaśnień, do złożenia których została wezwany przez organ nadzoru, wynikało, że:

- w dniu [...].04.2012r. wpłynął do Wójta Gminy G. wniosek J. B. - właściciela działki o numerze [...] położonej w miejscowości P. o sprzedaż gminnej działki przylegającej do jego nieruchomości o numerze [...]. Z wniosku wynikało, że działka gminna, sklasyfikowana jako użytek drogowy (symbol dr), nie stanowi dojazdu do innych nieruchomości a pozostaje w wyłącznym użytkowaniu wnioskodawcy J. B., który użytkuje ją w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego składując na niej kiszonkę i sianokiszonkę i wykorzystując jako drogę dojazdową poza własne budynki gospodarcze usytuowane na działce [...].

- dołączona przez Wójta Gminy G. mapa geodezyjna potwierdzała, że objęty wnioskiem użytek drogowy szerokości około 3 metrów, powierzchni 200 metrów kwadratowych, wydzielony musiał zostać z gruntu wnioskodawcy, nie stanowiąc drogi przedzielającej nieruchomość wnioskodawcy od nieruchomości o numerze [...] na całej długości granicy.

- z wyjaśnień Wójta wynikało, że nieruchomość o numerze [...] nigdy w terenie nie stanowiła drogi a była użytkowania wyłącznie przez wnioskodawcę. Sąsiad wnioskodawcy (właściciel działki o numerze [...]) na granicy swojej nieruchomości z pasem spornego użytku drogowego, zasadził żywopłot i zrobił ogrodzenie, co automatycznie wyeliminowało możliwość wjazdu na sporny użytek drogowy z jego nieruchomości. Każda z nieruchomości: i wnioskodawcy i jego sąsiada ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej od frontu działek.

- z wyjaśnień Wójta wynikało, że działka o numerze [...] ze względu na swoją powierzchnię i wymiary, nie może być zagospodarowana samodzielnie oraz, że jednoznacznie poprawi warunki gospodarowania na nieruchomości wnioskodawcy o numerze [...]. Wójt dodał, że sąsiad wnioskodawcy nie zgłaszał chęci zakupu nieruchomości.

Wskazując na merytoryczne przyczyny stwierdzenia nieważności zarządzenia, organ nadzoru stwierdził, że niedopuszczalny jest tryb sprzedaży bezprzetargowej w sytuacji, kiedy zainteresowanych nabyciem może być więcej osób a sprzedawana nieruchomość lub jej część może mieć funkcjonalny związek z więcej niż jedną nieruchomością przyległą. Stwierdził też, że teoretycznie zbycie spornej nieruchomości, mogło się przyczynić do poprawy warunków zagospodarowania dwóch nieruchomości ( o numerze [...] i [...]).

Podzielając co do zasady wypracowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i sądownictwie powszechnym, taką wykładnię art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nie pozwala na zastosowanie bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości gminnej (Skarbu Państwa), która ma związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością, zauważyć należy, że w okolicznościach sprawy Wójt Gminy G. w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił, że użytek gruntowy oznaczony numerem [...], w rzeczywistości funkcjonalnie był powiązany wyłącznie z gruntem wnioskodawcy. Organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze nie odniósł się do okoliczności faktycznych badanego przypadku. Rozważania organu nadzoru są jedynie teoretyczne. Abstrahują od treści wyjaśnień Wójta Gminy G., potwierdzonych dołączoną mapą geodezyjną, której rysunek wyraźnie dowodzi wydzielenia spornego użytku drogowego z gruntu wnioskodawcy. Organ nadzoru mając wątpliwości co do tłumaczonego przez Wójta braku związku spornego użytku drogowego z gruntami inicjatora postępowania nadzorczego (właściciela działki o numerze [...]), powinien był te wątpliwości wyjaśnić w ramach postępowania nadzorczego. Podkreślić należy, że przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawia organowi decyzyjnemu (tu wójtowi gminy) ocenę wystąpienia przesłanki pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu nieruchomości gminnej, która samodzielnie nie może być zagospodarowana a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości podmiotu zainteresowanego jej nabyciem. Oderwane od okoliczności faktycznych danego przypadku, założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości gminnej do dwóch nieruchomości, jest równoznaczny z funkcjonalnym powiązaniem nieruchomości z każdą z przyległych działek i automatycznie wyklucza bezprzetargowy tryb sprzedaży, narusza zastrzeżone organowi wykonawczemu gminy prawo wyboru nabywcy nieruchomości. Brak rzetelnego wykazania przez organ nadzoru na czym w okolicznościach badanej sprawy polegało naruszenie prawa materialnego przez wójta, godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Częściowe nawiązanie przez organ nadzoru do okoliczności faktycznych badanego przypadku zamieszczone zostało dopiero w odpowiedzi na skargę. Stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę nie sanuje wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, które Sąd ocenia poprzez pryzmat okoliczności uwzględnionych przy jego podejmowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania rozstrzygnięcia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).