IV SAB/Po 7/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. P. R., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Wójta Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnej treści umowy z dnia [...] marca 2013 r., w zakresie wykonania pisemnego raportu zawierającego analizę strony internetowej [...] i wydawnictwa "[...]" oraz treści raportu będącego efektem realizacji tej umowy.

W dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący zwrócił się do organu z zapytaniem "jaki jest status rozpatrzenia" jego wniosku.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wnioskiem z dnia [...]listopada 2013 r. drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty e-mail wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści umowy nr [...] z dnia [...]marca 2013 r. oraz treści pisemnego raportu będącego efektem realizacji tejże umowy. Strona podkreśliła, że mimo istnienia ustawowego obowiązku do wykonania wniosku w terminie do 14 dni organ pozostał w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż jest ona niezasadna. Ponadto organ podniósł, że skarżący "zasypuje" Urząd Gminy D. pytaniami w różnych sprawach, w tym wnosi o udzielanie mu wielu danych i dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W 2013 r. takich zapytań złożył on 35.

Dalej organ wskazał, że jeśli chodzi o zapytanie, którego dotyczy przedmiotowa skarga, to zostało ono złożone drogą e-mailową w dniu [...] listopada 2013 r. o godz. [...] Z uwagi na ogromną ilość korespondencji napływającej na adres [...] z nieustalonych przyczyn e-mail skarżącego nie został odnotowany, najprawdopodobniej znalazł się w tzw. "spamie" wraz z innymi wiadomościami i wiedzę o zapytaniu Urząd uzyskał ze znacznym opóźnieniem.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uznanie skargi za niezasadną, względnie o wydanie rozstrzygnięcia, do którego Urząd będzie się w stanie zastosować z uwzględnieniem ilości prowadzonych spraw.

Organ podkreślił, iż bezsprzecznie każdemu obywatelowi przysługują określone ustawami prawa, jednak nie może być zgody na tolerowanie sytuacji, gdy obywatel swego prawa nadużywa, kierując tak wiele zapytań, że absorbuje to pracę wielu urzędników, którzy zamiast skupiać się na swoich podstawowych obowiązkach, tracą czas na udzielanie odpowiedzi na nieraz bardzo rozbudowane pytania.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wskazał, że w odpowiedzi na skargę organ nie odnosi się w żadnej mierze do faktu pozostania w bezczynności, natomiast poświęca sporo miejsca na tematy nie mające żadnego związku z przedmiotową skargą.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. organ poinformował, że w dniu dzisiejszym została przesłana na adres mailowy skarżącego kopia umowy nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. jak również aneks do tej umowy, co wyczerpuje żądanie skarżącego. Organ wyjaśnił również, że przedłużenie udostępnienia ww. dokumentów wynikało z dużej ilości wniosków, jakie skarżący składa w Urzędzie Gminy, a także faktu, że przedmiotowy wniosek był nieprecyzyjny - tzn. wskazywał inna datę umowy ([...].03.2013 r.) i wynikał z błędnego założenia wnioskodawcy, że Urząd posiada raport z realizacji umowy.

Na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. pełnomocnik organu podniósł, że skarżącemu nie udzielono informacji, nie dlatego aby odmówić skarżącemu przysługujących mu praw, a z przyczyn podniesionych w odpowiedzi na skargę. Dalej pełnomocnik wyjaśnił, że skoro w dniu [...] marca 2014 r. doręczono skarżącemu informację publiczną, o którą żądał skarżący, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie w przypadku braku możliwości umorzenia o oddalenie skargi w całości. Ponadto wniósł o nie wymierzanie organowi grzywny.

Na pytanie Przewodniczącego pełnomocnik organu oświadczył, iż nie kwestionuje, że organ otrzymał malie od skarżącego w dniach [...]grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r., o których skarżący pisze w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Maile zawierały zapytanie co się dzieje z wnioskiem skarżącego i z zapytaniem o informację, czy i kiedy zostało wysłane pismo do WSA w Poznaniu ze skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "Ppsa" ), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "Kpa" ) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kpa nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Wójta Gminy D. w zakresie udostępnienia stronie skarżącej pełnej treści umowy z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie wykonania pisemnego raportu zawierającego analizę strony internetowej [...] i wydawnictwa "[...]" oraz treści raportu będącego efektem realizacji tej umowy.

Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty są informacją publiczną oraz czy Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Należy przy tym podkreślić, że udzielenie informacji, to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Oznacza to, że organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, ale także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA z 21.03.2012 r., II SAB/Wa 10/12, CBOSA).

Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie czego nie kwestionował organ.

Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy stwierdzić, że Wójt Gminy jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Uznając, że dokumenty wskazane we wniosku stanowią informację publiczną, a Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kpa.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2014 r., to w tym dniu rozpoczął bieg termin załatwienia tej sprawy przez organ

Tym samym uznać należy, że udostępnienie informacji dopiero w dniu [...] marca 2014 r., nastąpiło ze znacznym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Wójt przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie.

Jednakże z uwagi na fakt, iż bezczynność ta ustała jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie, to uznać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność Wójta stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego organu do rozpatrzenia wniosku. Skoro bowiem organ rozpoznał wniosek, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi może być tylko jej bezzasadność. Skoro zaś organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi – a więc skarga była wówczas zasadną – lecz następnie przestał być bezczynny, to należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana tu jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1 sentencji wyroku).

W przedmiocie charakteru zaistniałej uprzednio bezczynności Sąd uznał, iż miała ona charakter rażący. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że od dnia wpłynięcia wniosku do organu tj. [...] listopada 2013 r. do dnia udostępnienia żądanej informacji tj. [...] marca 2014 r. upłynęło ponad 3,5 miesiąca, podczas gdy ustawa przewiduje 14 dniowy termin rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zwrócić również należy uwagę, iż nawet gdyby faktycznie wniosek przesłany przez skarżącego został przekierowany do spamu, to informację o złożonym wniosku organ uzyskał od skarżącego w dniu [...] grudnia 2014 r., kiedy to chciał uzyskać informację o stanie sprawy. Od tego czasu do dnia udzielenia żądanej informacji upłynęły ponad 3 miesiące.

Ponadto w tym miejscu wskazać należy, że nie może usprawiedliwiać opieszałości organu fakt składania licznych wniosków przez skarżącego. Powoływanie się przez organ na brak "zgody na tolerowanie sytuacji, gdy obywatel swego prawa nadużywa, kierując tak wiele zapytań, że absorbuje to pracę wielu urzędników, którzy zamiast skupiać się na swoich podstawowych obowiązkach, tracą czas na udzielanie odpowiedzi na nieraz bardzo rozbudowane pytania" nie może stanowić jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej opieszałość organu w załatwieniu sprawy.

Ponadto wskazać należy, że dopiero w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. organ zwraca uwagę na fakt, iż wniosek był nieprecyzyjny i wynikał z błędnego założenia, że Urząd posiada raport z realizacji umowy. Powyższe sugerować może, że organ de facto zapoznał się z wnioskiem dopiero po udzieleniu odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę organ w żadnym miejscu nie wspomina o nieprecyzyjności wniosku czy też okoliczności nie dysponowania żądaną informacją.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa Sąd (w pkt 2 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.