IV SA/Po 1143/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]maja 2013 r., nr [...] Wójt T. P. na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 267, dalej – Kpa ) oraz art. 4 ust.2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust.1, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej – u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku S. W. z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działek o nr ewid. [...] położonych w miejscowości S., gmina T. P. dla inwestycji polegającej na budowie trzech hal magazynowo - biurowo - produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m.in., ze teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej - m.p.z.p.) wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ przytoczył treść art. 61 u.p.z.p. i wskazał, że określone w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, a brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek skutkuje odmową wydania warunków zabudowy.

Organ wskazał, że nie są spełnione przesłanki określone w art. 61 ust.1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Przedmiotowe działki obejmują użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne o oznaczeniu RIIIb. Teren planowanej inwestycji obejmuje łącznie [...] ha gruntów klasy III.

Starosta P. jako organ właściwy do uzgadniania projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., stanął na stanowisku, że w przypadku gdy na wnioskowanej nieruchomości występują użytki rolne klas I-II, położone w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, a ten zwarty obszar przekracza powierzchnie 0,5 ha, przeznaczenie na cele nieleśne i nierolnicze może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wydzielone liniami granicznymi działki nie uwzględniają bowiem linii klas bonitacyjnych gleb. Zwarty obszar gruntów klas I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha może znajdować się zatem nawet na terenie kilku graniczących ze sobą działek. Art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm. dalej – u.o.g.r. ) naprowadza zatem na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych jako miejsca występowania zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności bądź ich części. Wspomniane kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek (lub ich części), na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Inne rozumienie "zwartego obszaru" niweczyłoby skutki mechanizmów ochronnych gruntów rolnych i umożliwiałoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia użytków rolnych klas I-III poprzez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powierzchnia matematyczna zwartego konturu użytków rolnych RUI wynosi [...] ha i obejmuje swoim zasięgiem działki o nr ewid.: [...], obręb S.. Dla przedmiotowych działek o nr ewid. [...], obręb S., oraz dla działek wchodzących w skład ww. zwartego konturu RUI nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. P. (uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992r.) obszar zajęty przez ww. działki był ujęty jako tereny rolne, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia działek. Organ wskazał, że na przedmiotowych działkach o nr ewid. [...], obręb S., występują grunty klasy Rlllb (łącznie [...] ha) wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha. Uwzględniając zapisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezbędna jest zatem zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi (warunek art. 61, ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Dlatego organ nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku.

Odwołanie od powyższej decyzji w zakreślonym terminie wniósł S. W. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez błedną wykładnię tych przepisów, pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy.

2) art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium obszarowe, o którym mowa w w/w przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzą działki objęte planowaną inwestycją i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego".

b. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, 77 § 1 i art.80 Kpa poprzez przedwczesne przyjęcie założenia, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.,

2) art. 8 i 107 § 3 Kpa w zw. z art.11 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał m.in., że z załączników do decyzji o warunkach zabudowy zatytułowanych rysunek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości wynika, że w obszarze analizowanym w niedalekim sąsiedztwie działek [...]znajduje się teren zabudowy magazynowo-biurowej . Działki o numerach [...] mają dostęp do drogi gminnej o numerach [...], przy której są w sąsiedztwie przedmiotowych działek działki, na które zostały wydane decyzje zabudowy na budowę hal usługowo - magazynowo - biurowo - produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ( są to działki o numerach [...] ).

Interpretacja działki sąsiedniej dokonana przez organ jest błędną. Zdaniem odwołującego pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szeroko, a nie ograniczać się do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest inwestycja. Analiza orzecznictwa wskazuje bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warto w tym miejscu podkreślić, że przyjęcie wąskiej definicji działki sąsiedniej prowadziło by do absurdalnej sytuacji, w której jeżeli obie działki przecinałaby droga publiczna to sąsiedztwo już by nie istniało, a tym samym blokowałoby to możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że ład przestrzenny nie byłby zagrożony inwestycją lokowaną w powyższych okolicznościach.

Z rysunku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, że w sąsiedztwie działek o numerach [...] w obszarze analizowanym znajdują się w bliskim sąsiedztwie nieruchomości z decyzjami zabudowy na budowę hal usługowo - magazynowo - biurowo - produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym planowane na w/w działkach inwestycje polegające na budowie hal usługowo - magazynowo - biurowo - produkcyjnych będą kontynuowały funkcję ww. zabudowy oraz wykazywały podobne cechy oraz zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działek sąsiednich sposób zagospodarowania terenu. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest określenie charakteru otaczającej przedmiotowy obiekt zabudowy i odniesienie się do tej kwestii. Prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ nie dokonał szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, skutkiem czego jest niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy.

Kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie i jest objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie całego kompleksu rolnego z którego wydzielono obszar mający zmienić przeznaczenie. Tak więc zdaniem odwołującego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze należy odnosić jedynie do obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie i jest objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie całego kompleksu rolnego z którego wydzielono obszar mający zmienić przeznaczenie. Organ powinien więc ustalić, czy jedynie teren wnioskowany wymaga zgody na zmianę przeznaczenia w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto odwołujący zarzucił, że organy nie zebrały materiału dowodowego i nie przeanalizowały go wyczerpująco.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i przywołało treść przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. Następnie wskazało, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 u.p.z.p. skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej Kolegium wskazało m.in., że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych uległ zmianie z dniem [...] maja 2013r. i obecnie stanowi on, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Nie ma więc już ograniczenia dotyczącego powierzchni gruntów rolnych podlegających ochronie. Nowela u.o.g.r. wprowadzona ustawą z dnia 8 marca 2013r. o zmianie u.o.g.r. (Dz. U. z 2013r., poz. 503) obowiązującą od dnia 26.05.2013r. nie zawiera przepisów przejściowych stanowiących, że należałoby stosować przepisy dotychczasowe w zakresie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Wprowadzenie przepisów przejściowych jest wyjątkiem od generalnej zasady niedziałania prawa wstecz i wyjątek taki nie może być objęty wykładnią rozszerzającą. Tym bardziej więc przepisów prawa, które utraciły moc nie można stosować, gdy ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych. Organ odwoławczy uznał więc, że zastosowanie znajduje w tej sytuacji nowe prawo zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa.

Teren inwestycji tj. działki nr [...] stanowią w całości grunty orne klasie bonitacji gleby Illb i nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.. Zatem w niniejszej sprawie przedmiot postępowania obejmuje grunty, które w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla skutecznej realizacji zamierzonej inwestycji (budowy dwóch hal magazynowo - usługowo - biurowych) wymagałby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W konsekwencji zasadnie uznał organ I instancji, że w sprawienie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 PZP i na tej podstawie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W konsekwencji bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia oceny i wykładni dotychczas użytego w treści art. 7 ust. 2 u.o.g.r. przed datą 26 maja 2013 roku pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia.

Organ wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika więc, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jednocześnie Kolegium podniosło, że obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został na prawidłowej mapie we właściwej skali. Przy czym podnoszony w odwołaniu brak dokładnego sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono i poprzestanie na przytoczeniu przepisu prawa nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zasadnie zdaniem organu odwoławczego, podniósł S. . że w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, poprzez brak uwzględnia oraz wskazania konkretnego rodzaju zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisania geometrii dachów poszczególnych działek (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 przywoływanego rozporządzenia) jednak, przy uwzględnieniu treści art. 7 ust. 2 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r. , naruszenie powyższe nie może mieć wpływu na dokonane przez organ I instancji rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł S. W. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ja decyzji Wójta Gminy T. P. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Według norm przepisanych.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. poprzez jego błędną wykładnię. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że organ II instancji błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p..

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony jeszcze pod rządami starego prawa, tj. przed nowelą art. 7 ust. 2 u.o.g.r. dokonaną ustawą nowelizującą z dnia 08.03.2013r. Zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz wniosek ten powinien był zostać rozpoznany na podstawie wykładni prawa obowiązującej do dnia 26.05.2013r. Podniósł także, że bezzasadnym było powoływanie się na obowiązujący do końca 2003r. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. P. (uchwała nr [...] z dnia [...].1992r.) Obszar zajęty przez w/w działki był ujęty jako tereny rolne w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podkreślił, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie na którym nie obowiązuje m.p.z.p.

Skarżący podniósł, że wykładnia art. 7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. dokonana przez SKO jest błędna, gdyż przepis ten stanowi, że kryterium obszarowe dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Skarżący na poparcie swego stanowiska w tym zakresie przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których stanął on na stanowisku, że kryterium obszarowe określone w art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swe przeznaczenie bez wliczania obszaru z którego została uprzednio wydzielona. Ponadto skarżący powołał się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych w których zajęto analogiczne stanowisko. Ponadto skarżący zauważył, że decyzją z dnia [...]września 2013r. Minister Rozwoju Rolnictwa i Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych na terenie Gminy T. P., który to obszar obejmuje również działki o nr ewid. [...] położone w S.. Do skargi załączono kserokopię w/w decyzji oraz związanych z nią dokumentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Organ nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego decyzji z dnia [...]września 2013 r. Ministra Rozwoju Rolnictwa i Wsi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści przepisu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach określonych w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Tak więc podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 64 ust.1 tej ustawy przepisy w szczególności art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie działki przeznaczone pod zabudowę stanowią grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji Wójt powinien był uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, wydane w trybie art. 106 § 1 Kpa. Organ właściwy bowiem może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne postanowienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07, Lex Omega nr 486226).

Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dokonując uzgodnienia, właściwy organ - starosta (art. 5 ust. 1), zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (art. 11 ustawy). Przedmiotowe uzgodnienie nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgoda na zmianę takiego przeznaczenia następuje w procedurze sporządzania planu miejscowego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w aktach sprawy brak jest postanowienia uzgadniającego wydanego we właściwym trybie. W aktach jest jedynie pismo Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r. ( wpływ do organu [...] marca 2013 r.) nie spełniające wymagań dotyczących postanowień. Tym niemniej wskazać należy, iż w omawianym przypadku projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie musiał być przesyłany do uzgodnienia, gdyż obowiązek ten dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, czyli ustalających warunki zabudowy (zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 761/11), gdy tymczasem w omawianym przypadku wydano decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy.

W myśl art.61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich (określoną w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.) jest to, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu m.p.z.p., które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy wymienionej w art.88 ust.1. Niespornym było, że teren objęty przedmiotowym wnioskiem w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. P. (uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 1992r.) ujęty był jako tereny rolne.

Istota sporu zakreślona przez organ w zaskarżonej decyzji, a przez skarżącego w skardze, sprowadza się w pierwszej kolejności do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpatrywanym przypadku dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy niezbędna była zmiana przeznaczenia działki objętych wnioskiem - a więc gruntów rolnych stanowiących użytki klasy III - na cele nierolnicze wymagająca zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Jak wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie występują rozbieżności w zakresie rozumienia pojęcia zwartego obszaru projektowanego do nierolniczego przeznaczenia w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kwestia ta jednak nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji albowiem z dniem 26 maja 2013 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, znowelizowana została ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. otrzymał następujące brzmienie: przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa wyżej dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy). Tym samym pod rządami nowego prawa kryterium obszarowe przestało istnieć. Oznacza to, że każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I - III na cele nierolnicze, niezależnie od powierzchni takich gruntów, wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Przypomnieć trzeba, że przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji w/w wymienionej zgody właściwego ministra wymagała zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze tylko wówczas, gdy zmiana ta dotyczyła gruntów o powierzchni powyżej 0,5 ha. Przy czym wskazać także należy, ze do zmiany przeznaczenia gruntów dochodzi gdy wejdzie w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wspomniana nowela nie zawiera przepisów przejściowych stanowiących, że należałoby stosować przepisy dotychczasowe w zakresie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Organ odwoławczy uznał więc, że zastosowanie znajduje w tej sytuacji nowe prawo zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Skarżący natomiast wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony jeszcze pod rządami starego prawa, tj. przed nowelą art. 7 ust. 2 u.o.g.r. dokonaną ustawą z dnia 08.03.2013r. Zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz jego zdaniem wniosek ten powinien był zostać rozpoznany na podstawie wykładni prawa obowiązującej do dnia 26 maja 2013r.

Sądowi orzekającemu znane są wyroki tut. Sądu z dnia 21 sierpnia 2013r. o sygn. II SA/Po 355/13 oraz z dnia 20 czerwca 2013r. o sygn. II SA/Po 404/13 dotyczące odmowy uzgodnienia w zakresie ustalenia warunków zabudowy gruntów rolnych. W tych sprawach Sąd powołując się na zasadę zaufania obywateli do państwa stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są zobowiązane do zastosowania art.7 ust.1 pkt 2 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013r.

Sąd orzekający w niniejszym składzie i w realiach niniejszej sprawy nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanych orzeczeniach. Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszym przypadku ma zastosowanie art. 7 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 26 maja 2013r. W niniejszej sprawie pod rządami starego prawa złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy i wydano decyzje organu I instancji. Zaakcentować trzeba jednak że organ II instancji wydawał decyzję już po wejściu w życie wspomnianej noweli.

Sąd orzekający w niniejszym składzie generalnie podziela natomiast pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2013r. o sygn. II SA/Gd 719/13 (publ. CBOSA) Sąd ten słusznie wskazał, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy.

W tym miejscu należy również wskazać, że organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji wynika z wyrażonej w art. 6 Kpa zasady praworządności (legalizmu). Przepis art. 6 Kpa statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasadą tą powiązana jest merytorycznie i funkcjonalnie kolejna konstytucyjna zasada - zasada państwa prawnego. To właśnie z tych zasad konstytucyjnych oraz z treści art. 6 Kpa wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z wyraźnego przepisu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt I OSK 1080/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro - zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej, zatem realizując tę zasadę organy obowiązane są ustalić stan prawny sprawy, a więc moc wiążącą przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji na dzień jej wydania. Reguła, zgodnie z którą organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania - jak to powyżej wykazano, jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. II OSK 313/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468749; z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 138/07, Baza Orzeczeń LEX nr 508498).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powinien więc mieć zastosowanie przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. w nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 26.05.2013r. Analizując zmianę dokonaną ustawą z dnia 8 marca 2013 r., która nie zawiera przepisów przejściowych, Sąd stwierdził, że brak jest jakichkolwiek argumentów, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od zasady bezpośredniego działania nowego prawa, jako że nie występuje w tym wypadku ani sytuacja praw nabytych, ani też nie mamy do czynienia ze zdarzeniem zamkniętym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Zdarzeniem takim nie może być bowiem samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który jedynie inicjuje postępowanie. W sprawie chodzi o przyszłe zamierzenie inwestycyjne, a decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę realizacji planowanej inwestycji.

Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Bd 1001/13 (publ. CBOSA), który stwierdził, że skoro ustawodawca przemilczał kwestię stosowania nowego prawa, to jego wolą było stosowanie zmienionych przepisów również do spraw już wszczętych, a niezakończonych. Przepis art. 6 Kpa nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji zatem, gdy brak jest przepisów intertemporalnych wskazujących, że ustawodawca uznał za zasadne, wyłączenie stosowania nowego stanu prawnego do sytuacji i zdarzeń zaistniałych wcześniej stosować należy nowe prawo.

Skarżący podniósł w skardze, że decyzją z dnia [...] września 2013r. Minister Rozwoju Rolnictwa i Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 8,4236 ha gruntów rolnych na terenie Gminy T. P., który to obszar obejmuje również ( k 11 i 12 akt sprawy IV SA/Po 14/44) położone w S..

Do skargi załączono kserokopię w/w decyzji oraz kserokopię zawierającą fragment mapy. Z treści wspomnianej decyzji wprawdzie nie wynika wprost jakich działek ona dotyczy. Wskazano w niej jedynie, iż dotyczy ona gruntów klasy IIIb o pow. [...] ha. Jednocześnie jednak wskazano, że przedmiotowy grunt rolny oznaczony jest w załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy T. P.. Z pisma Wójta z [...] maja 2013r. nr [...] kierowanego do Ministra Rozwoju Rolnictwa i Wsi wynika, że wspomnianym wnioskiem mogły być objęte działki, którymi objęty jest wniosek skarżącego ( k. 11 i 12 akt sprawy IV SA/Po 44/14). Na to samo wskazuje treść postanowienia Marszałka Województwa W. z dnia [...].08.2013r. nr [...] ( k. 15-17 akt sprawy IV SA/Po 44/14). Tak więc istnieje duże prawdopodobieństwo, iż wspomniany minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze działek o nr [...]. Nie wiadomo natomiast, czy wspomniana decyzja Ministra z dnia [...] września 2013r. jest ostateczna

. Gdyby okazało się, że ww. decyzja jest ostateczna i doszło do uchwalenia planu to oznaczałoby, iż zarzut organu, iż niespełniona została przesłanka określona w art.61 ust.1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. jest chybiony.

Niewątpliwie Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie oceniło, czy doszło do wspomnianej zmiany stanu faktycznego. Nie oceniło także konsekwencji ewentualnej zmiany stanu faktycznego wskazanej w skardze, która implikuje zmianę oceny prawnej. Nie uczyniło tego również w odpowiedzi na skargę.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, a na mocy art.135 Ppsa także poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i faktyczną Sądu. W toku dalszego postępowania organ winien ustalić, czy decyzją z dnia [...] września 2013r. Minister Rozwoju Rolnictwa i Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze działki objęte wnioskiem skarżącego położone w S., a także czy decyzja ta jest ostateczna i czy w oparciu o powyższa decyzje został uchwalony, bądź jest uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący m.in. przedmiotowe działki. Po dokonaniu powyższego organ wyda właściwą decyzję w oparciu o ustalone fakty i przepisy prawa.

Na podstawie art. 200 Ppsa orzeczono o kosztach postępowania

Z uwagi na fakt, że decyzje organów administracji miały charakter odmowny nie orzeczono na podstawie art.152 Ppsa, że zaskarżona decyzja nie może zostać

MZ