II SA/Sz 1288/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] r., K. C., reprezentowany przez Z. C., zwrócił się do Starosty z wnioskiem o przekazanie mu, jako nabywcy nieruchomości, miesięcznego ekwiwalentu przyznanego poprzedniemu właścicielowi decyzją organu dnia [...] r. za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na części działki nr [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gm. [...] . W aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [...] r. stwierdzający nabycie m.in. ww. działki gruntu nr [...] przez K. C. od Z. C.. Na wezwanie organu, wnioskodawca przedłożył decyzję ZUS z dnia [...] r. o przyznaniu emerytury poprzedniemu właścicielowi gruntu Z. C., którą pobiera od [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przekazania miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na rzecz K. C., jako nabywcy gruntu części działki nr [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gm. [...] .

W uzasadnieniu postanowienia organ powołał przesłanki z art. 6 ust. 6 (prawidłowo art. 7 ust. 6), art. 10 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. nr 73, poz. 764 ze zm.), które znajdują zastosowanie w sprawie z mocy art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Następnie organ zauważył, że w dniu zbycia nieruchomości na rzecz wnioskodawcy K. C., jej poprzedni właściciel Z. C. nie był dysponentem ekwiwalentu przyznanego do uprawy leśnej na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] r., gdyż nabył prawo do emerytury. W takiej sytuacji, zdaniem organu, nie było podstaw do przekazania wnioskowanego ekwiwalentu na rzecz nabywcy nieruchomości.

K. C., reprezentowany przez pełnomocnika Z. C., złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na postanowienie Starosty z dnia [...] r., wskazując, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, ale także naruszenia art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 8 Konstytucji RP. Zdaniem strony, w świetle powołanych przez niego podstaw prawnych, ustawodawca nakazuje przeniesienie praw i obowiązków w formie decyzji deklaratoryjnej. Starosta w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, powinien (musi) przenieść obowiązki z decyzji pierwotnej na rzecz nabywcy gruntu. Organ bezpodstawnie rozpatrywał w niniejszej sprawie prawo do ekwiwalentu z posiadaniem emerytury przez ojca wnioskodawcy. Błędne jest także dla strony, wnioskowanie organu, w kwestii, czy poprzedni właściciel gruntu był lub nie był dysponentem ekwiwalentu. Uważa, że prawo do ekwiwalentu jest prawem de iure związanym z nieruchomością, a nie z podmiotem będącym jej właścicielem. Oprócz wymienionych zarzutów, K. C. nie podzielił stanowiska organu, co do formy załatwienia jego sprawy. W sprawach wątpliwych, ale przede wszystkim w sprawach, które dotykają fundamentalnych, konstytucyjnych praw obywatelskich, organ powinien – zdaniem strony - załatwiać sprawę decyzją administracyjną.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 6 i 6a, art. 11 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Rolnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia [...]r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, iż z analizy art. 7 ust. 6 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wynika, że istotnym jest, aby przeniesienie na nowego nabywcę gruntów zalesionej nieruchomości, odbyło się w okresie, gdy poprzedni właściciel tych gruntów dysponuje jeszcze uprawnieniami do otrzymania ekwiwalentu, tj. przed nabyciem przez zbywcę prawa do emerytury.

Organ drugiej instancji stwierdził, że Z. C. w momencie przyznania mu świadczenia emerytalnego decyzją ZUS, utracił prawo do pobierania ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych, gdyż tak stanowi art. 7 ust. 6 powołanej wyżej ustawy. Zdaniem organu, po przyznaniu Z. C. świadczenia emerytalnego, tenże ekwiwalent z mocy prawa wygasł.

Reasumując Kolegium przyjęło, że skoro przedmiot niniejszej sprawy już nie istnieje od [...] r., to nie można prowadzić postępowania w sprawie nieistniejącego już ekwiwalentu, w tym o przeniesienie go na rzecz innej osoby. Powyższe oznaczało dla Kolegium, że w pełni uzasadnione było rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. Organ drugiej instancji uznał tym samym, że wszystkie zarzuty zażalenia były niezasadne.

K. C. reprezentowany przez Z. C. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia Starosty z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Według skarżącego, organy obu instancji błędnie dokonały wykładni przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania oraz między innymi art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 8 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że skarżący nie ma prawa do ekwiwalentu za tzw. zalesianie na skutek uprzedniego wygaśnięcia tego prawa. Jak zauważył, organy skupiły się w swych ocenach na momencie nabycia przez wnioskodawcę nieruchomości zalesionej, po wygaśnięciu uprawnień do ekwiwalentu przez zbywcę, wskutek nabycia przez tę osobę uprawnień emerytalnych. Zdaniem skarżącego powyższa interpretacja jest nieprawidłowa, gdyż nabywca chociażby z art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, nabywa własne prawo do ekwiwalentu, po rozpoznaniu przesłanek dotyczących osoby nabywcy, a nie zbywcy. Jedyne z czym skarżący zgodził się z organem, jest to, że prawo do ekwiwalentu wygasło wobec Z. C. z dniem nabycia przez niego uprawnień emerytalnych.

Abstrahując, skarżący zwrócił uwagę, że przyjęcie stanowiska organów obu instancji, sprowadzające się do braku możliwości nabycia prawa do ekwiwalentu, powodowałoby powstanie sytuacji, że skarżący na mocy ustawy i wynikającej z niej decyzji, zostałby pozbawiony prawa do korzystania ze swej własności (pobierania pożytków). Jego zdaniem, organy dokonały literalnej wykładni przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania (w ramach uzasadnienia organu odwoławczego w ogóle nie odniesiono się do przedstawionych przez stronę rozważań natury konstytucyjnej).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę K. C. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kwestionowane skargą Z. C. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , utrzymało w mocy postanowienie Starosty , wydane na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o przeniesienie miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych, na rzecz nabywcy tego gruntu. Organ odwoławczy wskazał, że z mocy art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), do przedmiotowego ekwiwalentu znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764ze zm.). Organ ten, poddał szczegółowej analizie przepisy art. 7 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, mające zastosowanie w przypadku wniosku K. C. i zwrócił uwagę, że istotną kwestią w sprawie przejścia ekwiwalentu na nabywcę gruntu jest, aby przeniesienie gruntu odbyło się w okresie, gdy poprzedni właściciel gruntu dysponuje jeszcze uprawnieniami do otrzymania ekwiwalentu, tj. przed nabyciem przez tę osobę prawa do emerytury.

Kierując się ustaleniami stanu faktycznego, organ drugiej instancji stwierdził, że przed przeniesieniem prawa własności gruntu, poprzedni jego właściciel utracił prawo do pobierania przedmiotowego ekwiwalentu w momencie przyznania mu świadczenia emerytalnego. W takiej sytuacji, Kolegium uznało, że przedmiot sprawy – ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych, nie istniał i nie można prowadzić postępowania w sprawie nieistniejącego ekwiwalentu, w tym o przeniesieniu go na rzecz innej osoby.

Kierując się powyższą konstatacją organ drugiej instancji, uznał, że prawidłowo postąpił organ pierwszej instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. Z takim sposobem załatwienia sprawy nie sposób się zgodzić, jeżeli weźmie się pod uwagę konstrukcję przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, sformułowanych w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powołanego przepisu, gdy żądanie, wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki omawianej instytucji można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego, jednakże należy także uwzględnić inne przyczyny, powodujące odmowę wszczęcia postępowania. W omawianym zagadnieniu istnienie przesłanek podmiotowych należy utożsamiać w ten sposób, że byt prawny postępowania administracyjnego uzależniony jest od występowania organu administracji publicznej oraz strony postępowania. Zatem z przesłanką podmiotową wszczęcia postępowania, będziemy mieli do czynienia w przypadku złożenia podania np. przez osobę niebędącą stroną. Trzeba w tym miejscu odróżnić sytuację, gdy organ podejmuje się autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku, pod warunkiem prawnym, że w danej sprawie jednostka jest stroną, wtedy organ winien załatwić sprawę, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jeżeli bowiem wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki, co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania. W tej mierze możemy wyróżnić sytuację złożenia podania przez osobę, która powołuje się na interes prawny własny lub nie powołuje się na interes prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej (patrz. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13 Warszawa 2014. s. 316).

Jeżeli zaś rzecz dotyczy przesłanek przedmiotowych, regulowanych art. 61a K.p.a., to pozostają one w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. W tym przypadku należy wyróżnić dwie sytuacje. Pierwsza dotyczy podania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania. Dla przykładu, mieści się w tym pojęciu żądanie załatwienia sprawy, w stosunku do którego prawo materialne nie wymaga konkretyzacji, kształtując uprawnienia (obowiązki) z mocy prawa. Innym przykładem będzie sytuacja żądania jednostki załatwienia sprawy, która wymaga czynności cywilnoprawnej. Druga sytuacja dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie przynależnej do drogi sądowej, w której właściwy jest sąd powszechny, ale w takim przypadku zastosowanie winien znaleźć art. 66 § 3 K.p.a., tzn. organ winien zwrócić podanie wnoszącemu w formie postanowienia, nie jest to zatem sytuacja wymagająca wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W ślad za poglądami doktryny, do innych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, pozwalających organowi na wydanie postanowienia na podstawie art. 61a K.p.a., zalicza się np. żądanie jednostki w sprawie rozstrzygniętej już decyzją administracyjną jak również, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu, pod którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (patrz. powoływany wyżej Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak, J. Borkowski, s. 317).

Sąd dokonał oceny legalności działań organu administracji publicznej w tejże w sprawie i uznał, że kwestionowanym skargą postanowieniem organ odwoławczy naruszył przepis, który uczynił podstawą załatwienia sprawy. Analizując treść zaskarżonego postanowienia nasuwa się spostrzeżenie, że w istocie organ dokonał wadliwej wykładni prawa przyjmując, że została spełniona przesłanka w rozumieniu art. 61a K.p.a. Kolegium podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, wywody swe skupiło na sferze regulowanej przepisami prawa materialnego, wskazało bowiem normę obowiązującą i jej znaczenie ustalone w drodze wykładni, a swój tok rozumowania przedstawiło po analizie stanu faktycznego sprawy, co kwalifikuje jej załatwienie w sposób przewidziany w art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., dla decyzji administracyjnej. Jak wynika przy tym z akt sprawy organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym żądał od strony przedłożenia dokumentów mających znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy obu instancji, podjęły swe rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, kierując się przesłankami, które nie mieszczą się granicach zakreślonych art. 61a K.p.a. Wbrew poczynaniom organu pierwszej instancji, w fazie wstępnej postępowania administracyjnego, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12, opubl. w Lex nr 1305801). Przepis art. 61a § 1 K.p.a. może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu powinno mieć jednak miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, opubl. w Lex nr 1326821).

Starosta wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, już na etapie wstępnym, przedstawił wnioski i ocenę kształtującą sytuację prawną wnioskodawcy w świetle normy prawa materialnego, w indywidualnie oznaczonej sprawie, nie biorąc pod uwagę, że granice wydania postanowienia na podstawie art. 61a K.p.a., wyznaczają przesłanki formalnoprawne, do których nie sposób zaliczyć wywodów na temat konkretyzacji prawa, formułowanych w oparciu o złożone procesy wykładni przepisów określających prawa i obowiązki jej adresatów, w tym regulujących moment ich powstania, zmiany, czy wygaśnięcia. Kolegium nie dostrzegając tego naruszenia i utrzymując następnie w mocy postanowienie organu pierwszej, dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Niezbędne okazało się tym samym podjęcie przez Sąd niniejszym wyrokiem, kroków w celu eliminacji z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego , ale także poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji, z powodu naruszenia przez te organy, przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej zaś sytuacji, ocena zarzutów skargi, co do błędnej wykładni przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, na obecnym etapie byłaby przedwczesna, gdyż w pierwszej kolejności powinna znaleźć swój finał przed organem ocena wystąpienia/bądź braku przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego, która stała przedmiotem sporu w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ, zobowiązany jest wziąć pod uwagę przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 61a K.p.a., uwzględniając możliwe przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, jak również inne przyczyny, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, a do których nie można zaliczyć okoliczności dotychczas podnoszonych przez organy w tej sprawie. W innym przypadku tylko w toku wszczętego postępowania można prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności oraz dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, z których strona wywodzi zasadność swego żądania.

Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił - w pkt I wyroku - zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu pierwszej instancji. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia, Sąd orzekł odpowiednio, w pkt II wyroku, na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy. Natomiast o kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 w związku art. 205 § 1 i art. 209 wymienionej wyżej ustawy.