II SA/Gl 1538/13

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nakazał K. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty na posesji przy ul. [...] [...] w C..

W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego podał, że w dniu [...] r. dokonano kontroli w sprawie wybudowania wiaty na posesji przy ul. [...] [...] w C.. Przeprowadzona kontrola wykazała, że przedmiotowa wiata została wybudowana przy południowej ścianie budynku mieszkalnego znajdującego się na posesji. Wiata wykonana została w konstrukcji drewnianej (słupy i więźba dachowa), dach kryty płytą onduline. W trakcie kontroli nie udało się dokonać pomiarów obiektu, ponieważ nie zastano właścicieli posesji przy [...] [...] . Wezwany do inspektoratu inwestor K. J. oświadczył, iż nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową przedmiotowej wiaty. W trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. dokonano pomiarów wiaty i ustalono, iż jej wymiary wynoszą [...] m (odległość mierzona od zewnętrznej strony skrajnych słupów) co daje powierzchnię [...] m2. Odległość słupów do ściany budynku na posesji przy ul. [...] 1 [...] wynosi [...] m, wymiar okapu [...] m, spadek dachu skierowany w kierunku posesji przy ul. [...] [...] . Wody opadowe z dachu odprowadzane są rynną do rury spustowej skierowanej na własną posesję (w trakcie kontroli z uwagi na niewystępowanie opadów atmosferycznych brak możliwości oceny skuteczności funkcjonowania tego rozwiązania). W ocenie organu, ponieważ powierzchnia wiaty wynosi ponad [...] m2 na jej budowę konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, po przeprowadzeniu analizy możliwości legalizacji wiaty, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora K. J. obowiązek przedstawienia przewidzianych Prawem budowlanym dokumentów. Pismem z dnia [...] r. K. J. poinformował o wykonaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r. załączając decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja ta w momencie złożenia wniosku nie była ostateczna. Pismem z dnia [...] r. organ poinformował inwestora o konieczności dostarczenia nakazanych postanowieniem nr [...] pozostałych dokumentów, tj. dokumentów określonych w art. 33 ust.2 pkt 1, 2 i 4 i ust. 3 Prawa budowlanego - 4 egz. projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust.7 Prawa budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. W dniu [...] r. K. J. dostarczył pismo, do którego załączył kserokopię pierwszej strony ostatecznej decyzji nr 232 Prezydenta Miasta C., oświadczenie z dnia [...] r., że wraz z żoną jest właścicielem działki przy ul [...] [...] w C. oraz dwa szkice pokazujące obrys przedmiotowej wiaty. W swym piśmie K. J. zarzucił również błędne wyliczenie powierzchni wiaty, podając iż wynosi ona [...] m2. Organ zaznaczył, iż K. J. osobiście uczestniczył w kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., w trakcie której dokonano pomiarów przedmiotowej wiaty. Po dokonaniu pomiarów i odczytaniu protokołu został on przez inwestora podpisany.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdził, iż zobowiązany jedynie częściowo spełnił nałożony w postanowieniu nr [...] obowiązek, tj. dostarczył jedynie kserokopię ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C., stąd zgodnie z art. 48 ust. 4 organu budowlanego, znajdują zastosowanie przepisy art. 48 ust. 1 – nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Odwołanie od decyzji wniósł K. J. wskazując, że PINB błędnie obliczył powierzchnię wiaty. W rzeczywistości wiata ta ma mniejszą powierzchnię niż 25 m2, w związku z czym na jej wybudowanie nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, a wyłącznie zgłoszenie. Skarżący wskazał, że w związku z powyższym tryb postępowania, przyjęty przez PINB dla rozstrzygnięcia sprawy, jest wadliwy. Wskazał także, że od postanowienia o nałożeniu na niego obowiązków nie przysługiwało mu zażalenie.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji postanowieniem z [...] r. nakazał uzupełnienie materiału wyjaśniającego. Stwierdzono bowiem, że jedyna dokumentacja graficzna spornej wiaty, znajdująca się w aktach sprawy, pochodzi od samego skarżącego, a do akt nie załączono ani szkiców, ani dokumentacji zdjęciowej z dokonanych oględzin.

Następnie po uzupełnieniu dowodów zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy oraz zapoznaniu się z twierdzeniami i zarzutami, prezentowanymi w odwołaniu, organ drugiej instancji stwierdził bowiem, że PINB dla miasta C. prowadził postępowanie we właściwym trybie. Organ odwoławczy podzielił wyrażony przez organ pierwszej instancji pogląd, iż sporna wiata wymagała pozwolenia na budowę, a to z uwagi na fakt, iż nie jest ona obiektem wolnostojącym. Tymczasem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, takiego pozwolenia nie wymaga realizacja: "wolno stojących (..) wiat (...) o powierzchni zabudowy do [...] m2. Z dokumentacji graficznej i zdjęciowej, wykonanej przez PINB wynika zaś jednoznacznie, że sporna wiata nie jest obiektem wolnostojącym, gdyż przylega do ścian budynku mieszkalnego. W związku z tym jej realizacja zdaniem organu, wymagała pozwolenia na budowę i to niezależnie od jej powierzchni zabudowy.

Zatem nieuzyskanie pozwolenia na budowę spornej wiaty stanowiło samowolę budowlaną, której skutki likwidować należy w ramach postępowania określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że postępowanie w tym wypadku składa się z dwóch etapów i obejmuje w pierwszej kolejności próbę legalizacji obiektu poprzez nałożenie na inwestora niezaskarżalnym postanowieniem obowiązków określonych w art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego. W sytuacji, w której inwestor nie wywiąże się w zakreślonym terminie z tych obowiązków, organ nadzoru budowlanego nie ma luzu decyzyjnego i zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego, jest zobowiązany do nakazania rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zobowiązany nie wykonał w zakreślonych przez PINB terminie wszystkich obowiązków, określonych w postanowieniu opartym na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i to pomimo, że PINB wydłużył wyznaczony pierwotnie termin o miesiąc. W konsekwencji, organ II instancji uznał, że decyzja o rozbiórce spornej wiaty jest prawidłowa i należy utrzymać ją w mocy.

W skardze do sądu administracyjnego K. J. ponownie podniósł, że zadaszenie przy domu ma powierzchnię mniejszą niż [...] m2, lecz możliwość jej realizacji w takim miejscu, a nawet bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, wynika z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., która została pominięta przez organy obydwu instancji. Skarżący wskazał też na niecelowość wydania nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy natychmiast po jej wykonaniu mógłby zrealizować ją na nowo na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Podał, że gdyby wykonał postanowienie PINB z dnia [...] r. z błędnie wyliczoną powierzchnią wiaty, musiałby uiścić opłatę legalizacyjną w kwocie [...] tys. zł, wielokrotnie przekraczającą koszt realizacji wiaty ([...] zł). Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu wpisu sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko, że sporna wiata nie korzystała ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie jest obiektem wolnostojącym, a w tej sytuacji jej powierzchnia jest nieistotna. Przywołana w skardze decyzja o warunkach zabudowy, nie stanowi zaś o pozwoleniu na budowę, co wynika z zawartego w niej pouczenia.

W toku rozprawy sądowej skarżący podkreślił, że w świetle decyzji o warunkach zabudowy, istnieje możliwość usytuowania wiaty nawet w granicy z działką sąsiada, a zrealizował ją w odległości 138 m od granicy. Oświadczył też, że zadaszenie wykonał w celu postawienia pod nim stolika z krzesłami i schronienia się przed słońcem oraz trzymania narzędzi ogrodowych, drewna do kominka, a w razie zagrożenia gradem umieszczenia tam samochodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki spornej wiaty, dobudowanej do budynku mieszkalnego, nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda, po uzupełnieniu materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił zarzuty skarżącego w zakresie błędnego ustalenia powierzchni przedmiotowej wiaty i ustalił, że jest ona mniejsza niż 25 m2, lecz prawidłowo uznał, że kwestia ta jest bez prawnego znaczenia, skoro nie jest to obiekt wolno stojący. Tymczasem zwolnienie od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie tego rodzaju kategorii obiektów – przy równoczesnym ograniczeniu ich powierzchni zabudowy do 25 m2 i liczby na każde 500 m2 powierzchni działki do dwóch (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane – Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Aczkolwiek Prawo budowlane nie definiuje ani pojęcia "wiata", ani też nie precyzuje, co należy rozumieć przez obiekt wolno stojący, to w praktyce nie powinno budzić wątpliwości, że podstawową cechą odróżniającą wiaty od budynków jest brak ścian. Większe trudności rodzi zakwalifikowanie obiektu do kategorii wolno stojących w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zwłaszcza w przypadku wiaty, a to właśnie z uwagi na brak ścian. W orzecznictwie wskazuje się w tym względzie na brak konstrukcyjnego połączenia z innymi obiektami, czyli samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 185/13, LEX nr 1316763). Tymczasem sporna wiata została "dostawiona" do budynku mieszkalnego skarżącego, przylegając dachem do jego ściany, co dokumentuje szkic oraz materiał fotograficzny. Co więcej, prezentowane są poglądy, że określony w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymóg w postaci konstrukcji wolno stojącej, w ogóle nie dotyczy wiat, a jedynie budynków gospodarczych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl [...] 5/13, LEX nr 1368685). Jednak skład orzekający poglądów tych nie podzielił. Wszak art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, odnosi określenie "wolno stojący" także do masztów antenowych oraz urządzeń reklamowych. Nie sposób zatem zakładać, że ustawodawca w jednym akcie prawnym stosuje takie same określenia w różnym znaczeniu. Tymczasem o ile maszty, czy urządzenia reklamowe zainstalowane są na innym obiekcie, to jest oczywiste, że nie spełniają kryterium obiektów wolno stojących, aczkolwiek ich realizacja nigdy nie będzie traktowana jako rozbudowa obiektu, na którym zostały posadowione i to niezależnie od sposobu zamocowania. Jest też oczywiste, że budynek gospodarczy z istoty może być realizowany nie na innym budynku, lecz obok – jako dobudowany do niego lub wolno stojący. Pojęcie rozbudowy obiektu, czy dobudowy, również nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym.

Stąd zdaniem Sądu, dostawienie wiaty do ścian budynku nie stanowi co prawda jego rozbudowy, lecz zrealizowana budowla nie ma cech konstrukcji wolno stojącej. Co więcej, stwierdzić przyjdzie, że nawet odmienna wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc przyjęcie, że w przypadku wiat istotna jest wyłącznie powierzchnia zabudowy, bądź też uznania, że przedmiotowa wiata ma charakter budowli wolno stojącej, nie mogłoby skutkować odmiennym rozstrzygnięciem niż wydanie nakazu rozbiórki. Jest bowiem poza sporem, że skarżący jako inwestor nie dopełnił też wymogu zgłoszenia, przewidzianego w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem popełniona samowola w takim przypadku podlegałaby co prawda nie trybowi z art. 48 Prawa budowlanego, lecz z art. 49b tej ustawy, który to przepis dotyczy przypadku budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia, lecz również uzależnia dopuszczalność legalizacji od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami techniczno-budowlanymi.

Tymczasem w świetle niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowlanego co do posadowienia spornej wiaty w odległości 130-135 cm od granicy z działką sąsiednią, którą to odległość dodatkowo pomniejsza okap dachu o długości 0,35 cm, budowa narusza zarówno ustalenia przedłożonej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., z której wynika warunek realizacji wiaty w granicy, bądź w odległości 1,5 m od granicy, jak i przepisy techniczno-budowlane. Z mocy § 2 ust. 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisy tego rozporządzenia stosuje się nie tylko przy budowie budynków, lecz także budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Tymczasem sporna wiata zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego, złożonymi w toku rozprawy sądowej oraz sporządzonym przez organ I instancji materiałem fotograficznym, jest wykorzystywana do parkowania samochodu w razie niekorzystnych warunków atmosferycznych oraz przechowywania narzędzi i innych przedmiotów, w tym drabiny. Zatem spełnia funkcje użytkowe garażu i budynku gospodarczego, zdefiniowanego w § 3 pkt 8 rozp. w sprawie warunków technicznych... Jest też oczywiste, że z uwagi na wymiary i sposób użytkowania przedmiotowa wiata nie jest obiektem małej architektury. Stąd też sytuowanie wiaty dopuszczalne jest wyłącznie w odległościach, określonych w § 12 cyt. rozp., który to przepis w żadnym wypadku nie dopuszcza sytuowania obiektu w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, wynoszącej mniej niż 1,50 m, o ile obiekt nie jest usytuowany w granicy, co też wymaga spełnienia dodatkowych wymogów przeciwpożarowych. Sąsiednia działka jest zaś zabudowana w granicy budynkiem garażowym, co oznacza, że na działce skarżącego dopuszczalne jest sytuowanie obiektów bądź w granicy (ze ścianą oddzielenia pożarowego) lub w odległości co najmniej 1,50 m. Przepisy techniczno-budowlane nie przewidują bowiem żadnych odległości pośrednich 0 – 1,50 m, czyli odległości 1,30 – 1,35 m, w której usytuowana jest sporna wiata. Jak już wyżej stwierdzono, wymóg usytuowania wiaty w granicy bądź w odległości 1,50 m od granicy, wynika też z przedłożonej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, która wbrew jego poglądom, nie zastępuje pozwolenia na budowę, ani też nie legalizuje popełnionej samowoli budowlanej.

W konsekwencji, sporna wiata jako zrealizowana z naruszeniem przepisów o planowaniu oraz przepisów techniczno-budowlanych, nie podlegała trybowi legalizacji ani określonemu w art. 48 Prawa budowlanego, ani też w trybie art. 49b tej ustawy. Zatem wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu w każdym przypadku było obligatoryjne. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że błędny jest pogląd skarżącego, iż natychmiast po wykonaniu rozbiórki może zrealizować taki sam obiekt, co wskazuje jego zdaniem na niecelowość decyzji.

Organy nadzoru budowlanego nie są bowiem władne do działania na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, skoro Prawo budowlane nie pozostawia im luzu decyzyjnego.

Z tych wszystkich względów skoro sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała jej zgodność z prawem, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

sw