II OSK 2616/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Starosta Powiatu Garwolińskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na budowę, wydanej na rzecz inwestora Spółki Cywilnej Apteka A. H. M., J. M., K. M.i M. M., dotyczącej adaptacji istniejącego obiektu budowlanego na działce [...] w T. na aptekę ogólnodostępną. Organ ustalił, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż określony w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na skutek odwołania inwestora Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane zostały przerwane na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na budowę i wydania w dniu [...] września 2005 r. postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego inwestorzy byli zobowiązani do powstrzymania się od wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, a wobec tego nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Wojewody, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem "nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, że podporządkowanie się inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych w decyzji ostatecznej uprawnień". W uzasadnieniu wyroku wskazano na inne postępowania administracyjne i sądowe dotyczące tej inwestycji, w tym na postępowanie wznowieniowe, w którym zostało wydane postanowienie z dnia [...] września 2005 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzja Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiająca uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzająca, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 3 pkt 11, art. 4, 5, 6, 30 pkt 3 i 4, art. 31 pkt 2 i 5, art. 47, 50 i 55 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej Spółki przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie uzależnia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu przerwania budowy od jakichkolwiek okoliczności i skoro inwestorzy nie mają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogą wznowić robót budowlanych na podstawie decyzji, której wykonanie zostało wstrzymane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu.

Zasadnicze zagadnienie prawne objęte podstawami skargi kasacyjnej dotyczy wykładni art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i jego stosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Przepis ten stanowi wprost, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Z przepisu tego wynika, że decyzja wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta lub została przerwana, z upływem okresów, o których mowa w tym przepisie, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa a stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji ma charakter deklaratoryjny. Podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi art. 162 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie wskazuje żadnych innych okoliczności, które mogą mieć znaczenie prawne w zakresie oceny, czy pozwolenie na budowę wygasło. Jednakże wykładnia tego przepisu i jego stosowanie, nie może być dokonywana w oderwaniu od innych przepisów, albowiem przepis prawa funkcjonuje w kontekście innych przepisów, które mogą mieć znaczenie dla wykładni określonego przepisu. W przypadku art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, który reguluje wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, kontekst prawny tego przepisu stanowią przepisy Prawa budowlanego, ale także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Według ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, które nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej, budowa, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r., została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata na skutek postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanego w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Wobec tego problem prawny sprowadzał się do oceny, jakie znaczenie dla wykładni i stosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają skutków wstrzymania wykonania decyzji. W każdym razie wstrzymanie wykonania decyzji nie może być utożsamiane ze wstrzymaniem robót budowlanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Wstrzymanie wykonania decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 K.p.a., zbliżone jest najbardziej do instytucji wstrzymania wykonania decyzji uregulowanej w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Przepis art. 61 P.p.s.a. reguluje wstrzymanie wykonania decyzji nie tylko przez sąd administracyjny, ale także przez organ administracji publicznej (art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Wstrzymanie wykonania decyzji rozumiane jest jako wstrzymanie skutków prawnych decyzji ostatecznej zaskarżonej do sądu administracyjnego, co oznacza, że zostaje wstrzymany także skutek w postaci ostateczności takiej decyzji. Decyzja ostateczna, której wykonanie wstrzymano powinna być traktowana jak decyzja, które nie jest ostateczna i nie może być wykonywana. Takie rozumienie wstrzymania wykonania decyzji należy odnieść do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Inwestor, w razie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może realizować budowy.

Sąd pierwszej instancji, odwołując się do wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1269/04, podniósł, że skutkiem wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie można obciążyć inwestora, ponieważ podporządkowanie się inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych w decyzji ostatecznej uprawnień, co nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. Przyjmując takie stanowisko nie można jednak pomijać przyczyn i podstawy wstrzymania wykonania decyzji oraz postępowania, w którym zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Skoro bowiem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie odwołuje się do przyczyn, z powodu których budowa nie została rozpoczęta lub została przerwana, to wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może automatycznie prowadzić do wyłączenia skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku konieczne jest wyważenie racji przemawiających za wygaśnięciem decyzji oraz racji wynikających ze wstrzymania wykonania decyzji odnoszących się nie tylko do inwestora, ale także innych stron, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Wyważenie tych racji powinno w szczególności uwzględnić to, w jakim postępowaniu doszło do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, jakie były okoliczności tego wstrzymania oraz w jaki sposób zakończyło się postępowanie, w którym wydano postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest jedynie wzmianka, że w postępowaniu w trybie wznowieniowym, w którym wydano postanowienie z dnia [...] września 2005 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na budowę, została wydana [...] stycznia 2011 r. decyzja, którą organ odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 pkt 1 i 2 w związku z art. 146 § 1 K.p.a.). Nie ma natomiast oceny, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. stała się ostateczna oraz z jakich powodów organ stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżąca Spółka konsekwentnie podnosi, że inwestor nigdy nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Nie zostało więc w ogóle wyjaśnione i rozważone, czy wstrzymanie wykonania decyzji pozbawiało inwestora prawidłowo nabytych uprawnień na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli okazało się, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Nie zostało także wyjaśnione i rozważone, czy do pogodzenia z zasadą praworządności i zasadą sprawiedliwości jest stanowisko, które prowadzi do tego, że wobec zakazu uchylenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym, które toczyło się od września 2005 r., z tego tylko powodu, że upłynął termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a, inwestor może realizować budowę na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało wdane z naruszeniem prawa, albowiem w takim przypadku nie może mieć zastosowania przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Tych okoliczności nie miał na uwadze Sąd pierwszej instancji, ani też organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. Stanowisko, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przerywa bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, pomijające przytoczone wyżej okoliczności, stanowi naruszenie tego przepisu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ponieważ organ przyjął wadliwe założenie, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przeszkodę do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na to, jakie są szczególne okoliczności sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawione w uzasadnieniu wyroku stanowisko co do wykładni i stosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w relacji do art. 152 § 1 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.