II SA/Po 1293/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. (działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor.[...]) decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] ustalił, że kwota 11 853 zł pobranego przez J. K. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności – w wysokości 144 zł miesięcznie w okresie od [...] 2005 r. do [...] 2006 r. oraz w wysokości 153 zł miesięcznie w okresie od [...] 2006 r. do [...] 2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 27 listopada 2012 r. wraz z wezwaniem do zapłaty.

W dniu 10 grudnia 2012 r. (data nadania pocztowego) J. K. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu za pośrednictwem organu I instancji pismo zatytułowanie odwołanie (datowane na dzień 8 grudnia 2012 r.). W piśmie tym podniósł, że "w związku z decyzją z dnia [...]2012r., nr sprawy [...], otrzymaną w dniu 27.11.2012r. bardzo proszę o umorzenie spłaty kwoty 11.853,00 zł pobranej z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego". W piśmie tym podał szereg okoliczności dotyczących stanu zdrowia i przebytego leczenia, a także kosztów utrzymania. Ponadto podniósł, że do pobrania świadczeń doszło bez jego winy i zwrócił uwagę na to, że organ nie zwrócił wcześniej uwagi na jego wiek – w chwili, gdy składał wniosek (po 4 miesiącach od przyznania zasiłku skończył 75 lat) i zasiłek został mu przyznany "na stałe" (decyzja z dnia [...] września 2005 r.).

W kolejnym skierowanym do Kolegium piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2013 r. – po otrzymaniu zawiadomienia z dnia 20 grudnia 2012 r. o wszczęciu przez Prezydenta Miasta P. postepowania w sprawie udzielenia ulgi w spłacie w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości 11 853 zł ustalonej decyzją z dnia [...] 2012 r.[...] – zainteresowany przedstawił dalsze okoliczności dotyczące swojej sytuacji osobistej, rodzinnej i materialnej, obrazując strukturę miesięcznych dochodów i wydatków.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta P. odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości 11 853 zł, ustalonej decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. ([...]) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia dowołania przez J. K. od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

W dniu 5 czerwca 2013 r. J. K. skierował do Prezydenta Miasta P. wniosek o rozłożenie na raty całej należności ustalonej decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...]. Powołując się na fakty wcześniej ustalone w decyzji z dnia 12 marca 2013 r. o odmowie umorzenia należności i wskazując na stan zdrowia oraz dysponowanie kwotą ok. 150 zł miesięcznie "na życie", wniósł o ustalenie rat w wysokości maksimum 15 zł miesięcznie.

Prezydent Miasta P. (działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor [...]) decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia 5 czerwca 2013 r., odmówił rozłożenia na raty w wysokości po 15 zł miesięcznie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości 11 853 zł, ustalonej decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] została ustalona kwota nienależnie pobranych przez wnioskodawcę świadczeń w okresie od [...] 2005 r. do [...] maja 2012 r. w łącznej wysokości 11 853 zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, a w dniu 12 marca 2013 r. została wydana decyzja odmawiająca stronie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń [postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze w Poznaniu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 12 marca 2013 r.], o co wnioskodawca wystąpił w dniu 12 grudnia 2012 r.

Organ ustalił, że J. K. ma [...] lata i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje sam w lokalu przy ul. [...] w [...], które w 2009 r. postanowił wykupić; aktualnie spłaca raty wraz z odsetkami oraz dokonuje wpłat na fundusz remontowy i zaliczkowo opłaca koszty dostawy wody; wnioskodawca leczy się od lat powodu choroby [...] – szereg operacji w latach 2005-2012, ponadto jest pacjentem lekarza [...] z uwagi na schorzenie [...], a także [...] z uwagi na schorzenia, które powodują [...], jak również jest pacjentem [...] z uwagi na przebyte [...] i [wykonane zabiegi]; comiesięcznie zakupuje leki; utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł. Dalej organ wyjaśnił, że do stałych udokumentowanych wydatków wnioskodawca zaliczył: opłaty za gaz, energię elektryczną, leki, raty za mieszkanie i wpłaty do wspólnoty mieszkaniowej na fundusz remontowy – w łącznej wysokości [...] zł, ze względu na co wnioskodawcy pozostaje 147,41 zł; według twierdzeń wnioskodawcy "nie posiada telewizji, pralki i lodówki", żywność dostarcza wnioskodawcy córka, gdyż po opłaceniu rachunków nie starcza mu na życie; nie korzysta z pomocy społecznej.

Odwołując się do brzmienia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych i poglądów orzecznictwa, organ stwierdził, że zasadą jest egzekwowanie należności, natomiast ich umorzenie może nastąpić wyjątkowo i tylko w sytuacjach specyficznych; również brak stałych dochodów (co w sytuacji wnioskodawcy nie ma miejsca) i związana z tym ciężka sytuacja materialna nie są szczególną okolicznością w rozumieniu przywołanego przepisu.

Za bezsprzeczne organ uznał występowanie u wnioskodawcy wymienionych chorób, które po części związane są z osiągniętym przez niego wiekiem, ponadto zwrócił uwagę na to, że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości (mieszkania o powierzchni [...] m²). Nie bez znaczenia pozostaje również zdaniem organu fakt, że wnioskodawca ma dorosłą, samodzielną córkę, która zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zobowiązana jest do dostarczania środków utrzymania (obowiązek alimentacji).

W ocenie organu rozłożenie należności na raty w zaproponowanej przez wnioskodawcy w wysokości 15 zł miesięcznie stanowiłoby w istocie formę swoistego długoterminowego kredytowania, liczba rat wynosiłaby 790, a ich ewentualna spłata trwałaby 66 lat (bez uwzględnienia odsetek za zwłokę). Wobec tego organ uznał, że zgoda na tak sformułowaną propozycję strony byłaby oczywiście nieracjonalna, gdyż organy administracji powinny mieć na uwadze nie tylko słuszny interes obywatela, ale także interes społeczny i są zobowiązane do odzyskiwania wszelkich nienależnie wypłaconych świadczeń. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę o możliwości ubiegania się udzielenie mu pomocy społecznej, wskazując najbliższą placówkę [pomocy społecznej].

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. wnioskodawca podniósł, ze występuje po jego stronie wyjątkowa sytuacja, która może być podstawą udzielenia mu ulgi w spłacie. Podniósł, że [organ] "[...] zamiast zaprzestać wypłaty zasiłku, gdy przestał być należny (po 4 miesiącach)" przesyłał go nadal i nawet po roku podwyższył "na stałe", nie pouczając o braku prawa do jego pobierania, co jest warunkiem zwrotu nienależnego świadczenia, a swój błąd naprawił dopiero po 6 latach. Wyjaśnił, że kwotę otrzymywanego świadczenia w wysokości ok. 150 zł miesięcznie zużywał bieżąco, a teraz ma odwrócić w całości. Wyjaśnił, że jego córka sama jest w bardzo trudnej sytuacji, gdyż od [...] roku jest bezrobotna, ma [...]-letni[e] [dziecko] [...] i korzysta z pomocy teściowej, u której zamieszkuje; nie jest w stanie pomóc wnioskodawcy finansowo, ale z obowiązku pomocy we wszystkich sprawach wywiązuje się z wielkim oddaniem.

Ponadto zainteresowany zaproponował spłatę przedmiotowego zadłużenia po 100 zł na miesięcznie do czasu spłaty rat Urzędowi Miasta (płaci po 770 zł miesięcznie), a od tego momentu spłatę należności po 800 zł miesięcznie. Podkreślił przy tym, że zaistniałą sytuacja nie wyniknęła z jego złej woli czy ukrywania faktów, które były znane organowi; podniósł, że nie jest w stanie spłacić należności jednorazowo lub w wysokich ratach, dlatego też domagał się uwzględnienia odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przywołał brzmienie art. 30 ust. 9 ustawy oświadczeniach rodzinnych i stwierdził, że w rozpatrywanie sprawie organ I instancji zbadał wszystkie okoliczności, od których uzależniona jest możliwość rozłożenia na raty należności, a zaskarżona decyzja uznaniowa broni się przed zarzutem dowolności. Podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej. Organ podniósł, że po pokryciu stałych miesięcznych wydatków na zaspokojenie pozostałych potrzeb, w tym kosztów żywności, pozostaje stronie niewielka kwota 147,71 zł, jednak sytuacja ta jest konsekwencją zaciągnięcia zobowiązań, które są związane z wykupem mieszkania. Ponadto organ podniósł, że skarżący sam utrzymuje bardzo duże mieszkanie ([...] m²), które zapewne mógłby częściowo wynająć, co pozwoliłoby mu na uzyskanie środków finansowych na poprawę sytuacji materialnej. Kolegium podniosło również, że okoliczności sprawy, w szczególności wysokość rat zaproponowanych przez zainteresowanego, czyniłaby iluzorycznym obowiązek spłaty zwłaszcza ze narastające w skali miesiąca odsetki od dłużnej sumy byłyby zdecydowanie wyższe niż spłacana przez niego kwota. W tej sytuacji Kolegium zgodziło się z organem I instancji , ze rozłożenie należności na raty po 15 zł miesięcznie jest nieuzasadnione, w szczególności z przyczyn ekonomicznych, a uwzględnienie wniosku naruszałoby interes publiczny. Organ odwoławczy podniósł, ze powyższy wniosek nie oznacza, że z uwagi na sytuację finansową zainteresowanego nie ma możliwości rozłożenia należności na raty w innej, bardziej racjonalnej wysokości.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia 17 października 2013 r. zainteresowany domagał się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wybiórcze potraktowanie okoliczności sprawy i zarzutów skarżącego oraz naruszenie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że nie zachodzą szczególne okoliczności przewidziane w tym przepisie.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację wcześniej sformułowaną w odwołaniu, podnosząc przy tym, że w sprawie nie zaszła sytuacja z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2, bowiem wszystkie fakty były urzędowi znane. Nadto stwierdził, że Kolegium nie odniosło się do żadnej z tych kwestii podniesionych w odwołaniu i omawiało nieaktualną propozycję spłaty należności w ratach po 15 zł miesięcznie (skarżący podniósł, że taką wysokość raty zasugerował mu[organ I insatcnji]) oraz stwierdziło, że nie znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, mimo że pozostaje mu na życie zaledwie 147 zł. Wyjaśnił, że w 2009 r. złożył wniosek o wykup mieszkania, bowiem gdyby nie skorzystał z prawa pierwokupu mieszkanie zostałoby sprzedane, a on dostałby lokal zastępczy; podniósł, że "spłacając mieszkanie ma gwarancje, że zostanie wyrzucony na bruk (a jak życie pokazuje – sprzedają ludzi razem z mieszkaniami!)", a w tamtym czasie nie istniał problem spłaty należności, gdyż o tym powiadomiono skarżącego dopiero w czerwcu 2012 r., kiedy to od dawna już spłacał, raty mieszkaniowe; w jego ocenie rzeczą niemoralną jest proponowanie, aby zaprzestał spłacania ceny zakupu mieszkania. Ponadto podniósł, że organ odwoławczy uznał za nieistotne szczegóły jego sytuacją zdrowotną, wskazując na swoje schorzenia i przebieg leczenia, a ponadto, że organ pomimo wskazania na możliwość rozłożenia należności na raty w bardziej racjonalnej wysokości, w ogóle nie doniósł się do jego wniosku w tym zakresie. Skargę uzupełnił następnie poprzez nadesłanie orzeczenia o niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Ponadto organ zauważył, że zawarty w odwołaniu wniosek o rozłożenie zadłużenia na raty w wysokości 100 zł, a w późniejszym terminie po 800 zł winien zostać rozpoznany przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu; rozpoznanie takiego wniosku na etapie postępowania odwoławczego stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności i z tego względu Kolegium nie odniosło się do tego wniosku w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. stawił się skarżący. Przewodniczący Sądu stwierdził, że: kontakt ze skarżącym jest utrudniony; skarżący słabo słyszy, niedowidzi; twierdzi, że nie może czytać i pisać, a nadto porusza się z ogromnym trudem ([...]), jednak z jego zdawkowej wypowiedzi wynika, że czyje się pokrzywdzony. Skarżący podtrzymał żądania i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, z późn. zm.).

Jak wynika z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu, jednakże w art. 30 ust. 9 powołanej ustawy złagodzono częściowo stanowczość tej regulacji poprzez przyznanie organom administracji publicznej prawa do umorzenia w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu ich spłaty bądź też rozłożenia ich na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Co istotne, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że za nienależnie pobrane świadczenie należy uznać świadczenie, które spełnia 3 przesłanki: - zostało wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części; - osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; - osoba ta miała świadomość, że świadczenie jej nie przysługuje.

Trzeba podkreślić potrzebę odróżniania przez organy administracji świadczenia nienależnego od świadczenia nienależnie pobranego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla ustalenia, od kiedy świadczenia rodzinne są pobierane nienależnie, decydujące znaczenie ma chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności, na co wskazuje treść art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (vide: wyroki sądów administracyjnych: WSA w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 538/10, LEX nr 760307, WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 780/10, LEX nr 754942 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1483/10, LEX nr 752030 – powołane w wyroku WSA w łodzi z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1211/12 dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja z art. 30 ust. 9 powoływanej ustawy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ustawodawca przyznaje organom administracji publicznej tylko kompetencję do określonego działania, natomiast nie nakłada na nie obowiązku skorzystania z tego prawa. Taka konstrukcja nie może jednak prowadzić do zupełnej dowolności wydawanych przez organy rozstrzygnięć. Wręcz przeciwnie, na organach administracji publicznej ciąży w takim wypadku obowiązek szczególnej dbałości o zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego oraz rozważanie go z perspektywy zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest bowiem ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i innych przepisach Kodeksu, jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Wnioski te powinny z kolei znaleźć swoje odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Jedynie w ten sposób organ może się bowiem uchylić od zarzutu dowolności (arbitralności) podejmowanych decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 85/2010, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 767/11 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega też wątpliwości, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że w istocie będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia w ramach systemu zabezpieczenia społecznego (w szczególności z pomocy społecznej). Organ musi zatem ustalić, czy okoliczności takie, jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują bowiem na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795). Podstawowym kryterium oceny zasadności umorzenia lub rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń jest zatem sytuacja majątkowa i rodzinna zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jednakże w tym zakresie nie chodzi wyłącznie o możliwości finansowe strony i jej rodziny. Równie istotnym elementem podlegającym ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie jest sytuacja zdrowotna, zdolność do samodzielnej egzystencji bądź konieczność korzystania z pomocy osób trzecich. Wszystkie te okoliczności i aspekty są kwestiami istotnymi w sprawie zastosowania ulg, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 894/12 - dostępny jw.).

Zarazem wspomnieć należy że, w razie zmiany okoliczności – w szczególności sytuacji osobistej lub materialnej – strona, której odmówiono określonej ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń (np. umorzenia całości lub części kwoty nienależności albo rozłożenia na raty), może ponownie wystąpić do właściwego organu o zastosowanie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym o umorzenie całości lub tej części kwoty nienależnie pobranych świadczeń, która pozostała jej do zapłaty.

Wszystkie powyższe uwagi dotyczące udzielenia ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń muszą jednakże w niniejszej sprawie ustąpić pierwszeństwa innemu podstawowemu wnioskowi o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Otóż postępowanie w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie kwoty nienależnie pobranych świadczeń może być prowadzone jedynie w stosunku do takich należności, co do których istnieje po stronie zainteresowanego obowiązek ich zwrotu na rzecz organu. W niniejszej sprawie ta podstawowa okoliczności nie została jednak przez organy wyjaśniona i ustalona, tymczasem okoliczności sprawy wskazują, że organy procedują nad udzieleniem skarżącemu ulgi w spłacie należności, co do której nie zostało jeszcze wydane ostateczne rozstrzygniecie na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Stwierdzone uchybienia organów w niniejszej sprawie, wskazują, że postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości 11 853 zł, ustalonej decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...], która nie jest rozstrzygnięciem ostatecznym. Tym samym w sprawie po stronie organów obydwu instancji łącznie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 127 § 1 i 2, art. 128 i art. 129 § 2 oraz 133 k.p.a.

Przepisy art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, przy tym w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy.

Zasada z art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek należytego informowania stron o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak i czuwania, aby uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w dopuszczalności wniosku czy też stanu sprawy. Ponadto odpowiednie stosowanie tej zasady prowadzi do wniosku, że istotę żądania strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego i kontekstu sytuacyjnego, a nie na podstawie tytułu pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 761/10 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnienie sytuacyjnego jest z kolei niezbędne z uwagi na to, że często strony, które nie znają prawa, posługują się wyrażeniami, które mają dla nich odmienne znaczenie niż przymięte w języku prawnym (języków przepisów prawa) lub w języku prawniczym czy też urzędowym.

Przepis art. 127 § 1 k.p.a. w powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. statuuje prawo strony do odwołania. Zarazem przepis art. 128 k.p.a. wymienia minimum wymogów stawianych odwołaniu, które – o ile przepisy szczególne nie formułują innych wymogów co do jego treści – jest w dużej mierze, by nie powiedzieć w pełni, odformalizowanym środkiem zaskrzenia, bowiem poza ogólnymi wymogami formalnymi, o których mowa w art. 63 § 2 k.p.a, ustawa nie wymaga od tego środka prawnego szczegółowego uzasadnienia. Wystarcza bowiem, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji.

Przepis art. 129 k.p.a. określa natomiast sposób (§ 1), jak i termin (§ 2 i 3) do wniesienia odwołania, który co do zasady wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub odpowiednio ogłoszenia decyzji stronie. Z kolei art. 133 k.p.a. określa sposób postąpienia przez organ I instancji z wniesionym odwołaniem (obowiązek przesłania go wraz z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania odwołania), jeżeli nie skorzystał z uprawnień autokontrolnych, o których mowa w art. 132 k.p.a. Przepis art. 134 k.p.a. dotyczy zaś obowiązków organu odwoławczego prowadzącego ten etap postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a, organ odwoławczy w pierwszej fazie zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia.

Odnosząc powyżej przywołane przepisy do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium, dysponując pełnymi aktami sprawy (kompletna dokumentacja postępowania została przekazana przez organ I instancji przy piśmie z dnia 31 lipca 2013 r.), nie oceniło należycie faktu, że w istocie skarżący wniósł w terminie odwołanie od decyzji z dnia [...] 2012 r. znak [...] ustalającej łączną kwotę nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Pozostaje bowiem okolicznością bezsporną, że w terminie do wniesienia odwołania od tej decyzji (decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 27 listopada 2012 r.) w dniu 10 grudnia 2012 r. (data nadania pocztowego pisma z dnia 8 grudnia 2012 r.) – a zatem przed upływem terminu 14 dni, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa – strona skierowały do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu pismo zatytułowane "ODWOŁANIE", które w swej istocie stanowiło merytoryczne zakwestionowanie trafności decyzji z dnia [...] 2012 r. poprzez sformułowanie zarzutów pod adresem organu co do tego, że organ I instancji powinien mieć świadomość wieku skarżącego przy ustalaniu jego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jak i okoliczności dotyczące strony wolicjonalnej i stanu świadomości skarżącego co do tego, czy pobiera on nienależne świadczenia. Przedmiotowe pismo, wniesione "w związku z decyzją z dnia [...]2012r., nr sprawy [...]", zawiera zatem nie tylko konieczne elementy odwołania – w sposób jednoznaczny wyraża niezadowolenie z wydanej decyzji z dnia [...] 2012 r., która nie jest decyzją ostateczną, ale i przedstawia uzasadnienie takiego stanowiska (wskazuje na konkretne zarzuty). Należy jeszcze raz podkreślić, że to niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. Niezadowolenie to trzeba zaś stwierdzić w drodze analizy treści pisma. Nie może o charakterze pisma wnioskować z samego tylko jego tytułu (oznaczenia/nagłówka) lub poszczególnych żądań sformułowanych w piśmie, ocenianych bez uwzględnienia kontekstu złożenia pisma i całokształtu jego treści (por. B. Adamiak [w:] B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 128, Nb 4 i powołane tam orzecznictwo). Zarazem należy mieć na uwadze, że organ administracji publicznej związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści przez uruchomienie według jego oceny właściwego trybu postępowania (por. NSA w postanowieniu z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt III AZP 10/88, OSNCP 1990/9/116).

Zawarty w piśmie skarżącego z dnia 8 grudnia 2012 r. wniosek o "umorzenie spłaty kwoty 11 853 zł pobranej z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego" w ocenie Sądu nie zmienia jednoznacznej wymowy powyższego pisma co do woli zakwestionowania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Z takiej wypowiedzi można co najwyżej wyprowadzić wniosek, że strona wniosła ewentualne żądanie umorzenia należności, aktualizujące się w razie uzyskania przez decyzję wydaną w I instancji przymiotu ostateczności. Zawarcie takiego wniosku w odwołaniu nie może zmienić charakteru przedmiotowego pisma. Innymi słowy, zawarty w odwołaniu z dnia 8 grudnia 2012 r. wniosek dotyczący umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, uzupełniający względem zarzutów odwołania, w żadnej mierze nie mógłby zdeterminować zasadniczego charakteru pisma z dnia 8 grudnia 2012 r. Wobec powyższego w postępowaniu międzyinstancyjnym nie można z posłużenia się przez stronę zwrotem "proszę o umorzenie spłaty kwoty [...]", bez uwzględnienia całości treści i kontekstu wniesionego pisma wyprowadzić kategorycznego wniosku, że pismo złożone w terminie do wniesienia dowołania stanowi wniosek o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń.

Dodać należy, że jeżeli organ I instancji miał wątpliwości co do charakteru pisma skarżącego z dnia 8 grudnia 2012 r., mógł wezwać stronę w trybie art. 64 § 1 k.p.a. do wyjaśnienia, czy jego intencją jest zaskarżenie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych świadczeń czy też strona nie kwestionuje zasadności żądania i wysokości ustalonej należności (rezygnuje z prawa wniesienia odwołania), a jedynie domaga się umorzenia tej należności. Organ I instancji z możliwości tej jednak nie skorzystał.

Reasumując tę część rozważań, należy stwierdzić, że pismo skarżącego z dnia 8 grudnia 2012 r. (data nadania: 10 grudnia 2012 r.) w ocenie Sądu nosi wszystkie niezbędne cechy odwołania, co potwierdza także kolejne skierowane do organu II instancji pismo z dnia 15 stycznia 2013 r. Organ II instancji, dysponując aktami całego postępowania, winien był z urzędu zbadać powyższe okoliczności i, jeżeli miał w tym zakresie wątpliwości, zwrócić się do skarżącego o niezbędne wyjaśnienia. Jeszcze raz jednak trzeba podkreślić, że aktualny stan sprawy, z uwagi na całokształt okoliczności wynikających z akt postępowania administracyjnego i sądowego, prowadzi do uznania, iż wolą strony kierującej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu pismo w dniu 10 grudnia 2012 r. było zaskarżenie w trybie odwoławczym decyzji organu I instancji z dnia [...] 2012 r. Wszystko powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący w terminie ustawowym, wskazanym w art. 129 § 2 k.p.a. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Stąd też powinno ono być merytorycznie rozpatrzone przez organ II instancji.

Takiego wniosku nie przełamuje również fakt, że skarżący w późniejszym czasie, w dniu 3 czerwca 2013 r. złożył wniosek o rozłożenie na raty całej należności ustalonej decyzją z dnia [...] 2012 r. W ustalonych okolicznościach sprawy skarżący, będący starszym, schorowanym człowiekiem, działał bowiem w zaufaniu do organów administracji publicznej. Natomiast kierunek i sposób poprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie wskazywały na istotne naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak i zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), co znalazło swoje przełożenie na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 133 k.p.a. w odniesieniu do podania skarżącego z dnia 8 grudnia 2012 r.

Kolegium niewątpliwie pominęło rozważenie znaczenia dla niniejszej sprawy okoliczności wniesienia przez skarżącego pisma z dnia 8 grudnia 2012 r., z którym ten organ miał już styczność wcześniej, przy okazji rozpatrywania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń (organ wydał w dniu [...] maja 2013 r. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania). Dodać należy, że również w skardze wniesionej w niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie prezentuje argumentację przemawiającą za brakiem winy w pobraniu przedmiotowych świadczeń (długotrwałe wypłacanie ich z winy pracownika organu i wiedza organu o wieku skarżącego), jak i powołuje się na bieżące spożytkowanie pobranych kwot na potrzeby życiowe. Skoro kwestia ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w określonej wysokości nie jest jeszcze ostatecznie rozstrzygnięta, argumentacja skarżącego stanowiła skuteczny zarzut naruszenia przez organy przepisów prawa przy załatwianiu niniejszej sprawy.

Decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. wprawdzie weszła do obrotu prawnego (data doręczenia stronie 27 listopada 2012 r.), jednak pomimo terminowego i prawidłowego formalnie zaskarżenia jej w trybie instancyjnym, sprawa nie została załatwiona decyzja ostateczną w trybie odwoławczym. W konsekwencji decyzja z dnia [...] 2012 r. jako nieostateczna nie korzysta z wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Całkowicie przedwczesne jest zatem orzekanie w przedmiocie umorzenia lub zastosowania innej ulgi w spłacie takich świadczeń, których wysokość i obowiązek zwrotu nie zostały jeszcze orzeczone ostatecznie w administracyjnym toku instancji. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że o zastosowaniu ulgi w granicach uznania administracyjnego orzeka organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Nie ulega żadnych wątpliwości, że organ ten może orzekać tylko w stosunku do takich świadczeń, co do których wcześniej zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie ustalające ich wysokość.

Odnosząc natomiast wcześniej przedstawione uwagi dotyczące samego postępowania w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie należności do niniejszej sprawy, należy w zasadzie tylko ubocznie stwierdzić, że opisane powyżej wymogi dotyczące udzielania ulg w tym zakresie nie zostały przez organy obydwu instancji w pełni zachowane. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że niedostatecznie wnikliwie została oceniona aktualna sytuacja osobista i rodzinna wnioskodawcy. Kolegium, nie naprawiło niedostatków decyzji organu I instancji w tym względzie, zaniechało rozważenia całokształtu sytuacji strony, a zatem także okoliczności osobistych i zdrowotnych, na które się powoływała w swoich pismach, a przede wszystkim w ogóle nie odnotowało faktu zmiany wniosku. Organ II instancji, nie rozpatrzył sprawy w jej granicach zakreślonych wnioskiem strony, który został zmodyfikowany w odwołani. Przedmiotem tego postępowania było bowiem rozstrzygnięcie co do żądania zawartego we wniosku strony, które też wyznaczało granice tej sprawy administracyjnej. Wniosek ten zaś w swoim ostatecznym kształcie dotyczył rozłożenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń na raty, a propozycja co do ich wysokości została ostatecznie sformułowana w dowołaniu. Nie było żadnych podstaw do uznania, że skarżący złożył nowy wniosek, skoro niewątpliwie zmodyfikował jedynie jeden jego element, tj. propozycję co do wysokości miesięcznych rat. Co więcej jednak, w sprawie całkowicie zabrakło ustaleń w zakresie należnych odsetek, wobec czego organy rozstrzygały jedynie o rozłożeniu na raty należności głównej, pomijając fakt, że od takiej należności są naliczane odsetki ustawowe aż do dnia spłaty.

Uwagi te mają jednakże, jak już wspomniano, wtórne znaczenie, wobec stwierdzenia, że organy procedowały w niniejszej sprawie nad udzieleniem ulgi w spłacie należności, których obowiązek zwrotu przez skarżącego nie został jeszcze rozstrzygnięty ostateczną decyzją administracyjną.

W takiej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze względu na rodzaj i skutki naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 § 1 oraz art., 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego – art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów w postępowaniu zakreślonym żądaniem strony, w tym ostatecznym kształtem wniosku zmodyfikowanym w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. doprowadziło też do niewątpliwie niekorzystnego rozstrzygnięcia dla strony, na której spoczywa dotkliwy ciężar finansowy.

Rozpatrując ponownie sprawę, organy uwzględnią przedstawione wskazania i poglądy prawne, a w szczególności mieć na uwadze słuszny interes strony postępowania administracyjnego (w ramach słusznego interesu obywatela), który w istocie został w postepowaniu całkowicie pominięty. Przede wszystkim organ I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, powinien nadać wniesionemu odwołaniu dalszy bieg, przekazując je Kolegium celem merytorycznego rozpatrzenia, a sprawa rozłożenia na raty należności powinna ulec zawieszeniu na podstawie art. 98 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpoznania odwołania zainteresowanego od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2012 r. i ostatecznego zakończenia sprawy w przedmiocie żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Ponadto, w dalszej kolejności, w razie ostatecznego zakończenia sprawy w tym przedmiocie, w zależności od kierunku rozstrzygnięcia organu II instancji, w razie dalszych podstaw do orzekania w przedmiocie rozłożenia należności na raty podejmie postepowanie i rozpozna sprawę pod kątem spełnienia przesłanek do zastosowania żądanej przez skarżącego ulgi w postaci rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W tym też zakresie organ powinien ustalić bieżącą sytuację osobistą, rodzinną i materialną, co jest niezbędne z uwagi na obowiązek organu rozstrzygnięcia sprawy na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego (o ile nie zachodzi sytuacja, w której przepis przejściowy wskazuje, jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie). Należy przy tym mieć na uwadze potrzebę rozważenia sprawy kompleksowo, przy ewentualnym udzieleniu skarżącemu niezbędnych wyjaśnień (w tym wyjaśnień co do aktualnej wysokości należności z tytułu odsetek) lub wskazówek prawnych, pozwalających stronie na takie ostateczne ukształtowanie wniosku co do ulgi w spłacie należności, by sprawa została rozpatrzona w odniesieniu do całej kwoty należności aktualnej na orzekania (należność główna i odsetki). Nade wszystko jednak podkreślić należy, że wszelkie działania organów w zakresie udzielenia skarżącemu ulgi w spłacie kwoty nienależnie pobranych świadczeń są uzależnione od rozstrzygnięcia, czy w ogóle skarżący jest zobowiązany do zwrotu takich świadczeń z tytułu, uwzględniając, że okoliczności sprawy w zasadzie już prima facie nie dają podstaw do ustalenia wobec skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jak to już zostało wcześniej wspomniane.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.